一、农村金融在支持新农村建设中存在的问题
二、农村金融存在问题的原因分析
三、解决农村金融在支持新农村建设中的问题的对策建议
内 容 摘 要
农村经济的发展离不开农村金融的支持，建设社会主义新农村更需要农村金融的大力支持和全方位的金融服务，但是目前农村金融在支持新农村建设中存在的种种问题，已掣肘了新农村建设的发展。因此，认真剖析农村金融在发展中存在的种种问题及其原因，并结合我国的实际情况，通过完善法律制度，制定支农优惠政策，在组织机构、担保抵押、保险机制和存款制度安排等方面进行改革创新，为新农村的建设打造多元化的资金支持平台和全方位的金融服务体系。
论农村信用社
——在支持新农村建设中存在的问题及对策
温家宝总理在2007年的政府工作报告中对“三农”的发展和新农村的建设问题非常重视，指出：“发展现代农业，推进新农村建设，要靠政策、靠投入、靠科技、靠改革。”据国家统计局初步测算，到2020年，新农村建设新增资金需求总量为15万亿至20万亿元，按照过去农村投入资金中财政资金、信贷资金、社会资金和农民自筹资金的经验比例，即使考虑到公共财政加大对新农村建设投入的情况，新农村建设中的大部分资金仍将由金融部门提供，而农村信用社早已成为现代支农的主力军。因此，建设社会主义新农村，需要金融部门尤其是农村信用社提供更多的资金支持和多元化的金融服务。但是当前农村信用社在发展中存在的种种问题和缺陷，削弱了其对新农村建设的支持力度，长期下去必将掣肘新农村建设的发展，为此很多学者都对这个问题进行了研究和探讨，但都是从传统的金融机构观出发，从组织设计上寻找对策，无法从根本上解决问题。因此，应根据现代农村信用社发展理论，从金融功能视角出发，不但要在组织机构上进行改革，更要在金融服务、担保抵押、保险机制、存款制度安排和法律等方面进行创新，探索解决农村信用社在支持新农村建设中存在问题的对策和建议，为社会主义新农村的建设打造强大的资金支持平台和金融服务系统。
一、农村信用社在支持新农村建设中存在的问题
(一)现行农村金融环境下，商业性银行和政策性银行对农村经济发展的支持有限，起不到应有的帮扶和促进作用。首先由于农业缺乏有效的激励机制，农村经济利小、风险大的特点缺乏对商业银行的吸引力，因此商业银行对农村经济发展投入的资金很少，并且随着金融体制改革的不断深化和国有商业银行信贷结构调整步伐的加快，各家国有商业银行从1998年开始至今，共撤并3. 1万个县及县以下机构，上收了贷款权限，原有的信贷、结算以及代收、代付业务急剧减少，县域网点功能萎缩。其次因没有相应的法律规定，专门对农村经济发展起后盾作用的政策性银行尚未成立，处于弱势的农业经济在得不到有效的政策性资金的支持下，缺乏发展的后劲和政策的支撑。
(二)作为支持农村经济发展的主力军，农村信用社潜在的风险仍很突出。一是法人治理结构不完善，难以发挥有效的激励约束作用。股东大会在农村信用社经营管理和重大决策事务中基本上没有话语权，难以行使监督和决策职能。目前，农村信用社“三会”制度建设方面取得的进展并不等同于法人治理结构的完善，这种形式上到位和实质上缺位的现状使信用社在管理经营中存在着巨大的风险，严重影响了信用社的健康发展。二是增资扩股并未触及产权制度改革深层次问题，信用社内部人控制问题仍然突出。目前，信用社在改革实际操作中，同样是出于短期利益的获取，更加热衷于资本充足率的达标目的，出现了存款化股金、承诺保息、甚至贷款入股等违规行为，股本金稳定性较差。
(三)农村地区资金外流问题日趋严重，支农资金不足问题困扰着农业和农村经济的发展。具体表现在：一是邮政储蓄利用网点多、遍布乡村的特点，大量吸收农村储蓄并转存人民银行，导致农村资金大量外流。有资料显示，仅2005年，全国邮政储蓄存款余额为13599亿元，其中45%的存款直接来源于农村，这意味着从邮政储蓄渠道分流农村资金高达6000多亿元。二是在商业化改革中，有些商业银行从农村吸收的资金也没有返投到农村。同时，农村合作金融机构经营趋向于以利润为导向，农村金融信贷出现了非农化特征，有些资金流向城市。据国务院发展研究中心课题组测算， 1979年至2000年，通过国有商业银行和农村合作金融机构渠道，农村资金净流出10334亿元。在2000年以后农村资金净流出开始逐年增加，突破千亿元， 2001年和2002年分别为1146亿元和1324亿元。三是社会集资。每年通过这个渠道分流农村资金约4000亿元。此外，还有其他形式分流农村资金，如农民子女教育费支出等等。
(四)农村贷款担保制度的缺失和信用担保体系尚未建立，限制农户和农村经济实体贷款的获得。主要表现在：一是农村抵押担保难。目前我国农户和农村经济实体贷款难的主要原因是担保难，农户和农村经济实体在贷款时往往找不到符合信用社要求的贷款担保，主要仍以农户联保为主，而农户和农村经济实体最大的资源———土地不能流通，以土地为依托的附属物也不能作为抵押物，这些制度缺失使农户和农村经济实体无法提供合格的抵押物或质押物，影响了低风险的抵押或质押贷款在农村的发展，也使得农户因资金短缺丧失了许多脱贫致富的机会。二是由于没有专门为“三农”服务的担保机构，农业龙头企业在贷款时，很难在当地找到合适的企业为其提供担保;农户申请大额贷款时也难以提供相应的抵押担保。
(五)农业保险发展滞后，离新农村建设的需求差别巨大。我国是农业大国，农业现代化水平不高，抵御自然灾害的能力不强。据有关部门统计，我国农业每年约有5亿亩农作物受灾，占全国农作物播种面积的1/4，成灾面积占受灾面积的比重在40%以上。据统计， 2005年我国农业保险费额占财产保险总收入和农业生产总值的比重分别为0. 55%和0. 03%；农业获得的赔付占赔付总额的比重及人均赔付额分别为0. 87%和0. 8元。农业保险严重缺失，处于被边缘化的境地。
(六)农村民间借贷无序发展日趋活跃，融资规模逐渐扩大。民间借贷多少年来一直存在，特别是近十几年来，随着农村经济的快速发展，资金需求量急剧增加，现有的农村金融机构无力满足“三农”发展对资金的需要，从而使得农村民间借贷日趋活跃，尤其是贷款利率的不断提高刺激了其规模迅速膨胀。据有关部门调查统计，目前我国农村通过民间借贷融资高达8000亿至14000亿元。
二、农村信用社存在问题的原因分析
(一)转型时期的信用社体制改革造成了农村金融组织与服务的缺失。一是信用社体制改革并没有强化农村金融服务。总结我国十多年来金融体制改革的做法和教训，我们不难发现，农业银行及其他国有商业银行深化改革后，其经营方向偏离农村而转向大城市、大客户，服务县域经济发展力度减弱，对农村经济发展的支持越来越小;在县级成立的政策性银行———农业发展银行因自身实力较弱、业务单一，对农村经济发展的投入和支持有限，尚未没有找到支持“三农”发展和壮大自身实力的突破口;邮政储蓄机构近期虽然正在改革，但因没有相应的激励机制和有效措施，目前在经营范围没有实质性改变的情况下继续从农村不停地抽走大量资金。二是农村金融服务缺乏有效监督和约束机制。目前在农村金融服务这方面，主要是农村信用社或者由此改型的农村合作银行这一家。由于没有相应的监督约束机制，农村合作金融机构在“自负盈亏”的经营思想指导下，没有从根本上担当起为农村经济发展提供良好金融服务的责任。三是民间金融借贷行为在金融改革中没有引起足够重视，长期得不到政府的认可和支持。民间借贷在我国广大农村地区普遍存在，这种借贷行为虽然有发展的必然性，也有存在的必要性，但是却长期得不到认可和支持，致使农村金融市场出现了“有资金的不能发放、需求资金的又得不到资金”的双困境地。
(二)改革的不到位，是农村信用社存在潜在风险的根本原因。农村信用社几十年来的发展一直沿用原有的管理模式，虽几经改革特别是近十年的改革，逐步建立了相互制约和监督的“三会"机构、完善了相关组织制度，但是在实际运作中，因缺乏配套的激励机制和监督约束机制，“三会”制度等并没有切实发挥应用的作用，农村信用社缺乏持续发展的制度保证。同时，再加之脱离农行以后的农村信用社一直没有稳定的主管部门，不论是人民银行代管还是由当地政府主管，为了扶持其发展，都充当了最后贷款人的角色，长期下去不利于农村信用社按市场原则竞争发展，也容易使其在经营中不断发生为了短期利益而损害长期稳定的问题。
(三)长期的城乡二元经济结构和不合理的储蓄机构设置是导致农村地区资金外流的主要原因。沿袭多年的城乡二元经济体制，人为造成城乡分割，致使农村经济发展受制，城乡差距加大。一是重视城市发展而忽视农村投入。首先表现为大项目、大企业优先在城市布局，大工程优先在城市实施，使农村在无大企业、大项目的情况下，资金流向城市;其次长期以来对农村的基础建设重视不够、投入资金较少，使农村的公共基础设施和公共服务不完善，缺乏吸引资金、留住资金的项目和条件。二是重视农村支持城市而忽视城市反哺农村。主要表现为资金往城市流，人员往城市走，农村的发展面临“缺人”的威胁;资源往城市集中，农村不能很好地得到应有的政府公共服务。三是邮政储蓄机构的设置，加重了农村资金外流的程度。邮政储蓄在农村地区的机构长期以来作为只吸收储蓄存款而不发放贷款的机构，从农村抽走了大量的资金，流向城市。
(四)集体土地产权制度与抵押担保制度的矛盾制约了农村中小企业的信贷规模。房地产抵押是当前银行信贷通用的一种担保形式，也是金融机构防范风险的重要途径。《担保法》明确规定:“乡(镇)、村企业的土地使用权不得单独抵押。以乡(镇)、村企业的厂房等建筑物抵押的，其占用范围内的土地使用权同时抵押”，“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押”。
但大多数农村中小企业建在乡镇或村组，厂房用地多是集体用地、宅基用地，由于集体土地所有权主体在法律上的模糊，造成在实际工作中集体土地所有权很难确定，这种房屋所有权与宅基地使用权在抵押上的错位，已成为农村中小企业难融资、金融机构难变现、担保机构难担保的“死结”。
(五)农业保险缺乏激励机制和政策支持，是其对农业生产起不到分散风险和保障作用的首要原因。对于各种自然灾害，我国一直实行的是统一的救助式的补助办法。改革开放以来，虽然包括农业保险在内的各种商业保险开始在我国推开，但是由于农业在国民经济发展中处于劣势的地位，农民从农业中获得收益相对较低，农业保险仅靠商业化运作无法调动广大农民参保的积极性和主动性，再加上我国农业保险从开始至今尚未建立一套完善的农业保险发展激励机制，致使我国农业保险无论是参保覆盖面还是保费收入与世界上农业发达国家相比都很低、差别巨大。
三、解决农村信用社在支持新农村建设中问题的对策建议
(一)制定和健全支持农村信用社发展的法律制度，为新农村的建设和农村经济的发展营造良好的法制环境。目前我国尚未制定一部关于农村金融的专门法律，已经成为进一步深化农村金融改革的重要障碍。为此，应结合我国社会主义新农村建设的需要，尽快制定《农村合作金融法》、《农村政策金融法》、《农业信贷法》、《农业保险法》、《农村社区再投资法》等专门法律，为农村的发展提供法律保障。
(二)改革创新农村金融组织，发展多种类型的农村金融机构。一是加大对农村合作金融机构的改革力度，把其改造成为服务“三农”的社区性农村金融机构;不断完善其法人治理结构，健全各司其职、各负其责的股东大会、监事会和理事会制度，增强其经营决策的科学性，降低和杜绝管理风险。二是拓宽农业发展银行支农的业务范围，使其成为专门支持“三农”发展的农村政策性银行。三是建立有效机制鼓励商业银行投资农业，把农业银行重新定位于支农商业银行，发挥商业性银行在支农中资金雄厚的优势。四是积极推进邮政储蓄体制改革，加快建立重点是支农的邮政储蓄银行。五是规范和引导民间融资，促进其健康发展。民间融资已成为我国金融体系中不可或缺的组成部分，政府应当承认其合法性，制定市场准入与退出制度，充分发挥其积极作用。六是推进农村金融组织创新，鼓励和支持发展适合农村需求特点的多种所有制金融组织，积极培育形式多样的小额信贷组织;鼓励设立民营性质的社区银行，鼓励私有资本、外资和国际组织参股，在农村金融市场引入竞争机制，打破农村合作金融机构垄断农村金融市场，探索更适合中国国情的农村金融组织形式。
(三)制定优惠政策，用制度解决农村资金外流的问题。国家应通过出台优惠政策，引导金融机构增加对农村地区的资金投入和金融服务，支持农村经济的发展。一是对所有金融机构发放的涉农贷款进行利差补贴;二是对涉农贷款实行营业税减免政策;三是对农村合作金融机构实行免缴或少缴存款准备金政策;四是给予农村金融机构更加灵活的呆帐核销政策。
(四)加快农村担保机构的组建，完善担保法律制度，切实解决“三农”在融资时担保难的问题。建立农村信用贷款担保制度，政府在继续鼓励农户自愿互助担保的同时，应通过制度安排，财力扶持，催生一批专业性的农村信用担保机构，多渠道筹集担保基金，解决农民和农村中、小企业大额贷款担保难的问题;农村金融机构要针对农户和农村中小企业的实际情况，研究推出多种担保办法，探索实行动产抵押、仓单质押、权益质押等担保形式;根据我国农村发展实际，对现有的《担保法》进行修改，使不属于日常生活保障的农地可以用于抵押，以解决农民贷款无抵押物的难题，从法律上创新土地抵押权制度，使土地由原来的社会保障属性向资本属性转化，并真正成为农民的创业资本。
(五)建立和完善农村保险组织，开展多种形式的农业保险，提高农业抗风险能力。农业生产特别是种养业的风险特点决定了许多领域需要依赖政策性农业保险支持，同时也有许多领域可以推行商业性农业保险。因此，建立以政策性农业保险公司为主体，以商业性农业保险公司为辅的组织体系，并允许外资公司涉足农业保险领域，以帮助农民减少自然灾害和市场风险造成的经济损失，有效增强农民抵御和防范风险的能力。一是根据我国农业生产幅员辽阔，各地发展极不平衡和农业保险自身的特点，建立县一级具有法人地位、以合作保险为主体的农业保险组织体系。二是组建政策性农业保险公司，可通过政府的适度补贴和政策优惠，吸引和鼓励社会各方力量投资设立农业保险机构。三是鼓励发展投资主体多渠道、经营主体多样化的农业保险机构，并鼓励引入外资保险公司开办农业保险业务。四是对农业保险实施政策倾斜和扶持，利用政策手段制定优惠、灵活的扶持政策，扶持农业保险的发展。五是在险种设计上，优先建立种植业、养殖业保险，农产品生产、加工出口履约险等;在保费收取上，国家、地方、农民(农业企业)各承担一部分，既可提高农民投保积极性，又能保障农民增收。
(六)建立农村存款保险制度。在鼓励发展各种农村金融机构的同时，为保护存款者的合法权益，目前可先在农村试点，探索建立农村存款保险制度。通过该制度，运用存款保险机制对有问题农村信用社采取及时监测和早期纠正措施，促进农村信用社的规范健康发展。
参 考 文 献
1、青岛农业大学学报(社会科学版)2007.12
2、金融时报2006第二期
