近年来,以农村信用社为重点的农村金融体制改革逐步加快,并取得了积极成效。但农村金融体制改革滞后,己严重制约着农村结构调整、农村发展和农民增收，当前农村金融改革的重点是农村信用社的改革与机制创新。我国农村信用社改造应该多元化，以适应不同地区的经济发展状况和市场条件。以扩大信用社浮动利率改革试点为契机，改变传统的利率管制的模式，加快农村利率市场化进程。明晰农村信用社产权关系，因地制宜地选择合适的改革模式；构建良性的治理结构和激励机制；建立合理有效的监督机制；金融服务的创新是更迫切的任务，能否设计出灵活多样、符合不同类型农户和小型企业需求的金融服务和产品，将直接决定该金融机构在农村的竞争力。
关 健 词
农村信用社、体制改革、改革、机制创新
目录
论我国农村信用社改革与机制创新2
一、农村金融市场环境与农村信用社的定位2
二、农村信用社面临的主要问题3
（一）、历史包袱问题3
（二）、宏观金融政策的限制3
2、《农村信用社改革创新与经营管理操作实务》，人民日报出版社9
论我国农村信用社改革与机制创新
农村信用社是我国农村金融体系的基础，其发展状况直接影响着农业、农村和农民的发展状况，决定着农村奔小康的进程。然而，农村信用社目前存在的产权不清，不良资产负担过重、资金大量流失等问题，已严重制约了其正常发展与生存。本文通过对农村信用社存在问题的分析，论述当前农村信用社改革与创新的重要性。
一、农村金融市场环境与农村信用社的定位
我国农村金融市场主要由正规金融市场和非正规金融市场构成。正规金融市场的供给方主要包括农村信用社、中国农业银行、中国农业发展银行和邮政储蓄；而非正规金融市场则包括了各种形式的民间借贷活动，既包括合法的私人借贷和政府批准但没有纳入金融监管体系的各类基金会、扶贫社等，也包括各种非法的地下金融活动。
虽然有多家正规金融机构参与农村金融市场，但真正为农户提供全方位金融服务的金融机构并不多。由于农业银行向国有商业性银行转变，农业银行逐步从农村地区退出而变为以城市业务为主的银行，农业银行县一级的支行也只与规模较大的企业有信贷关系。农业发展银行和邮政储蓄都不是功能完整的金融机构，前者主要为国有粮食收购部门提供贷款，而后者只单纯从农村吸收储蓄存款。在正规金融领域，农村信用社除了在储蓄存款方面面临邮政储蓄的直接竞争外，在为农户提供金融服务上并没有其它的竞争对手。农村信用社在农村面临的真正竞争是非正规金融活动。
目前，非正规金融在我国的多数农村地区仍居主导地位。国际农发基金的一份研究报告指出。中国农民来自非正规金融市场的贷款大约为来自正规金融市场的四倍。农业部农村固定观察点的调查显示，2000年每个农户累计民间借贷约占总借入款的68.6%，按2亿农户计算，2000年中国农村非正规金融市场的贷款金额高达1400多亿元。
正规金融的制度和产品供给与农村的实际需求之间不断扩大的缺口是农村非正规金融繁荣的主要根源。由于农户的微观经济活动及其融资需求具有分散化、规模小、成本高、监控难、风险大等特点，大规模的正规商业银行无论在国外还是在国内都对小规模的农户不感兴趣，不愿意设计和提供符合小农特点和需求的金融产品，而需要一些小规模、多样化的地方金融机构通过一些特殊的制度安排和产品设计来满足这一部分人口的金融需求。在农村改革使小规模的家庭经营成为农村主导型的经营方式后，尽管国家对农村信用社进行了多次改革并将农村信用社定位为服务“三农”的金融机构，但从总体上讲农村信用社的体制和机制还不能很好地适应农村的金融市场环境，相当一部分农户的金融需求不能从农村信用社得到满足。在这样的背景下，各种形式的非正规金融活动自然会出来填补这一市场空缺，成为农户的主要筹资渠道。
农村非正式金融的兴盛，不仅说明正式金融机构当前的服务远远不能满足农村的金融服务需求，也说明其潜在的市场容量和业务拓展边界还非常巨大。现在的问题是，以农村信用社为代表的农村正规金融机构如何通过制度创新和市场开拓来扩展自己的生存空间，需要进行适合“三农”金融需求特点的制度改革和创新，特别应该注意吸收非正规金融的优点，而不是片面地向所谓的现代金融机构转化，使自己更加灵活，更富有创造力，通过与非正规金融的竞争来扩大对农村市场的占领。
二、农村信用社面临的主要问题
（一）、历史包袱问题
农村信用社的历史包袱问题包括以下几部分：农业银行和农村信用社脱钩时从农业银行划过来的不良贷款；国家实施保值储蓄期间本应由国家财政负担的保值储蓄利息贴补支出；合并农村合作基金会时带进来的呆账；农村信用社自身经营不善所造成的不良贷款，许多农村信用社的不良贷款率较高，亚洲金融危机以后的两三年，农村信用社的不良贷款超过50%，而从整体来讲，它的净值是个严重的“负数”。这样，农村信用社必然缺乏可持续性地为农业服务的能力，这些问题如果不能妥善解决，必然限制下一步农村信用社改革的制度选择空间，也将制约一揽子农村金融改革。
（二）、宏观金融政策的限制
一方面是利率控制问题。农村信用社浮动利率改革范围较小、力度不够，离预期目标还有相当大的距离。首先从范围上看，迄今为止，农村信用社浮动利率改革试点虽然在上年8县（市）信用（联）社的基础上，进一步扩大到未试点省各选择1-2个县（市）进行试点，但相对于全国2000多个县市来说，试点县（市）所占比重也只有百分之几。其次，存贷款利率浮动的幅度仍然比较小，与农村民间金融的存贷款利率仍有很大差距，因而对民间金融的引导能力相当有限。其三，在农村信用社浮动利率改革的大多数试点中，试点范围仍然只限于设在乡镇的营业网点，而位于县城所在地的营业网点往往不属于试点范围，因此直接限制了浮动利率改革的效果。农村信用社浮动利率改革，并没有有效制约农村资金的流失。其四，农村信用社的体制问题，从根本上限制了浮动利率改革的成效。 另一方面是缺乏市场的进入与退出机制。由于农村金融市场仍然没有开放，从而导致了农村信用社在正规金融领域的绝对垄断地位。缺乏市场退出机制又使农村信用社不论经营状况如何都不用但心自己的生存问题。这些导致了农村信用社自身改革的动力和压力不足。 （三）、治理结构问题 我国农村合作金融组织在初始产权框架的确立上，与真正的合作制存在明显差别。农村信用合作社的产权在一开始就没有得到清晰的界定。在一个正常的制度环境中，出资入股的社员毫无疑问是农村信用社的产权所有者，而在我国，虽然农村信用社一成立的时候就以章程的形式规定了社员的地位、权利和义务，指出由全体社员或经全体社员推选出的社员代表组成的社员（代表）大会是农村信用社的最高权力机构，并明确要求每个独立社都必须成立相应的理事会和监事会，但是，在计划体制时期，由于社会资源的配置都是以政府为中心进行的，政府对农村信用社资金的来源与运用都具有垄断性的支配权，因此即使以全体社员为基础确立的“三会”，在实际运作中也不是对社员负责，而是对地方政府负责，即有关农村信用社的一切活动的最高决策权属于政府。也就是说，全体社员对他们出资组建的农村信用社只有名义上的产权归属关系，而实际上的产权所有者却是国家或者集体——这个集体并非全体社员组成的集体，而是一个以地方政府为主体的比较含混的集体。可见，全体社员作为产权主体的地位事实上被架空，他们本该享有的权利绝大多数都名存实亡。 在激励机制上，主要依赖没有长远打算的年度考核。不仅许多年度考核指标不切实际，而且缺乏有效的监督。此外，内部的激励和惩罚的力度不够，使农村信用社职工觉得经营的好坏与个人的利益没有很强的联系，而农村信用社主任的频繁更换和不明确任期，也难以在农村信用社内部形成长期的激励机制。由于转贷现象的大量存在和无差别利率政策，对客户的激励和奖惩机制基本上就不存在，必然降低客户按时还贷的积极性。 农村信用社的监督机制不健全或无效，使农村信用社为了短期利益而进行各种违规操作。按照目前的制度设计，银监部门和县联社负有对农村信用社进行监督和管理的职责，但现在存在的普遍问题是县联社与所辖农村信用社往往形成利益共同体，这种共同利益体现在两个层次：一是联社的各个管理部门分片包社，联社管理人员工资收入与所管辖的农村信用社的经营业绩挂钩，这就很容易使联社的管理人员为了自己的利益与基层农村信用社结成利益共同体，而不能起到监督的作用；另一层次是县联社为了应付上级的考核指标，对基层农村信用社明显的专家规行为，非但未履行监督惩罚职能，反而采取默许甚至纵容的态度。人行对农村信用社的监督更多的也是流于形式。 三、农村信用社改革与机制创新 从根本上解决农村信用社面临严重的制度环境和内部治理方而的问题，农村信用社需要有更加彻底的改革，小修小补的改革方式很难使农村信用社摆脱目前的困境。首先解决由于政策和自身经营的原因造成的严重不良贷款问题，根据国务院文件，人民银行在8个试点省市己经通过发放专项再贷款和专项中央银行票据来帮助农村信用社部分解决这一问题。扩大农村信用社浮动利率改革试点为契机，改变传统的利率管制的模式，加快农村利率市场化进程。对于农村信用社自身而言，以明晰农村信用社产权关系，因地制宜地选择合适的改革模式；构建良性的治理结构和激励机制；建立合理有效的监督机制；金融服务的创新是更迫切的任务，能否设计出灵活多样、符合不同类型农户和小型企业需求的金融服务和产品，将直接决定该金融机构在农村的竞争力。 （一）全面深化农村信用社的体制改革，为发挥其农村金融主力军作用提供体制基础。 1、加大力度分类推进农村信用社的微观体制改革。农村信用社的微观体制改革可以按照“模糊过去，清晰未来，因地制宜，借鉴经验，分类指导，多方案比较”的原则，分类推进改革。因此，提出以下四种备选改革方案：第一、第二种方案分别为股份制商业银行模式和股份合作制的合作银行模式。前者的先例如江苏张家港、常熟和江阴的信用社改制。后者的先例如浙江鄞州的农村合作银行。可考虑在经济发达地区加快推进这两种模式的改革。鉴于乡镇企业股份合作制改制的过渡性，建议对股份制商业银行模式和股份合作制的合作银行模式，分别采取鼓励和允许的态度。从这两种模式的改革实践看，应该特别重视健全股权退出机制。第三种方案实际上是跳出农村信用社的改革模式。结合金融准入政策的调整，允许城市商业银行、股份制商业银行甚至外资银行收购农村信用社。对被收购的农村信用社降低营业税和所得税税率，以此为基础，要求其保证存贷比达到一定水平，贷款的较高百分比用于支持农业、农村和农民。第四种方案适用于在今后三年内不宜采取前两种改革模式的农村信用社。鉴于农村信用社在很大程度上具有“准国有银行”的性质，考虑到它主要服务于“三农”的特殊性，建议在清产核资的基础上，分离农村信用社因政策性因素形成的呆坏帐，按照“锁定基数，省市为主，逐年核销”的原则，由财政分五年逐步核销。考虑到不同地区的财政现状，在不同类型地区中央、省、地（市）、县财政应按不同比例承担核销份额。在此基础上，按照“一县一社、统一标准”的“江苏模式”，将农村信用社由县乡两级法人改造为以县为单位的统一法人。与此同时，有关部门可给予农村信用社拓展业务领域、开展金融混业服务的特殊政策支持。 2、适当调整农村信用社的宏观政策定位，加快其行业管理体制建设。对于农村信用社的政策定位问题，可依据“少说多看”的原则暂时搁置起来。鉴于“三农”问题已成为影响经济社会发展全局的突出问题，对于以服务“三农”为宗旨的农村信用社，政府应该通过免征利息税、适当降低营业税和所得税税率等提供必要的支持。从行业管理来看，农村信用社可按照自下而上逐级入股、自上而下层层服务的方式，组建金字塔式的组织体系。 （二）、构建良性的治理结构和激励机制。产权是明确金融机构利益主体关系的前提，也是规范金融机构和政府管理部门关系的制度基础。不同的产权模式上金融机构的治理结构是不同的，以适应不同的利益关系和形成有效的利益机制和监督机制。如合作制的核心治理结构是社员代表大会和一人一票的决策机制。股份制则要求建立完善的“三会”。在经营层次上，良好的治理结构的核心是形成有效的激励机制和监督机制。要使激励机制有效，就必须使经营者的利益与经营业绩密切相关，并让经营者对自己的所有经营行为负责。基层农村信用社（或营业所）就不是独立的法人并不重要，关键是将基层营业部门变成真正的独立核算的盈利中心。因为基层经营单位最接近客户，信息不对称的问题相对而言最小，让它们在经营活动中拥有尽可能多的自主权并对自己的每一个经营行为负责是提高经营积极性和效率的最有效方式。在一定的规章制度的约束下，基层经营单位要能自主决定贷款数量、期限、还款方式和抵押方式，能够根据贷款的种类和风险程度确定合理的利率。为了鼓励职员，可以考虑每年将一定比例的经营利润在下年初分配给职工。为了激励客户，可以考虑返回本金或者利息的一定比例作为奖励，但如果客户不按期偿还，利率将上浮一定比例作为处罚。 （三）、建立合理有效的监督机制。基层经营单位经营权力的扩大必须建立在有效的监督机制的基础上，否则，简单的放权只会造成更大的问题。首先是要建立严格的内部控制机制，监控的重点是基层经营单位的财务状况和报表的可靠性，防止基层经营单位为了短期的利益而通过账面处理上报虚假的财务信息。其次是严格的人事情管理，实行科学的招聘和解雇制度，杜绝目前普遍存在的内部招聘问题。为了防止腐败问题的发生，基层经营单位的职员应该定期轮换。再次，在外部控制上，银监会监管的重点是县联社和县一级的经营机构，而不是乡村一级的基层营业单位，但需要时可以抽查基层经营单位来发现一些更具体的问题。监督的重点是各金融机构的财务指标和资本充足率以及各种违规行为。制定风险评价和预警指标体系，密切关注社会动态，防范处置支付风险等。 （四）、金融产品和服务创新。能否设计出灵活多样、符合不同类型农户和小型企业需求的金融服务和产品，将直接决定该金融机构在农村的竞争力。在金融政策进一步开放的条件下，农村金融机构应该大胆地进行金融产品和服务方式的创新。在经营发达地区，可以代理结算、汇总、咨询（金融、信息）、票据贴现、租赁、保险、信用卡、保管箱和外汇等金融服务，贷款可以提供给工作范围内的所有合格的申请人。在落后地区创新的重点是如何高效率、低风险地提供小额的生产和生活消费信贷。
在服务方式上，可借鉴非正规金融和小额信贷机构的信贷方式，简化贷款和还款手续以降低交易成本，尽可能通过利用社会资源来降低信息不对称带来的贷款风险。例如在农民赶集时摆摊设点，便于农民的储蓄和借贷活动、利用社会关系（如小组联保和村协贷员等）来替代传统的抵押品。改变按照行政区划设置营业网点的做法，按效益原则、以区域经济为中心设置机构和网点。开展市场调研和信息收集，培育优质客户，严格执行有差别的利率政策和激励惩罚措施等。
贷款的利率是以弥补全部成本（资金成本、管理成本和贷款损失）和获得适当的利润为出发点而制定的，农村的金融机构应该根据当地的市场状况拥有更大的利率决定自主权，利用合理的利率政策来调节供求和形成有效的激励机制。建立完整的信用档案，将偿还的记录与未来的贷款能力联系起来，保证农户还款的积极性。
最后，要促进技术创新和加强人员培训。特别是业务网络、业务素质和技能的提高和创新。建立覆盖全国的资金清算系统和通存通兑系统，在有条件的地方推行会计电子化和监管电子化、网络化，提高业务能力。
参 考 文 献
1、金景荣，《现代信用社体制改革、科学管理、内部监控与市场开发实务全书》，吉林科技出出版社，2003年8月出版
2、《农村信用社改革创新与经营管理操作实务》，人民日报出版社
3、韩俊，《推进全面的农村金融改革》，中国经济时报，2003年6月9日
4、姜长云，《解决农村金融问题呼唤农村金融改革》，中国经济时报，2003年7月3日
5、《央行行长周小川细述农村金融改革“路线图”》，中国财经报，2004年12月25日
