当前农村信用社法人结构治理存在的主要问题
因法人治理结构缺陷而导致的不良影响
完善农村信用社法人治理结构及风险防范的对策
内 容 摘 要
目前农村信用社法人治理结构存在着一些突出问题,这些问题对农村信用社经营风险的防范及农村信用社体制的改革,形成了现实与潜在的威胁。加强农村信用社法人结构治理,逐步调整股权结构,有利于促使信用社管理向纵深推进,有利于信用社集约化经营水平及经营效益提高,使其整体抗风险能力得到增强。
论农村信用社法人治理结构及风险防范
随着改革的不断深入，农村信用社逐步实现了以县级联社为一级法人的管理模式，打破了长期以来多级法人的管理体制，真正将农村信用社推向了市场，为把农村信用社办成现代金融企业打下了基础。但在改革稳步推进的同时，也暴露出法人治理结构中存在的一些突出问题。
当前农村信用社法人结构治理存在的主要问题
一、农村信用社非“合作制”，民主管理不民主
（一）“三会”制度流于形式。新型管理模式的实行，发挥了一定的积极作用，但由于多种因素的综合作用，也遇到新的挑战和新的问题，归纳起来，主要表现在以下八个方面。一是《章程》违规。有的联社使用的仍是改革以前的《章程》；有的联社虽然制定了《章程》，但不符合《国务院办公厅关于进一步深化农村信用社改革试点的意见》（国办发[2004]66号）、《中国银行业监督管理委员会关于农村信用社以县（市）为单位统一法人工作的指导意见》（银监发[2003]12号）文件要求，脱离实际，生搬硬套，谬误众多。二是“三会”成员结构及比例不合理。所有成员均来源于本社，无非职工自然人、法人社员参加，有的联社的理事会只有理事长、主任、副主任寥寥几人组成，剥夺了职工及非职工社员的知情权、参与权、选举权、管理权等民主管理权利。三是社员代表大会流于形式。社员代表大会是农村信用社的最高权力机关，理事会、监事会要按规定向社员代表大会报告工作，农村信用社的一切重大事项也都要由社员代表大会审议批准，但事实上是年度工作会议代替了社员代表大会。四是理事长普遍未履行签署主任和副主任聘任书程序，更谈不上代表理事会向主任签发授权委托书、对主任的权利进行设限等问题。五是“三会一层”的议事规则、工作制度不严谨，有的联社始终就没有建立相应的约束机制，导致了议事的随意性和混乱性，“三会一层”之间职责不清，错位、越位议事，关系紧张，工作不协调、不配合，甚至出现“权利相争”现象。六是个别联社理事长角色转换缓慢。有的习惯于做具体工作，事必躬亲，所担负的决策职能作用没有得到充分发挥；有的受传统管理习惯和既得利益的影响，对理事会领导下的主任负责制心理上不适应，对应由经营管理层实施的职能和权利（诸如贷款审批、财务开支）明放暗不放，亲历亲为，“拉紧缰绳扶上马、送了一程又一程”，影响和削减了经营管理层的工作积极性、主动性。七是监事会（监事长）虚位现象严重。监事会（监事长）成员的来源渠道及其职级决定了其名不副实的位置，很难做到独立于经营之外，独立于本社利益（甚至于不当或违法利益）之外，实施对经营管理层（经营活动）的监督、检查及处理。八是行业管理体制决定了农村信用社真正按现代企业制度要求健全完善法人治理结构必将是一个漫长而复杂的过程。目前的情况下，农村信用社的内部改革方案、发展规划，年度目标等都是由上级部门逐级确定下达的，农村信用社（联社）只能无条件接受，不折不扣执行；理事长、主任（副主任）、监事长人选是逆程序产生的，即先由上级部门定调，后进行社员民主选举。
（二）制度机制构建不够“细化”。一是信用社干部职工“角色”模糊。从近几年实际运作情况看，部分联社高级管理人员没有摆正自己的角色位置，工作职责不清，遇事互相推诿，合力不足，“内耗”有余。同时员工也陷入联社高级管理人员“内耗”的困扰中，疲于处理日益复杂的人际关系，出现“多头请示、越级汇报、政出多门”的混乱局面。二是“三会”、“三长”职责范围含糊。理事长、主任职责范围还不够细化，理事会、主任办公会、党委会、监事会的定位还不够明确。如理事长的引导、定向、决策、监督职责，范围太广，难以准确定性把握；党委会议制度要求重大决策由党委研究决定，重大决策如何正确界定是一个难点，这在实际工作中都难以操作，出现理事“不理事”、监事“不问事”的消极现象。三是领导班子监督机制落实“悬空”。联社为加强对领导班子监督制约，虽对原有领导体制进行了改革，实行理事长、主任分任制度，但在运行中由于理事长和主任的职责范围不够明确，权限界定不清，降低了工作效率，使应有的监督制约机制功能得不到充分发挥。四是内部管理机制不适应。内部管理机制不适应法人治理结构需要，存在四个缺乏：缺乏“能进能出”的人员流动机制。人员流动的权力高度上收，流动渠道十分狭窄；缺乏“能上能下”的干部任免机制。干部能上不能下的弊端没有彻底根除，竞争选才的“赛场选马”制度难以公正运作；缺乏“拉大距离”的收分配机制，不能大刀阔斧地改革“大锅饭”式的收分配制度，既不能调动一般员工的积极性，又不能激发高级管理人员的创造力；缺乏“严肃查处”的机制，对制约和危害农村信用社快速健康发展的人和事，不能坚持严肃查处，往往是有制度、不执行，有执行、不查处，有查处、不到位，不愿主动逮“耗子”。五是民主管理职能发挥缺位。部分员工存在“大锅饭”思想，信用社权力高度集中于联社，基层职工作为社员和被管理者分散在基层，很难对联社实施面对面的监督。同时来自于内外部和主客观等各种因素的制约，使已经设立的社员代表大会、理事会、监事会流于形式。以致“三会”制度不能得到严格的执行，使广大社员（股民）很难通过“三会”行使职责与权利，从而制约“三会”民主管理功能有效发挥，其优势作用在具体运作中难以得到充分体现。六是农民管理参与性不高。农村信用社的入股对象主要是广大农民，农民在社员中占有一定比重。而农民社员的文化水平偏低，市场意识、维权意识、民主管理意识又较为淡漠，对农村信用社的经营成果不留心，利润分配不关心，业务发展不用心，民主管理不热心，与农村信用社法人治理结构所要达到的股东素质要求差距较大。
二、农村信用社股权“虚置”导致管理弱化
在农村信用社产权改造中,股权设置是否合理是决定农村信用社合作制改造成败的关键因素。股权设置应该包括两个基本方面,即股权内容和股权结构。股权内容应该科学界定合作社社员应该拥有的权利和承担的义务,并且必须使权利与义务对称平衡。但是,在我国农村信用社历次改革中,社员权利与义务不对称仍然是突出的问题,例如,没有明确规定社员应该承担的经营责任。股权结构是规定不同所有者股权的比例构成,如国有股、集体股、个人股的占股比例。在农村信用社重新规范中,虽然通过清股、扩股等工作吸收了一部分团体社员入股、扩大了股金规模,但是由于农户和企业入股的积极性普遍不高,股金数量十分有限,在农村信用社的资本中仍然无足轻重,农村信用社绝大部分资本仍然处于所有者虚置的状况。入社、退社自由，退股的随意性难以使社员与信用社形成风险共担机制；从社员的入股动机来看，其目的很明确，就是为了获得“社员”资格，从而获得资金支持。社员对信用社缺乏认同感，社员从感情上和行为上，不愿为几元、几十元的股金花费更多的时间去关心、监督信用社的经营和发展。
（一）增扩股中存在不规范行为。由于无股息、红利可分，股东（多数为农民）普遍不愿入股，而基层信用社又面临上级管理部门下达的增扩股任务，并和经济效益挂钩，致使部分单位违规从贷款户的贷款中扣收股金，搞以贷入股，或搞“存款化”、“水分”股金，诱发许多的不规范吸股行为。
（二）股权结构不合理。现有股金中法人股、自然股比例失衡，法人股偏少，自然入股较多；以某社为例，10万元以上股东为空白，1万元以下、1千元以上股金偏少，1千元以下股东比重偏大；职工股及高级管理人员入股股额较高，非职工股多数金额偏小。股金结构配置的不合理现象，不仅导致股金的不稳定性，而且影响股东参与民主管理能力。
（三）社员入股积极性不高。由于亏损社不得分红，联社现有的股金除新吸纳的部分为“存款化”股金外，绝大多数股金长年无一分红利，职工普遍存在不满情绪，动员社外人员入股很难，调动其积极性难度很大。
（四）增扩股金政策的执行不到位。上级制定的农村信用社增扩股政策规定了亏损社吸纳的股金不得保息分红，这种“一刀切”的政策对经济发达地区盈利信用社的吸股工作，影响不大，但对经济落后的贫困地区且大面积亏损的信用社的吸股工作则有很大的制约作用，加之对股金起点和单户股民最高持股比例不得超过该农村信用社股本金总额2%的限制，这种吸股政策的负面效应在运作中逐步体现。某县联社已出现了原有股东相继退股，新增股金无法扩充的不正常现象，这不仅增加了筹集资本难度，而且影响了综合治理不抵债的效果和信用社形象的树立。
因法人治理结构缺陷而导致的不良影响
一、农村信用社难以形成有效的内部管理机制
由于法人治理结构存在着缺陷，农村信用社内部管理比较混乱，内部控制走过场，难以有效地实施，同时也没有形成有效的约束机制。主要表现在：职工只进不出；贷款“三查”制度不落实；信用社主任享有至高无上的权力。信用社的一切运行机制全都围绕理事长（主任）转，个人意志往往代替科学决策，极易引发道德风险，不但难以给信用社带来良好的经济效益，而且还会进一步增加经营风险，削弱了信用社自我发展能力。
二、农村信用社与许多发展机遇“擦肩而过”
由于农村信用社不具备合作制的基本特征。在实际业务活动中，各农村信用社都沿袭了商业银行的做法，其与商业银行的主要区别是信用社贷款对象集中于农民及乡镇企业，由于其业务范围被严格限制，业务范围小，地域又十分有限，这就决定了农村信用社利润有限，利润小，反面刺激信用社经营者谋求更多利润，在经营管理上更愿仿效商业银行的做法，这意味着与商业银行在一定程度上展开竞争。此举导致的结果是：农村信用社既不是真正的合作金融机构，又不能如愿以偿地成为真正的商业银行，在发展中左右为难，错过了许多发展壮大的机遇。
三、支持“三农”方面力不从心
“三农”在整个国民经济中的弱势地位，特别是农业生产投入大，周期长，靠天吃饭，效益低，在相同条件下金融支持“三农”的收益也较低。一方面，由于产权关系不清，治理结构不完善，使农村信用社的负责人的行为难以受到有效的事前约束，一旦有违规行为发生，通常也只是事后由监管部门或联社进行相应处罚。在事前与事后缺乏制度约束的条件下，农村信用社经营者为了逐利，常常违背有关规则，或主要将信贷资金投向非农领域，或不遵守社员或社员股优先的原则，使“三农”贷款难以正常发放。另一方面，不合理的产权结构，导致农村信用社信贷规模普遍较小，难以满足“三农”对资金的需求。
完善农村信用社法人治理结构及风险防范的对策
一、继续深化农村信用社法人治理体制改革
法人治理建设是一项长期的基础性任务，是将来很长一段时期的工作重点，需要长时间的艰苦努力。完善法人治理结构，重在建立健全不同产权模式和组织形式下的法人治理结构，形成权责统一、运转协调、有效制衡、行为规范的治理形式和组织制度。农村信用社完善法人治理结构要从改革社员（股东）代表大会制度入手，进一步明确社员（股东）代表大会职权，树立决策权威性，定期不定期召开社员（股东）代表大会，提高社员（股东）参政议政的能力和水平，把社员（股东）的合理化意见和建议融入到经营管理之中，推进管理民主化；加强理（董）事会、监事会、主任（行长）室建设，进一步明确理（董）事会、主任（行长）室、监事会的责权关系，实行理（董）事会领导下的主任（行长）负责制，认真落实社员（股东）代表大会质询权、问责权、罢免权，加强监事会监督力度，建立起决策、执行（经营）、监督“三会一室”相互制衡、激励与约束有机结合的农村信用社经营管理机制，把农村信用社真正建设成为有着科学完善的法人治理结构、具有高度独立的市场主导型（法治）而非行政主导型（人治）的企业法人。
二、大力、规范地增资扩股，明晰产权
股权结构要按照多样化、投资主体多元化的原则，产权结构要充分体现实事求是、因地制宜的精神，允许股份制、股份合作制、合作制等多种形式并存。特别要注意责、权、利的统一，社员（股东）收益必须要与农村信用社利益紧密结合、有机统一。投资主体要重点吸收农村中企业法人，积极引进具有较强管理能力和意愿的战略投资者，建立健全不同产权模式和组织形式下的法人治理结构，强化社员（股东）的股权意识和监事会的监督职能，形成对高级管理层的有效制衡，既要弱化农村信用社“内部人”控制，又要防止“外部人”控制农村信用社现象。一方面，构建完善的委托代理结构。按照有关规定，资格股实行“入股自愿、退股自由”的政策，享有贷款优先权和利率优惠权；投资股可以高于资格股的收益，并承担相应风险，投资股不能退股，但可以转让和继承；在理（董）事会、监事会中大幅度提高投资股社员（股东）比例，发挥投资人的管理监督作用。因此，要进一步完善法人治理结构，就应当由目前资格股与投资股并行，逐步向完全投资股过渡，解决农村信用社法人财产权不稳定问题，形成完整的可支配法人财产权，强化股权约束，增强所有权内生权力的基础和刚性约束，防止经营管理的短期行为和道德风险。另一方面，要进一步完善股本结构。《国务院办公厅关于进一步深化农村信用社改革试点意见》（国办发[2004]66号）中早就明确要求“进一步完善股权设置……既要防止因股权过于集中被少数大股东控制，又要防止股权过于分散被内部人控制。”“防止两个控制”被有关专家看作是衡量农村信用社股权设置是否科学的有效标准。因此，目前，除需要明确各类投资主体是否允许向农村信用社入股、制定政策条件和操作程序外，要针对股权分散、单个社员（股东）持股偏低、社员（股东）个数偏多、绝大部分社员（股东）不关注农村信用社经营管理的实际，认真研究和合理解决股权集中与分散问题。必须按照市场化原则更多的引入真正有意愿、有能力、负责任的社员（股东），可适当提高管理人员持股比例，重股权收益，轻工资薪金收入；可以向中层管理人员增发期股股权，更好地发挥股权激励作用；可以适当引进大企业和战略投资者入股，适度吸收法人股，改变目前社员（股东）结构，使农村信用社股权设置、股本结构总体安排合理、科学、有效。与此同时，要尽快建立股权交易平台和交易管理办法，增强股权流动性。
三、准确进行市场定位，不断丰富合作制的内涵，积极探索合作金融服务“三农”的新思路
《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》明确指出：“要从社会主义现代化建设的全局出发……坚持把解决好‘三农’问题作为全党工作的重中之重”。农村信用社改革既是我国农村经济工作的一项重大改革，也是中央解决“三农”问题提供制度保障的一项重要举措。农村信用社“以农为本，主要为社员服务”这一市场定位和办社宗旨，是其组织机构性质及其组建目的所决定的。合作制原则不是僵化的，应当不断与时俱进、发展创新。一是在坚持民主管理的前提下，适当增加社员股东的投票权，使过于分散的投票权趋于集中，从而提高决策效率。二是在坚持按社员与信用社之间的业务额分配利润的前提下，自觉兼顾按股分配，调动社员出资入股、参与信用社经营管理的积极性。
参 考 文 献
1、程志坚 吕建民《农村信用社法人治理问题分析》
2、潘占领 方绍奎《农村信用社法人治理结构及风险防范》
3、唐为彩、刘兆君《我国农村信用社新一轮改革成效分析与政策研究》
