一、当前人民币银行结算账户管理工作中存在的问题
（一）相关制度规定不尽完善影响监管效果。
（二）账户管理系统存在缺陷制约监管质量。
（三）管理者单一导致监管效果不佳。
（四）人员缺口大、执法环境差，影响监管效率。
二、加强人民币银行结算账户管理的对策建议
（一）进一步完善相关制度规定。
（二）适时改进账户管理系统。
（三）管理者单一导致监管效果不佳。
（四）加强业务培训，加大处罚力度。
内 容 摘 要
必要的金融管理制度，也是人民银行一项重要的行政管理职能，在我国经济生活和金融活动中发挥着举足轻重的作用。因此，深入研究现行人民币账户管理制度的不足，提出切实可行的政策建议，对于打击违法犯罪，提高货币政策执行效果，维护良好的支付结算秩序都具有十分重要的现实意义。
主题词：人民币 结算账户 问题与对策
人民币银行结算账户管理中存在的问题与对策
人民币银行结算账户管理是我国一项必要的金融管理制度，也是人民银行一项重要的行政管理职能，在我国经济生活和金融活动中发挥着举足轻重的作用。近年来，随着《人民币银行结算账户管理办法》、《人民币银行结算账户管理办法实施细则》、《关于规范人民币银行结算账户管理有关事项的通知》等一系列规章制度的颁布及“人民币银行结算账户管理系统”的推广，账户管理工作逐渐步入了制度化、规范化、信息化的轨道，但由于经济环境的变化和账户管理系统自身功能的缺陷等原因，账户管理仍然存在着制度不健全、系统功能不完善、监督不到位等问题。因此，深入研究现行人民币账户管理制度的不足，提出切实可行的政策建议，对于打击违法犯罪，提高货币政策执行效果，维护良好的支付结算秩序都具有十分重要的现实意义。
一、当前人民币银行结算账户管理工作中存在的问题
（一）相关制度规定不尽完善影响监管效果。
1、核准类账户被许可主体错位，法律风险凸显。《中华人民共和国行政许可法》第二十九条规定“公民、法人或其他组织从事特定活动，依法需要取得行政许可的，应当向行政机关提出申请。”而《人民币银行结算账户管理办法实施细则》第九条规定“银行应负责对存款人开户申请资料的真实性、完整性和合规性进行审查，中国人民银行应负责对银行报送的核准类银行结算账户开户资料的合规性以及存款人基本存款账户的唯一性进行审核。”可见，人民银行的审核对象是开户申请者，但是，开户资料却是由开户银行转交给人民银行的，也就是说，在开户银行与申请人之间存在着委托——代理关系。依照《中华人民共和国民法通则》第六十五条之规定，委托人应采用书面、口头形式对代理人进行授权，否则代理无效。然而，在办理人民币银行结算账户许可的实际操作过程中，现行制度未要求开户银行与申请人提交委托——代理申请书及代理人身份证明，这就使得一旦因为开户银行的过错而出现对开户申请做出否定性行政许可决定或者业务办理超时的情况时，人民银行作为许可机关的涉诉风险较大。
2、报备类账户开立门槛低，负面效应较大。《人民币银行结算账户管理办法》第十二条规定“一般存款账户是存款人因借款或其他结算需要，在基本存款账户开户银行以外的银行营业机构开立的银行结算账户。”显然，制度中对于一般存款账户的开户条件和数量相对核准类账户限制较少，这在一定程度上确实有利于开户人灵活管理资金、分享不同银行的金融服务，推动金融机构创新服务手段、改进服务质量。然而，由于经营理念的局限、社会信用体系的缺失，金融机构在银行结算账户管理中普遍缺乏风险意识，短期行为严重。一方面，金融机构为自身拓展业务需要，纷纷争夺客户，目标直接指向资金流量或存量较大的单位，这使得银行相互压票、无理退票等结算纠纷事件的出现成为必然；另一方面，这种金融机构间的恶性竞争机制，也为个别单位多头开户、恶意逃避银行债务、偷逃国家税款及从事洗钱等违法犯罪活动提供了滋生的土壤。
3、对存款人的处罚措施难以落实到位，监管效果较差。《人民币银行结算账户管理办法》第六章虽然规定了对存款人违规开立和使用银行结算账户行为的各项处罚措施，但却仅仅局限于经济处罚的形式，缺乏其他更为有效的制约手段。在实际操作中，作为执法主体的人民银行与存款人并没有直接业务往来，难以对其采取执行处罚的强制手段，从而削弱了法律的权威性，影响了监管效果。
（二）账户管理系统存在缺陷制约监管质量。
人民币银行结算账户管理系统自2005年6月推广运行以来，基本能够满足各级人民银行和有关金融机构账户管理工作的业务需求，为保障《人民币银行结算账户管理办法》的实施、进一步规范银行结算账户的开立和使用、及时发现和纠正违规行为、防止存款人利用银行结算账户进行套取现金、偷逃税款、逃废债务和洗钱等违法犯罪活动都起到了一定的监督作用。但是，在市场经济不断发展，经济格局多元化、组织机构多样化、资金管理个性化的新形势推动下，当前的账户管理系统表现出日益明显的滞后性。
1、现行账户管理系统对账户信息的监测只是一种总量式、批量化的处理模式，微观层面的监测机制还不够完善。一是不能随时掌控辖内金融机构账户的开立、账户余额变动情况，难以实现对辖内金融机构账户资金流量和存量的全面监测；二是不能实现对银行账户类型和存款人开户信息真实性的自动核定和调整，无法减轻账户管理人员的工作量；三是不能对大额、异常资金流动情况提出预警，难以促进非现场监测的有效开展；四是不能实现与人民银行内部各部门多个应用系统（如支付结算系统、国库会计核算系统、现金管理系统等）之间的信息共享，系统共享功能未能充分利用，难以适应大量客户信息和身份监测的需要。
2、账户管理系统在操作方面还有诸多不便之处，难以满足业务需求。一是系统未设置待核准账户信息的修改功能。各个金融机构提交至账户管理系统待核准数据库中的每条信息往往都包括十几项要素，录入过程难免发生错误，然而，目前系统中各金融机构无法自行修改，只能交由人民银行集中处理，这无疑增加了人民银行账户管理人员的工作量，影响了工作效率；二是系统未设置提示功能。基本存款账户在未成功销户而重新开户时，开户人信息在新开户网点仍然能够成功录入账户管理系统，无任何提示信息，待到人民银行核准时才发现客户实际上并未销户，只能无功而返，这种信息传输的滞后，给开户人、商业银行、人民银行三方均造成了毫无意义的重复劳动；三是系统未设置现金支取审批功能。涉及专用存款账户支取现金需人民银行审批的，商业银行经办员要在人民银行两个部门办理手续，提供两套资料，工作繁琐；四是系统查询统计功能不完善。账户管理系统在设计初衷上对查询统计功能考虑不够，难以满足现代管理需要。如：查询存款人开户信息时，只能显示开户银行机构代码而无机构名称，不够直观；不能同时按区域、行别查询各类账户信息，给查询工作带来了诸多不便。
（三）管理者单一导致监管效果不佳。
银行结算账户是存款人资金收付活动的基础，它记录了单位或个人银行存款的存量与流量信息，是社会资金运动的起点和终点，因此，账户管理工作是一项系统工程，它调整的是众多企事业单位和个人的经济活动，即使在市场经济条件下也需要政府各有关职能部门的通力合作才能顺利完成。《人民币银行结算账户管理办法》中规定开立银行账户必须出具相应的证明文件，这些证明文件经常涉及财政、工商、税务、民政等诸多部门；打击违法犯罪、落实反洗钱职责也与账户管理工作密不可分。然而，《人民币银行结算账户管理办法》第五十八条规定：“中国人民银行对银行结算账户的开立和使用实施监控和管理。”法律规定的局限使得人们往往认为只有人民银行是账户管理的唯一部门，这种认识上的狭隘直接导致了账户管理不力，人民银行难免陷入“孤军奋战”的尴尬境地。
（四）人员缺口大、执法环境差，影响监管效率。
在当前的账户管理模式下，人民银行的日常性管理工作十分繁杂，但基层行从事账户管理工作的一般仅1——2人，人员缺口较大，监管效率普遍不高。一是按照制度规定，人民银行负责基本存款账户、临时存款账户和预算单位专用存款账户的开立、变更、销户工作，由于审核要素较多，加之开户资料整理工作完全依赖手工，因此，要发现、控制银行和存款人的违规行为难度很大；二是数以万计的银行账户和众多的开户银行使得账户年检工作量大面广、持续时间长，给基层人行带来大量繁重而意义不大的机械性操作，不利于央行职能的转化；三是人民银行与银监局职能分设后，在对各家金融机构账户管理情况的现场检查权上还存在一些争议，人民银行的法律地位尚未明确，银行账户管理的执法环境欠佳。
二、加强人民币银行结算账户管理的对策建议
（一）进一步完善相关制度规定。一是完善银行结算账户开户许可证的核发程序，使之符合《行政许可法》的规定，真正做到依法行政。按照《中华人民共和国民法通则》之规定，建立开户申请人与开户行之间委托——代理关系的审核制度。要求商业银行在提交开户申请人开户资料的同时递交开户申请人与其自身之间委托——代理关系成立的相关证明材料，明确双方在账户许可中的法律关系，从而改变现行制度中核准类账户被许可主体错位的局面，进一步规范人民银行在账户管理中的行为，有效规避由于委托——代理关系不明晰而可能产生的法律风险；二是适当限制一般存款账户、个人结算账户、专用存款账户的开户数量，进一步细化报备类账户的开户条件，切实减少此类账户开立、使用的随意性，维护正常的支付结算秩序，敦促商业银行提高服务水平，防范各类违法犯罪行为的发生。
（二）适时改进账户管理系统。针对目前账户管理系统中存在的缺陷，改良部分应用软件，进一步完善其功能，为系统内、外部数据、信息共享提供平台。一是实现人民币银行结算账户管理系统与信贷咨询系统、现金管理系统、支付清算系统以及各商业银行核算系统等的对接。建立账户对支付结算情况（特别是大额支付情况）的动态监测机制，为反洗钱工作提供支付结算方面的基础数据；建立账户对现金使用情况的动态监测机制，及时掌握现金流动和社会信用信息，为反洗钱工作提供现金使用方面的交易信息和征信方面的初始数据；二是实现人民币银行结算账户管理系统与工商、税务、公安、民政等部门行政管理系统的对接。建立以账户管理系统为基础的单位、个人信息查询系统，人民银行、商业银行及政府行政管理部门可根据各自的不同授权，全面记录存款人的社会信息，以实现对社会支付信用和异常支付实施有效监测；三是设置待核准账户信息的查询、修改、删除功能，提高商业银行在管理中的自主性，分流人民银行账户管理人员的工作量，提高管理效率；四是设置提示功能，对录入的信息成功与否予以提示，避免由于信息滞后带来的重复劳动；五是开通专用存款账户支取现金网上审批功能。专用存款账户支取现金审查批准权在货币金银部门，为了方便客户，可以考虑在账户管理系统人民银行端设置专用存款账户支取现金网上审查批准功能，由账户管理人员将账户信息录入账户系统，通过网络传输至货币金银部门，由其确认后立即返回信息，账户管理人员则可及时根据返回的信息打印许可支取现金通知；六是完善查询统计功能。账户管理系统的主要作用就是通过对账户管理系统存贮的各种信息进行综合分析，及时发现和纠正违规开立和使用账户的行为，分析各类可疑支付交易，防止存款人利用银行结算套取现金、偷逃税款、逃废债务和洗钱等违法违规活动的发生，维护经济金融秩序的稳定。因此，倘若统计功能、统计指标设置不科学，便会导致统计信息失真，丧失对账户的有效控制作用。建议增加能够同时按区域、按行别进行统计的功能，实现按区域、按账户性质、按短期频繁开销户等多个条件查询的账户信息，达到按需查询统计的目的。同时，修改查询存款人开户信息功能，使开户银行机构代码与机构名称同时显示，提高查询效果。
（三）建立横向联动监管机制。形成由人民银行牵头，商业银行、财政、税务、民政等多部门参与的协作机制。各部门定期举办账户管理联席会议，共同制定监管政策，沟通账户管理相关工作情况，通报改制企业、逃废债务、偷逃税款及可疑结算账户企业名单，加强协防工作，促进覆盖面广、行之有效的监管体系早日建立。如此一来，在账户审批过程中，商业银行不仅能有效制止企业逃避验照、换照或无照经营的情况，更能在账户开立时，监督企业办理税务登记，防止企业偷逃税款，从根本上做到监管有力。
（四）加强业务培训，加大处罚力度。教育账户管理人员正视工作压力，坚持秉公执法，为商业银行公平竞争创造良好环境。一是在现有条件下，优先考虑充实基层人民银行账户管理力量，对账户管理人员开展包括《人民币银行结算账户管理办法》、《人民币银行结算账户管理办法实施细则》、《金融机构反洗钱规定》、《人民币大额可以支付交易报告管理办法》、《现金管理条例》、《税法》等在内的业务培训，强化综合素质，提高依法履职能力；二是尽快出台相关政策法规，明确人民银行与银监局在账户管理现场检查中的权利与义务，强化人民银行对商业银行账户管理行为的监督和处罚权，进一步优化执法环境；三是改变对存款人仅进行罚款的单一惩处方式，变硬性处罚为软性约束，提高存款人的犯罪风险和违规成本。一方面对银行账户违规情况严重的商业银行，限制或停止其部分账户开立业务，使其意识到账户违规操作可能会给自身正常的经营活动带来严重后果；另一方面，将存款人账户行为纳入征信系统进行考核，从源头上规范银行账户行为。
参 考 文 献
[1] 人民币银行结算账户管理办法
[2] 人民银行结算账户管理办法实施细则
[3] 中华人民共和国行政许可法
