一、制度设计存在的主要缺陷
（一）政策性目标与商业性运作的矛盾难以调和
（二）逆向选择与道德风险问题并存
（三）还贷的期限与方式不合理
（四）缺乏风险防范机制
二、与助学贷款发展密切相关的几个问题
（一）学费水平
（二）管理和运作机构
（三）信用体系
(四)非公有资本投资高等教育
内 容 摘 要
自2004年助学贷款新机制出台后，在一定程度上促进了各地助学贷款业务的发展，但助学贷款方案制度设计的缺陷仍未得到妥善的解决。本文试图从对学费水平、助学贷款管理和运作机构、信用体系非公有资本投资高等教育等问题的分析入手，提出进一步发展助学贷款的一些思路。
在教育经费的巨大财政压力和贫困生就学难的双重困扰下，我国于1999年就迅速出台了助学贷款政策，并在短短几年时间里取得了较大的突破。据资料显示：截至2004年12月底，共实际发放助学贷款86.7亿元，其中国家助学贷款65亿元，实际受益学生近200万人。但从目前我国助学贷款业务的发展现状来看，我国现行助学贷款方案还存在不少问题，离政策制定的最初意图和社会各界期待的目标仍有很大的差距。
一、制度设计存在的主要缺陷
（一）政策性目标与商业性运作的矛盾难以调和
国家助学贷款一方面具有缓解高等教育供求矛盾，保证教育机会均等，维护社会稳定，帮助经济困难学生顺利完成学业的政策性目标；另一方面，国家助学贷款又委托商业银行运作、定位于商业贷款性质，实际上又将风险交由商业银行承担，从而不可避免地出现委托人（政府）政策性目标和代理人（商业商业银行）商业性利益之间难以两全的矛盾。虽然国家助学贷款呆坏账核销办法和免责条款相继出台，但实际操作起来困难重重，而且核销并不等于报销，而不良贷款不仅事关经办人员的责任问题，还关系到银行的形象和信誉，更受国家监管规则的制约。2004年出台的新机制虽然在风险补偿机制、贷款的管理和约束机制等方面作出了有利于经办银行的规定，客观上促进了银行的放贷，但少量的风险补偿专项奖金远不足以解决问题。
（二）逆向选择与道德风险问题并存
助学贷款借贷双方严重信息不对称，产生逆向选择的问题是必然的。因此，商业银行通常在选择高校签订银校合作协议时，对北大、清华等名牌大学趋之若骛，而对一般地方院校退避三舍，客观上赞成学生因为所在院校不同而获得助学贷款的机会也不同，相当多的地方院校得不到助学贷款的支持，这使国家助学贷款的政策成效大打折扣。按照目前的制度，由政府按隶属关系委托全国和各省级国家助学贷款管理中心通过招标方式来确定经办银行，招标的目的是落实承贷责任，提高贷款效率，防止多头贷款。但一旦签订银校协议后，由于追求利润最大化是商业银行的本性，其经营自主权受法律保障，因此商业银行办理助学贷款的情况并无严格的制度约束，实际上是商业银行的主观愿望、道德水平决定，在政治、政策和利益的权衡下，商业银行理智选择往往是象征性的发放一些助学贷款，从而容易造成国家助学贷款政策难以真正落实到实处。
（三）还贷的期限与方式不合理
助学贷款还贷的期限与方式不合理性主要表现在：
一是期限偏短，借款人负担重。2004年国家助学贷款新机制出台后，贷款的还款期限是结业后1—2年内开始还款，6年还清，而许多国家的助学贷款还款期在10年以上，如日本最短的为10年、最长的可达20年，美国的帕金斯贷学金还款期为10年。现行的国家助学贷款的期限设计虽然已经较以前的4年有了较大的改进，但对一个刚刚结业的贫困大学生而言，仍然是一项不轻的负担。而在实际生活中，生活费支出，特别是住房支出是硬支出，又占收入相当大的比重，归还助学贷款是软约束，在收入一定时，就可能出现不按时归还贷款的现象，从而导致违约率的不断上升。
二是还款方式单一。目前国家助学贷款的还款方式只有分期偿还一种方式，而国外助学贷款的还款方式则多种多样：除分期偿还外，还有等额偿还、收入固定比例、用社会服务抵债等等。这些比较灵活的还贷方式，有利于学生还贷，降低违约率。而我国的国家助学贷款由于是由银行出资的，银行自然要求还贷期限短，直接归还银行本金与利息。西方国家学生通过从事社会服务来抵债，或在借款人从事特殊工作后予以适当债务减免，都是在国家出资或承担了一定信贷风险的情况下，让借款学生以特殊方式对国家做出的补偿。在我国目前贷款资金全部由银行出，银行承担全部信贷风险的情况下，这些方式显然都不合适。
（四）缺乏风险防范机制
成功的助学贷款制度都有完善的风险机制。首先，它们有完善的个人征信系统作保障；其次，对于违约者施行之有效的处罚，使违约成本远高于履约成本，迫使借款者履约；另外，最后风险基本上都由国家承担。而我国的国家助学贷款是信用放款，既无担保，也无抵押，还贷主要依靠学生未来的还贷能力及其还款意愿，由此必然衍生出三个问题：一是由于大学生就业越来越难，还贷能力具有较大的不确定性，商业银行不得不被动接受这部分找不到工作的大学生的贷款风险；二是由于社会保障机制不完善，必然加大大学生负债就学的顾虑，同时也增加了银行对学生过度负债的疑虑；三是由于社会信用约束机制缺位，学生文档后奔赴四面八方，不少借款人银行根本联系不上，对其失信行为银行束手无策，贷款风险无从控制。可见，风险防范机制是助学贷款制度健康运行的保证。缺乏风险防范机制，只会提高贷款的违约率，导致银行慎贷。在这种情况下，以行政方式强行推行银行贷款，只能使银行的不良贷款增加，增加银行财务的不可持续性。因此，在当前我国个人征信体系不可能在短期内建立的情况下，如何采取有效措施，防止、特别是如何消化助学贷款形成的信贷风险，是亟待解决的问题。
二、与助学贷款发展密切相关的几个问题
（一）学费水平
自1992年我国高等教育开始较大范围地推行招生收费制度改革以来，学费收入占高等教育事业性经费支出的比重逐年上升，从1990年0.5%上升到2001年的24.7%，已经成为财政预算内拨款以外的最重要经费来源渠道。从2002年当年的学费占居民收入的比例来看，学费水平已经超过了农村居民低收入组人均纯收入的4倍，是高收入组人均纯收入的71.65%；而对于经济条件相对好一些的城市居民而言，学费水平也已经达到了中上收入组的47.62%。由此可见，当前普通高校的平均学费水平已经超过了大多数家庭的承受能力，农村居民和城市中等收入及以下组居民都已经面临着高等教育的经费压力。
随着逐年上涨的学费水平所带来的一些问题的激化，很多人对当前我国高等学校的收费标准、进而对制定学费的标准提出了质疑。一般来说，实行成本分担的高等教育属于准公共产品，其学费是个人对高等教育成本的分担，既不能象私人产品的价格那样完全有市场决定，也不能象纯公共产品那样由政府利用公共财政收入支付成本，向社会成员免费提供。总的来说，一个合理学费水平的确定需要考虑的因素包括：高等教育成本水平、高等教育经费供求矛盾、高等教育的市场需求、高等教育的个人收益水平以及居民的经济承受能力和社会的心理承受能力。
实际上，影响学费水平的因素并不是孤立存在的，各因素之间存在各种各样的相互关联。可行的合理的学费水平也必然是考虑到多方面因素，而不仅仅遵循其中单一的某条原则。由于学费标准确定依据在操作上存在一定困难，同时与学费相关的各方，包括政府、学校、学生家庭在利益上也存在一定矛盾。为此，有学者提出可采取学费听证会克服上述困难与矛盾，确定学费标准。此外，在高等教育的成本、收益以及负担能力方面，中国不同地区之间也存在着较大的差距，因此合理的可行的高等学校的学费水平应当充分考虑到这种地区差距，实行属地化。
（二）管理和运作机构
助学贷款应该由政府部门管理还是由商业银行管理，这涉及到助学贷款发展中许多实际操作和各方关系的处理等问题。在发达国家和发展中国家，这两种模式都有一些案例。从不同模式的实践来看，在管理成本、贷款分配、贷款回收效率、接受者选择等角度等方面两种模式各有利弊。解决我国助学贷款管理和运作机构的问题，可以考虑将上述两种模式有机地结合起来，成立国家助学贷款管理委员会和教育银行共同负责助学贷款的管理和运作。国家助学贷款管理委员会的职能包括：设计、修订、发布助学贷款政策和其它职能，如为助学贷款提供不足额担保、提供贷款风险补偿、委托专门机构进行贷款清收等。
成立中国教育银行（CEB），作为专门进行教育金融服务的不以盈利为首要目的的国家准政策性银行，受国家助学贷款管理委员会的委托从事助学贷款的发放、回收、管理，以及提供其它教育方面的金融服务。CEB的成立，不仅可以解决商业银行经营目标与国家高等教育资助政策目标相矛盾的问题，也使助学贷款的财务可持续性成为可能，使有限的教育资源达到更优配置。
（三）信用体系
我国社会几千年来深受儒家思想的影响，“言必行，行必果”的观念已经深入人心。但由于现阶段中国社会产权制度改革不彻底、信用市场信息不对称、法制体系不健全以及其它历史和制度方面的原因，导致如今社会信用严重缺失已成了一个不争的事实。
因此，在助学贷款业务的推广中，必须立足国情，面对目前信用缺失的现状，协调各方力量努力建立起统一、完善、高效的企业和个人征信系统，营造诚信至上的氛围，形成全社会人人守信的良好风气，使格守信用的观念深入人心。由于目前中国个人征信系统尚未完成，我们首先应在借鉴国外发达国家先进的助学贷款和消费信贷以及个人信用体系的基础上，分别建立贷款学生文档前和文档后两套个人信用档案和个人信用评级体系。在充分分析信用档案资料的基础上对学生文档前后的信用状况进行评定，并将结果公布在大学生信用评估网络系统上，接受CEB、学生、学校和社会机构的查询，强化对学生的约束，助学贷款还清后，学生文档后的信用资料将自动转入将来全国个人信用信息系统，作为以后申请信用卡、贷款经商、消费贷款的考察资料。
(四)非公有资本投资高等教育
2005年2月19日国务院出台的《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公制经济发展的若干意见》（国务院[2005]3号）中，明确规定“允许非公有资本进入社会事业领域。支持、引导和规范非公制资本投资教育、科研、卫生、文化、体育等社会事业的非营利性和营利性领域……通过税收等相关政策，鼓励非公制资本经济捐资捐赠社会事业。”从长远来看，非公有资本投资高等教育将合理分流就学需求、减轻公办高等院校入学压力，对解决高等教育供求矛盾、实现教育机会平等起着有益的作用，也就是说，民办高校的存在和发展实际上减轻了高等教育的资助压力。因此，今后我们应该更加重视我国民办高校的发展和壮大，在政策上指引、帮助它们，赋予其平等合法的办学地位，在舆论和观念上改变对民办高校的偏见，将其纳入中国特色社会主义高等教育的整体框架中。
参 考 文 献
1、马经.助学贷款国际比较与中国实践[M].中国金融出版社，2003.
2、国家统计局编.中国统计年鉴（2002-2003）[M].中国统计出版社
3、教育部财务司编.《中国教育经费统计年鉴》(1996-2002)、《中国教育统计年鉴》（1990-2002）、《全国教育事业发展 统计公报》（1998-2003）.
4、吴晓灵.在加快落实国家助学贷款新政策电视电话会议上的讲话[N].金融时报，2005-02-28.
5、王善迈.论高等教育的学费[J].北京师范大学学报（社科版）,2000,(6).
6、Christopher J. Rasmussen (2003):State Tuition, Fecs,and Financial Assistance Policies,2002-03,State Higher Education Executive Officers(SHEEO).
