一、资金短缺瓶颈影响政策效果
二、农户家庭的弱势实情决定了开展信贷支持存在诸多难点。
三、几点思考
内 容 摘 要
随着农村信用联社农户小额信用贷款系统的上线，我省小额农户信用贷款管理实现质的飞跃，但由于该系统的机械性，影响了政策效果，部分急需信贷资金支持的客户。由于主体的特殊性，开展信贷支持存在诸多难点，需要探索可行信贷支持模式。
当前，商业银行以“安全性、流动性、盈利性”为原则的市场化经营主旨愈加明确，这与农户家庭收入低、资源少、风险大的弱势特征之间存在矛盾，因此开展此类信贷支持业务必须采取切实可行的支持模式，以实现银行资金效率运用与国家民生政策效应的双赢。
农户小额信用贷款急需创新信贷支持模式
随着农村信用联社农户小额信用贷款系统的上线，我省小额农户信用贷款管理实现质的飞跃，但由于该系统的机械性，影响了政策效果，部分急需信贷资金支持的客户。由于主体的特殊性，开展信贷支持存在诸多难点，需要探索可行信贷支持模式。
一、资金短缺瓶颈影响政策效果
如农户区房屋拆迁户，农户区房屋拆迁补偿方式有货币补偿与产权调换两种。据调查，为了能够改善自身的居住环境并能够居有定所，九成以上的农户家庭选择现有农户与新建楼房面积对等产权调换的补偿方式。当前开发建设改造楼房每户的面积在50～100平方米，而农户住房的产权登记面积多在40～80平方米，且50平方米以下的小面积的户型占比在50%以上。为使居住条件能有所改善，多数农户区家庭都想选择面积稍大的楼房，在对等产权调换后就会出现10～30平方米不等的面积差。按照地方拆迁管理办法规定和当前县域楼房市场价格计算，农户家庭约需另行支付2万～6万元的面积差价。因房地产市场价格的不同，城市级别越高补差额度越大。农户区住户多为离退休、下岗失业和无业人员以及孤残病老等，收入水平较低。据有关部门统计，四川省共有农户区9000多万平方米，涉及居民150余万户，人口400多万，人均年收入仅为1800元左右，占城镇居民人均可支配收入的15%。由于多数家庭收入只能维持日常基本生活需求，可支配的盈余收入甚微，导致五成以上的农户家庭在农户工程改造拆迁中面临资金短缺购房困难局面。另外，因农户区改造工程实施产权调换或货币补偿政策，相应减少了开发商的销售预收款，加之多数农户家庭不能按时交纳面积差价款，致使工程建设资金供应紧张、建设进展缓慢。
信贷支持存在诸多难点
二、农户家庭的弱势实情决定了开展信贷支持存在诸多难点。
一是农户家庭收入低，还款难。基于多数农户家庭现有房屋面积与楼房对等产权调换后仍然存在的面积差异，每户家庭需借入贷款额度约2万～6万元，按照十年期和现行市场利率计算则每月需偿还本息200～600元，虽然额度不大，但对于收入水平较低的农户家庭来说则是难以承受。
二是农户家庭资源少，担保难。农户家庭的弱势地位决定了其资源拥有的稀缺性。多数农户家庭没有如存单、房产、土地等能够作为抵押物的资源。亲朋好友等一些关联人因考虑其偿还能力较差，连带风险责任较大，也不愿提供担保，导致对其开展能够提供完全担保的信贷业务十分困难。以四川省古蔺县为例，目前该县农户家庭能够为信贷资金提供有效担保的不足10%。
三是偿还违约概率大，执行难。由于农户家庭成员多无固定或稳定的职业，且家庭中老弱病残人员居多，从长期看，针对此类群体开展住房信贷业务的潜在风险较大。而如果采用农户家庭产权调换楼房抵押的方式开展贷款业务，债务人一旦违约，则可能出现贷款抵押物处置执行难的问题。
三、信贷支持需要可行模式
当前，商业银行以“安全性、流动性、盈利性”为原则的市场化经营主旨愈加明确，这与农户家庭收入低、资源少、风险大的弱势特征之间存在矛盾，因此开展此类信贷支持业务必须采取切实可行的支持模式，以实现银行资金效率运用与国家民生政策效应的双赢。
首先，确定信贷支持基本方式，适合供需双方需要。基于贷款需求对象弱势事实与供给主体效率性经营的实际情况，以商业银行现有住房按揭贷款方式为基础，并适当进行调整形成的模式开展农户家庭住房贷款业务较为适宜。以农户对等产权作为首付款，以面积差价为贷款额度依据，以产权调换楼房为抵押，并采取分期等额还款方式进行贷款偿还，以达到降低贷款对象偿贷压力和银行贷款风险的双重目的。银行在开展贷款业务时，应以农户家庭的需求为前提确定贷款额度，尽可能满足农户家庭资金需求。根据贷款农户家庭的收入支出情况确认其偿还能力，从而确定贷款的基本偿还期限，并在此基础上延长1～2年，以降低农户家庭的分期偿还额度并减轻其偿还压力。
其次，实施政策性配套措施，降低信贷风险损失。建立地方性财政担保基金或成立政策性担保公司，为农户家庭的住房贷款进行连带担保，一旦农户丧失偿债能力，则由担保基金或担保公司履行还款责任。采取财政贴息政策，对住房贷款予以全额贴息。建立农户家庭住房贷款补贴制度，定期给予低收入保障家庭住房贷款补贴，专项用于偿还贷款本金，减轻贫困家庭偿债压力，降低银行信贷损失风险。由于农户住房贷款对象的特殊性，为确保信贷支持的可行性并提高农户改造政策实施效果，此类贷款业务应确定专门的机构和专项资金予以开展。
推行农户联保贷款。按照“多户联保、余额控制、周转使用、按季结息、分期还款”的原则，农户在自愿的基础上组成联保小组，签订联保贷款协议，明确信用社、联保小组成员的权利和义务，信用社根据农业生产及经济发展状况对联保小组成员提供贷款。通过农户联保贷款方式有重点地支持自有资金足、有技术、懂管理、善经营、市场前景和实际需求旺盛的农村种、养、牧、渔、林、运输、农产品加工和生产资料供销等富有乡（镇）域经济特色和区域特点的专业户的发展。
推行“等级信用户、组、村、乡（镇）”制度。在各乡镇信用工程领导小组的统一领导下，以户为基础，组为依托，村为重点，乡（镇）为目标，积极借助党政及村支两委的力量，加大农业生产结构调整，积极支持农村信用社等级信用户、组、村、乡（镇）的评选条件，采取自愿申请，一年一评，并以上一年度的信用状况作为下一年度等级评定基础，对申请的户、组、村、乡（镇）的信贷情况和经济状况进行认真核实。重点加强农户信用等级管理，按规定对农户信用等级实施年审制，以农户生产经营为基础，全程监控，动态管理，及时调整农户信用等级和授信额度。经信用等级年审，并进行严格的等级升降，对符合条件的信用户，可凭《农户贷款证》享受5000元至3万元额度以内的农户小额信用贷款及相关优惠政策，进一步缩短贷款调查、审批、发放时间，解决农民在规模经营发展中因自身资金积累较少、抵押担保能力有限、投入大而导致的贷款难问题，尽量满足农民向规模经营转变的优质农户，要有针对性地开辟绿色通道，设立特级信用农户，适当扩大授信额度，扶优扶强，为优质大客户提供个性化的金融服务。
推行农村个体工商户房屋抵押授信贷款和农户最高额抵押贷款。对农户中分离出来的确有实力的个体工商户、私营经济、民营企业主，对信誉良好、抵押足值有效的、生产经营状况良好、信贷需求额度较大的农户，推行房屋抵押授信贷款和最高额抵押贷款，借款户可在合同约定的时间和额度内周转使用，有效降低借款户的贷款成本，减少重复繁锁的抵押、登记和公证手续。
四、当前农户小额信用贷款管理的突出问题
由于当前农户家庭劳动力人口大部分均在外打工或就业，在家务农的基本为老人孩子，贷款发放后贷后管理成为一个难点，电话催收或登报催收收效甚微，贷款逾期后无法办理借新还旧或办理展期，对账工作也无法做实做透。由于农户小额信贷利率低、手续简便，在一定程度上遏制了民间高利贷，从而小额信贷被越来越多的农户所接受和青睐。虽然农户小额信用贷款额小、面宽、战线长，但“麻雀虽小，五脏俱全”，贷款程序和环节不能有丝毫马虎，无形中加大了信贷人员的工作强度，影响了贷款贷后管理的频率和质量农村金融资源稀少是小额贷款违规使用的内在原因。随着我国市场经济体制的确立和完善,国有商业银行实行了集约化经营,其分支机构从县域内乡镇相继撤出。农村信用社因自身实力限制,在筹措资金方面明显劣于国有商业银行和邮政储蓄,市场占有份额不断下降,资金严重短缺,政府的农业产业化贷款、民营企业贷款、稳定贷款等等都向信用社伸手,形成一农难支三农的严峻局面。 农村信用社信贷管理不严导致贷前评估不实和贷后管理不严。农村信用社虽然建立了相关的贷款管理方面的制度,但部分制度本身存在缺陷,如农信社主任担任贷款审查小组组长,形成了主任一人说了算的局面。部分联社每年组织的信贷大检查不到位,只注重对贷款手续的审查,而不注重到农户进行逐一核对,使违规问题长期隐藏。 农村农业风险转移机制不健全导致信用社主观动力不足。作为农业大国,中国每年约有13亿公顷农作物受灾,但灾害损失目前仍然主要依靠两种方式进行灾害救助,即由民政部门实施的政府农业灾害救济以及由中国人民保险公司以商业方式推进的农业保险。从实际情况看,这种补偿性质的灾害救济,受到国家财力限制补偿不足也不适应经济发展和结构调整对农业保险的要求。虽然中国人民保险公司于1982年就开始承办农业保险业务,但由于缺乏相应政府补贴等政策支持,加之农业保险的高赔付率,提供的农业保险业务极度萎缩。中国农业保险收入仅占农业增加值比重的0.043%,这些因素导致农村小额信贷风险较大,导致农村信用社主观上发放小额贷款的动力不足。
五、几点思考
一是尽快完善相关政策法规和监管制度。目前我省农村信用社小额农户贷款相关政策法规尚不完善。2010年，修改多次的《小额农户贷款管理暂行办法》仍未颁布施行。目前可供参考的政策法规仅有《个人贷款基本操作规程》，审批及监管机构分散，不利于小额农户信用贷款的整体监管和规范。政策法规不健全则有可能造成无序发展，加大信贷的运行风险。为保障小额信贷业务顺利发展，完善相关政策法规及监管制度是首要任务。
二是充分利用农户资源，审慎选择放款投向。农信社可以充分发挥客户资源优势，对未评级授信的优秀农户进行梳理，比照相关标准做初步筛选，建立客户名录，为农业产业投向提供参考。但需要注意的是，投资于涉农项目，除了面临一般投资基金需要应对的各种市场风险及外部冲击外，还要应对农业资产运营中的气候、灾害等特殊风险。因此，农业产业贷款投向在选择投资项目时，应从防范风险的角度出发作出相应安排。例如，从投资地域来看，所选项目可以分布在不同气候带，以规避气候灾害；从投资对象来看，要选择具有成熟运营模式和良好记录的农业企业和产品。
三是加强人才队伍的培养。高素质的人才队伍是农信社信贷业务成功运作的必要条件。农信社要加强农户小额信用贷款管理人才队伍建设。为此，首先要尽快组建一支熟悉农村信贷业务、国家产业和行业政策及监管政策的专业队伍。 增强农户信用评级科学性和透明度。成立由政府部门、乡村干部、农村信用社等多方参与的信用等级评定机构,制定可行的实施程序、评定标准。按农户的信用状况、经营能力、家庭状况等评定多个农户信用等级标准。在资信等级评定过程中,杜绝各种违章贷款、人情贷款、以贷谋私等行为的发生。针对评定的农户信用等级,制定不同的信用贷款限额和优惠政策,满足农户的贷款需求。要扶持和推动信用农户、信用企业健康成长,使他们认识到诚信是无形资产,效益靠信誉实现,要像经营其他资产一样致力于培植自己的信用,并使其保值增值。同时,要依法严惩失信行为,提高失信成本,在全社会形成守信者受益,失信者受罚的良好氛围。 强化内控制度落实的督查力度。信用社要落实信贷人员对贷款的发放、管理和收回的责任目标,确保农户小额信贷既要有足够的信贷总量和授盖面,又要有较高的质量和回收率。要建立完善的贷后监督机制,加强贷后跟踪检查,对贷款资金的投向、效果及时记录。对出借、转让信用证的贷款户要立即收回信用证,对挤占、挪用信贷资金的要取消贷款资格。建立责任追究制度,强化农村信用社县联社稽核部门的作用,建立定期和不定期检查、通报和处罚制度。
四是围绕有效防控小额信贷风险，完善小额信贷运行机制。有效防控小额信贷风险，是实现小额信贷可持续发展的基础，而关键是要完善小额信贷运行机制。一是落实小额信贷管理责任。因小额信贷运行的特殊性，必须把握和落实各环节责任人的责任。突出把住贷前风险评定关、贷时审查关和贷后检查关，对违规授信要严格追究信用社信用等级评定小组成员的责任，主任为第一责任人；对因贷时审查不利或贷后管理不到位，造成贷款风险的要分别追究放款人和包片信贷员的责任；并通过严格责任目标考核，兑现奖罚措施，形成有效的责任激励约束机制。二是完善小额信贷业务流程。在落实《四川省农村信用社贷款操作规程》和四川银监局《关于促进农村信用社开展农户小额信用贷款业务的指导意见》的基础上，要针对小额信贷业务操作中存在的问题，本着“精简、明确、适用”的原则、对现有业务流程进行梳理、评价和改造，建立完善精细化、标准化、系统化的小额信贷业务操作管理规程，形成清晰的责任追踪路径和有效的内部控制机制。
五是统一思想，提高认识。各农村信用社尤其是县、市级联社必须引起高度重视，把防范小额信贷风险列入重要议事日程。在思想认识上，要把农户小额信用贷款提高到事关农业、农村信用社生存和发展及农民增收的大事来抓，使农户小额信用贷款沿着良性发展方向稳步推进；在管理体制上，要层层落实目标责任，明确小额农贷各个环节的责任人，前移信贷风险防范关口；在工作作风上，要克服怕苦、怕累、怕麻烦的思想，多深入农村了解农户的真实资金需求，尽量从认识上“引”，科技上“扶”，资金上“帮”。建立五大风险防范机制。一是强化风险防范意识。风险防范意识是控制风险的前提和基础，树立依法、合规、稳健经营的思想，把信贷风险降低到最低限度。二是建立独立农户信用登记系统。从目前主要依靠村支两委和农村信用社参与贷款信用等级评估和贷款额度的核定，过渡到由农村信用社自主核定为主，创造条件实现微机控管。农村信用社要积极参与和创建农村信用登记系统，对农户个人信用历史、信用程度、信用现状予以确认，以利于客观公正、科学地开展农户小额信用贷。建立小额信贷风险保障机制。实行有差别的浮动利率政策，按照收益覆盖风险和成本的原则，通过科学、合理、灵活的定价机制，对给信用社带来不同效益和风险的农户实行差别化利率。逐步推行农业财产保险制度，在尊重贷户意愿的情况下，把推行农户小额信贷与代理农业保险工作结合起来，通过农业财产保险，有效规避风险。积极为农民提供贷后服务，搞好政策引导、信息服务和技术支持等综合服务，帮助农民解决困难，用好贷款，增加收入，提高农户小额信贷使用效益，实现小额信贷“双赢”。农村信用社小额信贷业务对三农问题的解决有着重大的实践意义,尽快地推进一系列的改革不仅有利于三农问题的解决,而且在当前世界危机的大背景下,对提振农村市场扩大内需也有着重要的意义。
