一、农村信用社有效监管的意义
二、农村信用社有效监管问题的现状
三、加强农村信用社有效监管的措施
内 容 摘 要
农村信用社点多面广，风险面大量多，实行有效监管有利于促进其健康、快速发展。自2003年6月新一轮的农村信用社改革开始以来，在各方的努力下，农村信用社的监管体制建设已经初步完成，有效监管初见成效。但是，由于各方面的原因，农村信用社的有效监管存在着监管措施落实不力，监管体制不完善，现场监督与非现场监督未能有效衔接等问题。要进一步加强对农村信用社的有效监管，就要继续深化改革，完善法人治理结构，强化风险管理，建立风险防范的长效机制，并完善分类监管机制。长远来说，还应该制定《合作金融法》，用法律手段确定农村信用社的地位，规范农村信用社经营管理。
论农村信用社的有效监管
一、农村信用社有效监管的意义
农村信用社是由农民入股，实行社员民主管理，为“三农”发展提供金融服务的社区性地方金融机构，是我国金融体系的组成部分，建社五十多年来，在不同的历史时期，都为我国的农业和农村经济以及农村社会稳定做出了较大贡献。但是，由于诸多历史与现实的原因，有很大一部分信用社在管理体制与经营机制方面仍存在着比较突出的问题，严重制约了农村信用社作用的发挥。要缓解这一矛盾，除了信用社本身需要深化改革，进一步提高经营管理水平外，金融监管部门对农村信用社监督管理工作也必须得到进一步的加强。
由于农村信用社点多面广，风险面大量多，加强对农村信用社的有效监管显得尤为重要。政府及有关各方对农村信用社的改革与发展，出台了不少利好政策并倾注了相当多的心血，特别是银监会接手其行业管理职能以来，更是做出了许多不懈的努力与尝试。但监管部门对农村信用社监管效率不高，农村信用社案件频发是我们不得不承认的事实。如何使银行业监管机构对农村信用社的监管水平有一个质的飞跃，探索建立既要遵循市场经济规律和国际惯例，又要符合中国国情的监管体制，切实做到完善监管理念、更新监管方式、提高监管效率，使农村信用社的发展进一步地得到规范，从而促进农村信用社的健康、快速发展，具有十分重要的意义。
二、农村信用社有效监管问题的现状
（一）初步完成了监管体制建设，有效监管初显成效
2003年6月，国务院决定在浙江等8 个省(市)实施农村信用社改革试点。2006年底，农村信用社改革试点在全国全面推开。按照改革方案的精神，各地农村信用社积极探索，根据实际情况分别实施股份制、股份合作制、合作制等各种产权制度，组建农村商业银行、农村合作银行、以县(市)为单位统一法人社，以及县(市)辖域内两级法人社等多种组织形式。按照国务院关于深化对农村信用合作社改革的总体要求，改革后的农村信用社监督管理体制是由银监会依法监管，省政府依法管理，农村信用社依法自主经营的“三位一体”的体制，这一体制是适应目前我国农村生产力发展水平是总结信用社五十多年的发展经验，在现有目前的最佳选择。
改革开始以来，银监会借鉴国内外成熟的监管思想及方法体系，建立了一套监管的方法和内容体系，加强了对信用社的金融监管。银监会强化了对农村信用社的监管，落实了责任。银监会及其派出机构把对农村信用社的监管作为工作的重点和防范风险的主要目标。层层签订了监管目标责任书，将监管目标和风险下降指标予以分解落实到监管部门和被监管金融机构；将风险防范放在首位，制定了相应的风险监管模式；初步确立了资产风险为中心的监管内容体系，建立了资本充足率、资产负债管理等监管指标体系，初步建立了风险预警和风险防范体系；采取了现场检查与非现场监管结合的全面监管方式。开发了非现场监管《农村信用社非现场监管系统》，试行了依据现场检查规程而推出的《农村信用社现场检查系统》；对部分机构出现的风险进行了综合处置。对风险较多，问题较多高风险农村信用社，采取了多种处置措施。如充分利用央行票据置换，对不良贷款实行了分类处置等；结合农村信用社管理体制的变革，分别实施了以法人监管为主体的监管模式。农村信用社的经营行为初步得到了规范，效益观念、成本控制、内部管理取得了明显的进步，有效监管的框架初步建立。
（二）农村信用社有效监管存在的主要问题
1、监管措施落实不力
银监会成立时，对农村信用社负有行业管理和监管的双重责任。由于改革的迫切需要，其政策措施对农信社基本上是以扶持和解困为主，对一些小的违规和问题，有放松甚至呵护的嫌疑。如今，农村信用社的管理权移交给省政府，省政府通过省联社对农信社进行管理，银监会则负责对农村信用社的监管。由于业界对于是否应该强化对农村信用社的监管，存在着一些不同的争论和看法，有人担心加强监管可能会使农信社的改革发展更加艰难，与此同时，监管机构也存在人力资源不足的问题，因此目前，银监会的监管仍然是以正面的劝导、风险预警等为主，严格按照银监法及其有关法规，对其进行有效的监管或惩治仍不是主流。因此，一些监管措施并没能够得到有效的落实。
2、监管体制仍需进一步完善
目前农村信用社监管体系还存在不少问题。从内控机制上看，在农村信用社法人治理结构得到明显改善之前，信用社缺乏防范风险的激励机制。从行业自律机制上看，国家将信用社的行业管理职能赋予地方政府，由地方政府履行行业自律组织的职能，同样会遇到激励机制不足的问题。另外，省联社的定位仍有不清晰的地方，业界对省联社的性质及其管理的合理性仍有争议，省联社对各信用社的管理方式仍需进一步改进。在上述问题没有很好解决的情况下，仅靠国家监管部门对信用社进行监管，是难以奏效的。
3、现场监管和非现场监管未能有效衔接
现场监督和非现场监督是银行监管的两大基本手段。现场监督和非现场监督有效结合才能使农村信用社的监督发挥实效。但是，目前，非现场监管与现场检查之间相互脱节，现场检查的频率、力度、范围和重点缺乏非现场早期预警分析指引和导向支持。非现场监督也难以得到现场监督的进一步辅助和加强，非现场监管工作很大程度上“蜕化”成为简单的数据统计和报表说明工作，分析仅仅停留于表面，对风险的揭示深度不够，质量欠佳，难以有效发挥非现场监管的动态监测和风险预警作用，监督的有效性受到一定限制。另外，大量运动式现场监管，也冲淡和削弱了非现场监管的有效运作。由于现场检查工作量大、时间紧，非现场监管报告疏于深入分析，应付了事，加上近几年频繁进行的监管组织改革，使得监管数据的积累被割裂，非现场监管的持续性被大打折扣，监管效果也不尽理想。
三、加强农村信用社有效监管的措施
（一）进一步深化农村信用社改革，完善法人治理结构
严格按照改革要求抓好法人治理结构工作是确保农村信用社得以正常运转和稳健发展的根本所在。长期以来，农村信用社法人治理机构不健全，内控制度较为薄弱 ,内部人控制问题较为严重，案件频发。这就造成监管部门时常为处理新案件疲于奔命 ,监管成本过高，监管效率不高。因此，监管工作要处理好外部监督与内部控制的关系，分清本末，在风险的源头上下功夫，抓主要矛盾 ,牢固树立管法人、管内控的理念。要督促农村信用社建立完善、透明、能得到切实贯彻实施的法人治理结构。特别要加强社员代表大会、理事会和监事会“三会”的机制建立和运行，不能让其停留在形式和表面上，核心是抓好对“三会”人员组成、议事规则、职能划分等做出具体规定，切实杜绝以往理事会和监事会普遍存在的形式上共同负责而实际上无人负责或者“一言堂”个人说了算的情况发生。
（二）要加强风险监管，确保农村信用社的安全稳健运营。
首先要加强风险预警。对县级联社风险应加强监测、评估和预警，对其风险指标和内控制度等进行综合评价 ,提出差别监管和分类指导意见，以此促进农村信用社不断改善经营状况，逐步化解金融风险。其次，加强对资产损失风险的监控，及时地理解和贯彻落实国家宏观调控措施；第三，银监部门要针对信用社不良贷款比例较高、大额贷款较多、亏损比较严重的现状，把不良贷款“双降”作为监管重点，根据国家有关法律法规，通过现场检查和非现场监测，及时通过相应的监测数据及信息加强贷款风险监管，要加大查处违法违规经营行为力度，建立健全信用社不良贷款考核制度与办法。第四，对新增贷款要实行严厉的责任追究制度，严格控制新增不良贷款。
（三）建立农村信用社风险防范的长效机制
要构建内部、外部和社会监督三结合监管体系，建立农村信用社风险防范的长效机制，以有效监管促进农村信用社健康、稳健、高效运行。首先，建立农村信用社内部稽核与监管部门的信息沟通机制，农村信用社内部稽核检查报告要及时报当地监管部门备案。监管部门要加强对农村信用社内部稽核检查工作的监督指导 ,不定期以抽查方式对农村信用社内部稽核部门的稽核结果进行后续稽核 ,并实行“问责制度”。其次，通过建立和完善各种激励机制 ,建立社会举报制度。引导和鼓励全社会关心和协助监督农村信用社 ,形成强大的社会监督威慑力 ,督促各农村信用社依法经营。应充分发挥新闻媒体的舆论监督作用。对农村信用社的违规情况、处理情况 ,除在银行系统内部通报外 ,情况严重的还可通过新闻媒介予以披露。第三，发挥会计、审计、律师事务所等社会中介机构的社会监督作用。由会计事务所、审计事务所依法对农村信用社的业务报告的真实性、公开性进行审计 ,以便有关方面对其财务状况、经营业绩和风险程度做出正确判断 ,增强农村信用社在资金、管理、业务和信用方面的透明度 ,并对其存在的问题进行审计监督 ,共同促进农村信用社自身内控监督水平的提高。
（四）进一步完善分类监管机制
为了进一步加强对农村合作金融机构的监管，实现其在坚持服务“三农”方向的前提下，按照市场化、商业化取向，用5－10年时间分期分批逐步过渡到符合现代金融企业要求的有特色的社区性农村银行业机构的监管目标，银监会明确了对农村合作金融机构“统一监管标准，实施分类监管”的总体思路。对农村商业银行、农村合作银行、省级联社、县统一法人社和两级法人社，区别不同情况，采取不同的监管标准和监管方法。要进一步完善分类监管机制，根据银监会出台的《农村信用社监管内部评级指引（试行）》的有关规定，对农村信用社实施监管内部评级，通过对农村信用社主要经营管理要素进行系统分析和评价，正确识别和全面掌握农村信用社存在的风险和问题，据此确定监管重点，有针对性地采取监管措施，合理配置监管资源，实施分类监管，提高监管有效性。监管部门、人民银行、地方政府、省级联社都要按照各自的职责分工发挥监督管理职能，加强相互间的配合、交流和沟通，共同促进农信社规范、稳定、健康、持续地发展。
（五）长远而言，要制订《合作金融法》
在深化农村信用社改革的过程中，由于农村合作金融法的缺失，农村信用社的法人治理结构是在参照《商业银行法》的基础上制订《农村信用合作社章程》来形成的，与农村合作金融机构自身合作制属性的运行和管理特征有着天然的差别与缺陷。这就使得农村合作金融机构的法人治理只有形式，而缺乏实质内容，难以形成有效的权力制衡机制。
从国外农村合作金融立法实践看，各国为了推动农业经济发展和农民增收、促进本国的合作金融发展而纷纷设立适合本国国情的合作金融法律体系，从法律的角度确立合作金融的法定地位，以明确的法律规范来完善和保护合作金融的发展。德国于1849年在莱茵地区创立了世界上第一个农村信用合作社。1871年德国颁布了第一部合作社法——《产业及经济合作社法》。其后合作社法几经完善，以满足农村信用合作及其他合作经济蓬勃发展的需要。1949年，《德意志合作银行法》颁布，1976年修改为《德国合作银行法》，该法对德国合作银行体系的发展起到了积极作用。美国1933年通过了《农业信贷法》，建立了两个农村信用合作机构——联邦中期信用银行和合作社银行。从1961年第一部农业信贷法到《1987年农业信贷法修正案》，美国先后通过了近十个立法法案。日本政府于1947年颁布了《农业协同组合法》，通过法律的形式确定了农协的特殊地位，规定重建后的日本农协以“促进发展农民的合作组织，提高农业生产力和农民的社会地位，实现国民经济的发展”为宗旨。同时，对农村合作金融机构也给与明确的法律规定。
从发达国家的经验来看，国家应尽快从法律的角度明确农村合作金融的性质、地位和发展规定，以期建立支持和服务“三农”的长效机制、促进包括农村信用社在内的农村合作金融机构的自身规范和发展，健全和完善我国金融法律体系。
参 考 文 献
1、阎利仁，“九个强化”有效监管农村信用社，西南金融[J]，2005(4)31-32
2、李 惠，加强对农村信用社的外部监管，经济论坛[J]，2005(16)83
3、周广明,伍涛，理清思路,搞好农村信用社监管，西南金融[J]，2005(3)37-38
4、肖 波，我国农村信用社存在问题及改革途径，沈阳农业大学学报(社会科学版)[J] ，2005(12)414-416
5、张义玉，农村信用社经营风险的防范与化解研究，岱宗学刊[J]，2005 (9)59-61
6、唐锐，关于加强农村信用社有效监管的思考
