一、财政国库管理制度改革的背景及内容…………………………….3
（一）财政国库管理制度改革的背景………………………………….3
（二）财政国库管理制度改革的主要内容…………………………….3
二、财政国库管理制度改革对人民银行国库工作的影响…………….4
（一）实施国库单一账户体系对人民银行国库服务职能的影响…….4
（二）实施国库单一账户体系对人民银行国库监管职能的影响….…6
（三）实施国库单一账户体系对人民银行国库统计分析职能的影响.7
三、适应财政国库管理制度改革的人民银行国库工作对策思考…….8
（一）完善国库机构设置，增加国库人员配备……………………….8
（二）加快国库核算体系建设，适应财政国库管理制度改革的需要.8
（三）完善国库资金清算手段，加快国库资金运行的速度………….9
（四）加强对国库代理银行监管，保证支付清算业务安全运行。….9
（五）健全国库法律法规，加强国库制度建设……………………….9
（六）提高国库存款利率，建立有效的利益驱动机制……………….10
内 容 摘 要
本文分析了财政国库制度改革背景下，对人民银行国库服务职能、监管职能以及统计分析职能的影响，并探讨了相应的工作对策建议。
一、财政国库管理制度改革的背景及内容
（一）财政国库管理制度改革的背景
我国原来的财政国库管理体制实行分级分散收付制度，通过层层账户的转拨进行，财政资金的使用权分散于各用款单位，财政对于资金用到何处，流向是否合理，并不掌握，也无法掌握，尤其是预算外资金的使用与管理更为松散。这些直接导致财政资金运用效率低下，财政监督乏力，进而出现腐败现象。这种在传统体制下形成的运作方式，越来越不适应社会主义市场经济体制下公共财政的发展要求。因此，必须对原有的财政国库管理体制进行改革，即对原有的国库收付制度进行改革，逐渐建立和完善国库集中收付制度。
2001年，经国务院批准，财政部、人民银行联合印发了《财政国库管理制度改革方案》，并于同年8月由中央财政选择水利部等6家中央单位率先开始试点，标志着我国以建立国库单一账户为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度改革正式拉开了帷幕。当时，由于各地在启动改革之际，受结算渠道不畅的限制，人民银行不具备直接办理国库集中支付业务的能力。
自2004年以来，随着国库信息化建设步伐的加快以及人民银行国库部门参加现代化支付系统后国库资金汇划渠道的畅通，人民银行已逐步具备了直接办理国库集中支付业务的能力与条件。
（二）财政国库管理制度改革的主要内容
按照社会主义市场经济体制下公共财政的发展要求，建立和完善以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的现代国库管理制度，是进一步加强财政监督，提高财政资金使用效益，从源头上防范腐败的一项重大改革措施。按照有利规范操作、有利于管理监督、有利于方便用款、有利于分步实施的原则，财政国库管理制度改革的主要内容包括：建立国库单一账户，收入直接缴入国库或财政专户，支出通过这一账户体系直接支付到商品和劳务供应者或用款单位。即以国库单一账户体系为基础，以健全的财政支付信息系统和银行间实时清算系统为依托，所有预算单位需要购买商品或支付劳务款项时，由预算单位提出申请，经国库集中收付机构审核后，将资金通过国库单一账户体系支付给收款人。
在这种新体系下，财政收支管理比较透明，收入不能随意退库，财政资金的最终使用明确，而且财政资金的收支中间环节减少，有利于提高资金的使用效率。财政国库集中收付制度既能克服现行体制弊端，规范征收机关、财政部门、预算单位执行预算的具体行为，提高资金使用效益，又能体现公平、公开的原则。
二、财政国库管理制度改革对人民银行国库工作的影响
（一）实施国库单一账户体系对人民银行国库服务职能的影响
单一账户制度改革对国库服务职能提出了更高的要求，可以用全方位服务，高效率运转概括。
首先，国库业务工作量增加。单一账户制度建立前，经过多次财税改革和预算单位收纳方式的改变，已形成征收机关多、预算级次多、纳税单位多、纳税笔数多的局面，单一账户制度建立后，财政资金的收支方式发生了根本性的改变，特别是支付方式，预算支出按支付管理需要分为由原来的直接拨付到预算单位，改变为由财政直接支付或财政授权支付方式拨付给商品供应商和劳务供应者，这意味着原先的一笔拨款将拆细为多笔，国库的工作量将成倍增长。
其次，国库核算方式发生改变。（1）账户设置的改变。财政国库管理制度改革的核心是要建立一个统揽所有财政性资金的账户体系，实现收入直接纳入国库或财政专户，支出通过该账户体系支付到商品或劳务供应者或用款单位，改变目前财政资金账户多重设置、分置设置等现象。人民银行国库部门要建立分类账，收入按预算科目进行明细核算，支出按资金使用性质设立分账册。（2）资金支付方式的改变。改革前的支付方式是：财政部门向国库部门开具“预算拨款专用凭证”，国库审核无误后将所拨款项拨付到预算单位开户银行的账户。改革后，将实行以财政支付为主、授权支付为辅的资金支付方式，对工资支出、购买支出、转移支付支出等主要支出采取财政直接签发支付令，通过国库单一账户体系划转到收款人账户。对零星支出由财政对预算单位进行授权，由其自行开出支付令，实现支付。（3）资金汇划渠道的改变。随着支付清算系统的开通，国库资金汇划的渠道发生了重大改变。国库部门将直接参加同城票据清算，资金的出入将由原来的行库往来方式改为国库内部往来、支付系统往来、同城票据交换等方式。
最后，对国库工作的要求更高。（1）对预算资金的划解、支拨速度有了更高的要求。从预算收入管理看，自收汇缴方式的取消体现了财政部门对收入管理的加强，减少了入库环节，进一步在制度上消除了征收机关开立预算收入国库账户的基础，这同时也反映出财政部门加快预算收入收纳、报解、入库进度的意图。从预算支出管理角度看，无论是财政直接支付还是授权支付，其主要的一点就是减少支拨环节，实现财政资金的直接通达。减少在预算单位的资金滞留。因此，如何适应“方案”要求，进一步提高预算收入的收纳、入库进度，加速财政库款的支拨效率成为人民银行国库部门必须首先面对的问题。（2）对人民银行国库资金清算能力提出了直接的挑战。按照方案规定，无论是财政直接支付还是财政授权支付，均由收款人开户银行先与代理银行进行资金清算，代理银行在当日营业终了前和人民银行单一账户进行清算，对于金额较大的支付还必须实行实时清算，因此要求人民银行国库必须具备及时受理并清算代理银行“借记”请求的结算能力和风险识别能力。
（二）实施国库单一账户体系对人民银行国库监管职能的影响
根据《改革方案》的规定，人民银行在国库单一账户体系下的权限主要可以表现为：（1）人民银行负有监督和管理商业经理财政支付清算业务的权力；（2）人民银行有权要求财政部门将所有预算内收支纳入单一账户体系内核算；（3）人民银行有权要求财政部门在拨付预算资金时提供相应的合法文件，并对退库制定具体的规定和程序；（4）人民银行有必要分析和预测公共资金的收入和运用情况，以制定相应的货币政策等。根据《改革方案》，在单一账户体系下，人民银行的监管重心仍是以对代理公共资金支付清算业务的商业银行，而不是公共资金使用的各预算单位和财政部门。
但在单一账户体系下，人民银行国库部门监管的难度增大。首先，国库单一账户制度改革后，国库收入缴纳的程序基本未变，但支出程序却发生了改变，支出不再由人民银行逐笔拨付到预算单位，而是由商业银行逐笔支付给收款单位或商品和劳务提供者，营业日终了再与人民银行国库单一账户进行清算。此外，由于目前人民银行没有在全国范围内实现同城财税库行联网，国库部门对代理银行提出的支付请求难以与财政部门的支付命令查询、核实，对道德风险、信用风险的防范比较被动，从而使国库资金的拨付存在一定的风险，使对财政资金支出无法实施有效的监督。如何适应监管内容更新、监管对象扩大的要求，切实发挥监管职能，无疑是人民银行国库的面临的需要切实解决的问题。
（三）实施国库单一账户体系对人民银行国库统计分析职能的影响
《改革方案》要求人民银行国库部门进一步提高国库统计分析效率和质量，更好地为财政政策与货币政策协调提供决策依据。多年来，人民银行国库部门已经建立了比较规范的国库收支统计分析制度，能够围绕宏观经济、金融运行中的热点、焦点问题，结合国库工作的特点和国库资金运行的规律，运用相关的财政、税务、金融、统计等方面的理论知识，深入实际，开展调查研究，写出了大量高质量的调研分析报告。国库单一账户制度改革后，要求人民银行国库部门进一步提高国库统计分析效率和质量，更好地为财政政策与货币政策的协调服务。当国库分析预测到国库单一账户上的资金收不抵支时，相应会引起社会资金流量相对增加，在这种情况下，人民银行可以发行短期国库劵或通过公开市场操作出售债券，以弥补财政支出资金不足，增加货币回笼、缓解社会资金供需矛盾；当预测到财政资金将出现盈余时，相应会引起社会资金流量减少，在这种情况下，人民银行在确保持有维持日常政府支出资金需求的前提下，及时利用这一剩余资金用于商业银行贷款或公开市场操作的债券回购，增加资金投放，保证社会资金需求。另外，通过国库单一账户体系，人民银行能够快速、及时获得财政资金运行的信息，可以促进以国库资金运作为结合点而进行的两大政策的有效协调与配合。
三、适应财政国库管理制度改革的人民银行国库工作对策思考
（一）完善国库机构设置，增加国库人员配备。国库单一账户制度实施后，国库业务范围将拓宽，业务内容将增多，业务量也随之增加，其业务更具独立性。考虑到国库业务发展，以及加强对代理支库和乡镇国库业务的监督管理需要，各级人民银行均应选调一些有较强业务能力和实际工作经验的会计人员充实到国库部门，积极推进国库单一账户制度顺利实施。
（二）加快国库核算体系建设，适应财政国库管理制度改革的需要。由于国库会计服务的主体不是人民银行，而是国库为之服务的同级财政机关，国库会计应有其独立的核算系统。国库加入支付清算系统后，一是要取消行库往来科目，增设人民银行存款科目，形成国库会计独立的账户体系；二是依据国库单一账户制度要求增设部分科目和账户；三是统一规范国库会计凭证的印制和使用。
（三）完善国库资金清算手段，加快国库资金运行的速度。一是抓紧研究国库直接加入支付系统的业务开发需要。完善国库资金清算方式，缩短资金在途时间，提高国库资金清算效率；二是抓紧研制国库单一账户与商业银行零余额账户之间资金清算办法，实现人民银行支付系统与商业银行清算系统的联网，使国库资金在国库与各商业银行之间的资金清算速度大大加快；三是全面实现财税行库横向联网，使税款入库和税款支拨速度得以全面提升，保证国库单一账户制度改革顺利进行。
（四）加强对国库代理银行监管，保证支付清算业务安全运行。国库单一账户体系建立后，对代理国库办理财政收支清算业务的商业银行的监管要延伸至代理业务的全过程。首先，资格认定和审批。单一账户体系建立后，会引起财政资金在银行间的移动，影响商业银行的信贷资金来源，容易引发银行间的无序竞争，有必要在商业银行代理国库业务的准入问题上加强管理，确保商业银行正常竞争。其次，账户设置和管理。零余额账户的设置与管理是单一账户制度的核心，也是人民银行国库部门对商业银行监管的重点，有必要建立专门的账户管理办法，对这些账户从设置到使用进行全程监控。最后，会计核算和流程。近年来，随着商业银行结算制度和税务征管体制的不断改革以及纳税结算方式的改进与创新，确保税款及时入库一直是国库监管的重要内容，国库单一账户制度建立后，国库部门应从规范核算秩序入手，建立商业银行出入库台账，加强账务核对，通过实地检查与日常监控相结合，对其代理国库资金核算流程进行全程监管。
（五）健全国库法律法规，加强国库制度建设。建议上级部门根据财税体制改革和国库业务工作的新情况，修订《中华人民共和国国家金库条例》及其《实施细则》，出台《中华人民共和国国库法》，重新定义国库的性质、地位、作用、职责和业务操作等，并制定有关实施条例，在此基础上，建立健全国库规章制度，以法律形式确定国库部门在国库单一账户制度改革中的职责、权限，从而使各级国库在国库业务管理工作中能够有法可依，更好地发挥国库的监督管理职能。
（六）提高国库存款利率，建立有效的利益驱动机制。引导国库资金的正确流向，力促国库资金安全、高效运转，从根本上消除财政资金为获取高额利息而“多头开户”的问题，有利于预算收入的完整入库和拨款退库的及时划转，有利于财政资金的集中管理，也有利于财政资金的增值积累，促进财政资金的规范运作。
参 考 文 献
[1] 杨道法 《国库单一账户改革中存在的问题与建议》，载《西南金融》，2004（4）
[2]张通 《对于我国进行国库集中支付制度改革的思考》
[3]王浩生 《国库集中支付制度实现形式初探》
