我国农村信用社的发展过程
开展农村信用社改革的重要意义
因地制宜，选择不同的农村信用社产权改革模式
精心组织，全力促进农村信用社改革目标的实现
内 容 摘 要
1951年中国人民银行总行召开了第一次全国农村金融工作会议，决定大力发展农村信用社。截至2003年末，全国农村信用社法人机构34909个，存款达24107亿元，贷款达17194亿元，农村信用社已成为农村金融的主力军和联系广大农民群众的金融纽带，是我国金融体系中的一个重要组成部分，但随着社会主义市场经济的发展，农信社原有的管理体制已不适应农业发展的需要，因此，因地制宜，选择不同的农信社产权改革模式，精心组织，全力促进农村信用社改革目标的实现，实现农信社可持续发展和党的十六大提出全面建设小康社会这一宏伟目标。
论农村信用社的改革
我国国土面积大，人口众多，地区差异大，是中国现今的国情，我国有13亿人口，9亿农民，农村地区占据国土的大部份面积，在农村地区，农业发展极不平衡，农民的收入差异大，这种发展不平衡决定了中国的农村经济的多样性，作为农村、农业、农民提供金融服务的农村信用社，他的发展过程和中国的国情和农村的多样性相适应，也经历过多种变化和成长为多种模式，农村信用社将随着我国的改革开放和社会主义市场经济的发展而不断变革进步，以适应中国的国情，满足人民对他的金融服务需求，并实现可持续发展。
一、我国农村信用社的发展过程
1951年中国人民银行总行召开了第一次全国农村金融工作会议，决定大力发展农村信用社。农信社资本金由农民入股，干部由社员选举，通过信贷活动为社员的生产生活服务。在这个时期，由于政策得当，农信社与农户和农业生产合作社联系紧密，对农业生产和农民生活改善起了较大的支持作用，获得了迅速发展。1959年农信社曾先后下放给人民公社、生产大队管理，后来又交给社员管理。由于制度安排上的缺陷，下放形成了基层干部对信用合作社的控制，农信社基本成为基层社队的金融工具，对农业生产的整体性支持作用受到限制，因而发展十分缓慢。1984年国务院批转了中国农业银行《关于改革信用社管理体制的报告》，提出把农信社办成群众性的合作金融组织，并在农业银行的领导和监督下开展存贷业务。这段时期，农信社虽然成立了县级联社，却变成了农业银行的基层机构。由于监督约束机制不健全，农信社贷款大量投放乡镇企业，增大了潜在的经营风险。1996年在中国人民银行的托管下，农信社通过加快改革和加强制度建设，取得了显著成效。主要表现在：一是贷款投向发生了重大调整，农业贷款比重明显提高；二是贷款方式有了改进，农户贷款面明显扩大；三是经营机制有了初步转变，内部管理逐渐规范。
尽管经历了艰难曲折的发展历程，但随着我国农村经济体制的改革与发展，特别是中共十一届三中全会以后，农村信用社在支持农民、农业和农村经济发展的过程中，发挥了其他金融机构无法替代的作用；农村信用社自身也从小到大、由弱变强，不断发展壮大。截至2003年末，全国农村信用社法人机构34909个，其中农村信用社32397个，县级联社2442个，市（地）联社65个，省级联社6个，职工62.8万人；全国农村信用社各项存款余款较年初增长21%，达24107亿元，占全国金融机构各项存款的10.94%；各项贷款余额增长23%，达17194亿元，占全国金融机构各项贷款的10.13%。农村信用社已成为农村金融的主力军和联系广大农民群众的金融纽带，是我国金融体系中的一个重要组成部分，并在农村金融体系中居于基础地位。农村信用合作社在我国已存续半个多世纪，为农业和农村发展提供了巨大金融支持。但随着社会主义市场经济的发展，农信社原有的管理体制已不适应农业发展的需要，筹资能力差、成本高、服务手段落后、资金运用效率低等问题日益突出。因此，从农村实际和农民需求出发，按照有利于改善农村金融服务的原则，加快改革和创新农村金融体制，已成为当务之急。
二、开展农村信用社改革的重要意义
开展农村信用社改革是金融业支持农村经济发展的必然要求。党的十六大提出全面建设小康社会，实现这一宏伟目标，最繁重、最艰巨的任务在农村。中央多次强调，必须统筹城乡经济发展，更多地关注农村，关心农民，支持农业，把解决好“三农”问题作为经济工作的重中之重。从1996年农村信用社与农业银行脱离行政隶属关系以来，通过深化改革、加强管理、改进服务，支农投入明显增加。目前，全国农村信用社共有法人机构3万5千多个，职工63万人，存贷款余额均占金融机构的百分之十以上，已经逐步成为农村金融的主力军和联系广大农民群众的金融纽带，在农村金融体系中的地位和作用十分突出。从当前农村经济的新情况、新特点以及为“三农”服务的新要求出发，开展农村信用社改革，改进农村金融服务，不仅关系到农村信用社的稳定健康发展，而且事关农业发展、农民增收、农村稳定大局。农村信用社改革是在广大农村地区建立和完善社会主义市场机制的必然要求。农业劳动生产率低，农村生产力相对落后，农民收入增长缓慢，“三农”问题仍然是我国国民经济的薄弱环节。但目前，一方面，农村金融体制还不能适应农村经济社会发展的需要，农村金融市场欠发达，农村金融服务不完善，许多地方农民贷款难问题仍然存在。开展农村信用社改革，建立现代农村金融体制，培育和发展农村金融市场，本身就是在农村地区建设社会主义市场机制的一个重要组成部分；另一方面，金融业在配置资源中具有特定的引导和调节作用，可以通过扶优限劣，积极培育和繁荣农村市场，农村金融机构要主动促进农村地区完善社会主义市场体制方面发展重要作用。
开展农村信用社改革是完善农村金融体制改革的必然要求。我国城市现代金融与农村传统货币信用活动存在着强烈的反差，从资金流向、金融工具、结算方式等方面都可以反映出城乡之间的金融结构没有接轨，以农村信用社为主体的农村金融体系现代化进程缓慢，没有完全进入全国性统一的金融市场和结算体系，同时农村所需的大量信贷资金需要由中央银行通过转贷注入，这种农村金融体系落后的局面制约了农信社的发展。并且农村信用社无论是自身建设，还是在适应日趋迫切的“三农”服务要求等方面，都还存在着不少问题，主要表现在：一是产权不明晰，法人治理结构不完善；二是由监管部门暂时承担对农村信用社的行业管理职能，管理体制不顺畅；三是历史包袱沉重，潜在风险增大；四是服务方式、融资渠道和服务手段等方面还不适应农民和农村经济发展的需要。这些问题只有通过不断深化改革，在发展中逐步予以解决。为此，不仅需要进一步完善政策性银行管理体制和经营机制，加快在农村地区开展金融业务的国有商业银行的改革步伐，整合其他农村金融资源，还需要进一步深化农村信用社改革工作，真正发挥其在整个农村金融体系中的作用。开展农村信用社改革是在农村实现社会诚信，建设信用工程的必然要求。作为这次改革的一项内容，对农村信用社的管理权将交给省级地方政府，这将极大地增强地方政府在整治农村金融市场秩序中的主动权，有利于进一步规范农村市场秩序，加大打击各类逃废债行为的力度，引导和规范民间借贷，促进依法打击、取缔农村高利借贷活动，维护农民的根本利益；有利于在农村地区建设信用工程，在农村社会经济组织和广大农民中培植“守信光荣，失信可耻”的意识，进而发展农村信用文化，推动农村精神文明建设；有利于维护社会安定，稳定农村金融市场，保护存款人的权益，提高农村信用社的社会信誉。我国是一个农业大国，农村经济发展很不平衡，各地信用社的经营状况和发展水平差异较大，不同地区对农村金融的需求也不相同。开展信用社改革，构建适合我国国情的农村信用社管理体制，因地制宜地改革产权结构，选择确定适应不同地区农村经济发展水平和服务要求的组织形式。实现农村信用社可持续发展，更好地为农村、农业、农民提供金融服务。
三、因地制宜，选择不同的农信社产权改革模式
我国建国后成立的农村信用社多是以行政指令组合而成的名义上的合作组织，不符合“自愿、互助合作、民主管理”等合作制原则规范，经历了多次整顿、改革，现在合作金融的基本属性已经所剩无几。然而，这并不等于说我国不需要合作制农村信用社，或国际规范的农村信用社在我国无法生存。国际经验表明，许多发达国家，合作金融仍然是各国金融业中不可或缺的生机勃勃的重要组成部份。合作金融的必要性和生存、发展的空间就在于弱势群体可以通过团体合作、资金联合的方式，实现互助，解决单个社员不易解决的经济问题。今天，在我国广大农村地区，金融服务业面临的现实是：商业银行战略转向、机构网点收缩；政策性银行无力直接伸到最基层去顾及农户的金融需要；农村信用社也面临重组、改造，甚至撤并；民间借贷、地下钱庄日渐活跃。因此，完全有必要发育一大批农民自己的真正意义上的农村信用合作组织。同时，对现有农村信用社也应区别情况进行可行的合理的改造。
现在农村信用社的改革和发展，原则上应根据我国不同地区经济发展水平和农村信用社自身的经济实力考虑其可能的发展方式。一般来说，在经济发展水平较高的地区，农村信用社实力较强。把这些现有的信用社进行重组，取消信用社两级法人制度，将若干经济、金融发展水平相近的信用社合并组建，转变为地域性农村商业银行，实行股份制改造。对广大经济发展水平一般的农村地区而言，如农村信用社实力较强，可参考上述经济发达地区的做法，按照自愿选择的原则，重组为商业银行。一些信用社如愿意转化为互助性信用社，也是可行的，但更多的可以改组成股份合作制的信用社。股份合作制信用社应是农村居民和农村个体，基本上实行民主管理，按股分红，追求赢利和为社员服务并举。贫困地区的信用社的业务工作主要应是支持农民的生产经济活动和脱贫缓贫工作，带有政策性业务成分。因此，它们的可能出路可以是：转变成股份合作制信用社或互助式信用社或转制成国家政策性银行农发行的基层网点机构。当然这样做的前提之一是农发行的业务范围应将国家长期、短期和扶贫等政策性业务完全担当起来。这里需要指出的是，以上这些改革设想并不否定或排斥各地根据当地实际已推出或计划试行的种种改革尝试。只要对服务“三农”，尤其是服务于农户有利，同时又不会带来不可控的金融风险和社会不稳定，那么各种形式的金融和产权制度改革尝试都会利大于弊，都应允许进行。同时，借鉴国际经验，我国也完全可能发展一批名符其实的新的互助式农村信用合作社。按照规范的合作制原则在广大农村地区，尤其是在欠发达地区和贫困地区，由这样一批真正意义的互助性农村信用社填补由于国有银行收缩和现有农村信用社改造、撤并造成的金融服务空白和断层，是完全必要的、可能的。然而，这样做的前提是应具备必要的宏观政策和微观治理条件，并应在总结试点的基础上，逐步推开。
就我国农村需要不需要合作金融，能不能搞合作金融的问题，以前有过很多论述，结论是肯定的。主要立论的依据，是我国仍然是一个发展中的农业大国，农业人口较多，农民收入水平较低，绝大多数的农民还在靠简单农业生产维持生计，绝大部分的农村金融需求还是小规模的信贷需求。这类需求因服务成本较高、风险不确定，以利润最大化为目标的股份制商业银行一般不愿承担，而目前国家政策金融又无法顾及得到，因此，一个总体上的概念，还是需要由社区性的合作金融组织提供服务的。这种认识大部分人是认同的，而问题的关键，是搞那种传统意义上的合作金融，还是经过改良的合作金融。反对合作金融的人，一般是拿古典合作金融作为标靶来批评的，认为这种制度存在先天的产权不明晰的缺陷，在我国没有生存的土壤。坚持可以发展合作金融的人，认为合作金融本身是在不断发展完善的，世界各国的经验也表明，这种制度有存在的基础，有其理论上的合理性，只要坚持将合作金融的基本理念与中国的具体实际相结合，创新出具有中国特色的合作金融是完全可能的。理论来源于实践，实践又可以完善和发展理论。合作金融的问题也是一样。目前看，我国农村需要发展合作金融这个大的前提各方面是有共识的，简单否定恐怕不太可取，加之理论储备不充分，一下子超越条件也不成熟，因此，发展合作金融这个大前提应当肯定下来。但究竟应当发展什么样的合作金融，可以充分讨论。目前主流的观点是：结合中国实际，因地制宜，不搞“一刀切”，允许各地进行探索，鼓励进行制度创新。国务院15号文件就充分体现了这种精神，允许在农村信用社改革中进行制度创新上的大胆探索，制度安排上股份制、股份合作制以及合作制各种制度都可以试验，组织形式上商业银行、合作银行、一级法人和两级法人等都可以选择，目有就是通过充分发挥各地的能动性和积极性，通过试点，探索出一条符合中国国情、农情和农村信用社实际的社区性金融组织发展道路。关于明晰产权关系，多年来农村信用社产权关系不明晰，没有法定的出资人和责任人，不具备市场经济条件下金融企业生存和发展的基本要素，“官办化”和“内部人控制”问题长期得不到解决，且不良资产比例和亏损都较高，这除了外部因素外，与自身产权不明晰，管理和责任不落实也有关系。为此，农村信用社改革，一方面，要明确实行产权制度改革的首要目的是为了明晰产权，不是只为了将信用社的牌子换成银行的牌子，如果不进行真正的清产核资和股权重组，即使换了牌子产权仍然不明晰，那么改革仍不会成功，另一方面，要从实际出发，实事求是，适合搞什么样的产权制度，就搞什么，不搞“一刀切”，不符合搞商业银行的信用社，不要“创造条件”搞，造成“后遗症”。不管选择什么样的产权制度，都要明晰，真正解决农村信用社所有者缺位问题。
四、精心组织，全力促进农村信用社改革目标的实现
明确产权约束机制，进一步完善法人治理结构。农村信用社改革的最终目的，就是解决产权虚置问题，完善其法人治理结构。应明确提出对产权关系和内部治理的要求，真正实现产权改造，建立科学合理、归属明晰、权责明确的现代法人治理结构。一是通过设立投资股，部分地改变“入股自愿、退股自由”的办法，强化股权责任，理顺所有者与经营者的关系，逐步解决“由谁出资，由谁管理，出了问题由谁负责”的问题，还权于社员，还权于出资人，大幅度提高投资股社员的比例，以使理事会真正发挥所有者代言人的作用，强化对经营者的外部约束，实行独立理事和外部审计制度。二是强化内控制度建设，切实转换经营机制。通过建立与完善决策、执行和监督权力相互制衡机制，充分发挥信用社“三会”制度的作用，调整各自工作职责和议事规程与制定和出台重大经营决策，确保广大社员代表依法独立行使监督权利，建立科学的内部授权、授信、稽核、信贷、财务管理、劳动用工和收入分配等制度，完善激励和约束相结合的经营机制，实现现代化企业管理不受外部干涉，也防止“内部人”问题发生。三是加强理（董）事会的力量。重在增强理（董）事会的决策能力，法人单位要选派懂金融、善管理的企业财务负责人参加，确保理（董）事能真正履行职责。同时要规范理（董）事会制度，修改和完善议事规则，理（董）事长要转变观念，加大授权力度，使行长真正能够行使职权。要加强对高级管理人员的管理，改变目前由省联社负责高级管理人员的提名和审批的做法，赋予理（董）事长对高级管理人员的提名权，要鼓励高级管理人才走向市场化，实行对外公开招聘。
建立更为全面的改革绩效评估制度。建立完善的法人治理结构，关键的一点是要建立更为完善的经营者绩效评估机制。在下一阶段的改革中，应着重建立改革的绩效评估机制和处罚机制，及时对改革实施的情况进行评估并对改革措施进行修正。在前一阶段的试点改革中，出现地方政府行为异化的重要原因之一是改革的方案只强调对几个指标的考核，缺乏对过程的评估和审核，而且考核的指标比较单一，只注重资本充足率和不良贷款比例。因此在建立试点改革评估机制的时候，应同时对改革的过程和结果进行评估，并通过多方面的指标进行考察。特别是在资金兑付条件上，不应光看资本充足率和不良贷款比例，还应考察改革的产权结构的变化和民主管理的落实情况等因素。整合力量，努力降低和盘活不良贷款。在下一阶段改革中，要争取当地政府的大力支持和部门之间的通力协作，对党政机关干部借款、“私借公用”形成的不良贷款，区别不同情况，通过地方和部门的支持予以清收；同时，强化内部激励和约束机制，制定严格的贷款发放和责任贷款清收制度，防止新的信贷资金沉淀与损失。要加大依法维护金融债权工作力度，一方面加大依法收贷力度，特别是通过对一些赖债户、钉子户的贷款依法清收，以对欠债户起警示作用，另一方面金融机构之间要形成合力，通过信贷、结算、开户、现金等，采取联合制裁措施，坚决打击各种逃废金融债务的行为。重视金融创新，提升农信社的竞争力。面对农村经济市场化程度日益提高、农业产业结构调整逐步深入的现实，资金需求主体发生变化，用途转向多元化，客观上要求农村信用社必须加快金融创新的步伐。首先是中间业务的创新。应充分利用现有的机构、网点、信息等优势，拓展中间业务领域，着重发展代理中间业务，并逐步发展投资理财、信息咨询、产权交易服务等领域。其次是调整农村信贷结构，创新农村信贷方式，满足农村发展的新需求。农村信用社在目前现有的农户小额信用贷款基础上逐步加大对农业产业结构调整，及农业产业化、规模化、科技化和种养多元化的信贷投入力度，增加农村消费信贷投入，通过发放消费贷款和助学贷款拓展农村消费市场，满足农村日益增长的生产生活需要。最后是加快电子化和支付结算系统网络建设步伐，尽早开办通存通兑、票据结算业务，扩大电子联行业务的覆盖面，通过改革，实现农信社可持续发展。
