一、养老保险制度模式的形成和发展
二、中国养老保险的现状
三、中国现行养老保险存在的弊端及问题
1、基金来源渠道单一，收支矛盾日显突出。
2、历史欠债严重，“空账”运行规模大；
3、退休年龄偏低，且男女性别在退休年龄上差距太大；
4、公共养老金替代率居高不下；
5、基金管理效率低下；
6、扩大养老保险的覆盖面。
四、解决中国现行养老保险存在的问题的对策
1、扩大基金来源的渠道，建立多层次的养老保险体系
2、阶段性提高退休年龄尤其是妇女的退休年龄
3、积极发展企业年金计划即补充养老保险和个人储蓄养老保险
4、解决个人账户的“空账”问题
5、建立多层次社会保险基金监管体系
6、建立农民工的养老保障体系
五、结束语
内 容 摘 要
中国开展养老保险已经有60来年的历史了。然而，中国的养老保险制度还面临着多方面的挑战。企业欠缴和逃缴的现象已是司空见惯，这也是造成了养老保险基金出现赤字的一大方面；基本养老保险扩面以及加强养老保险管理和政策执行力度也是当前养老制度所面临的主要挑战；养老保险制度在设计上可以考虑增加参保积极性，加强管理以触决中长期基金不足问题等等。
本文将分析中国养老保险制度所面临的主要问题并对将来可采取的政策或方案进行探讨。第二部分将对中国养老保险制度所面临的问题进行重点分析。第三部分对加强养老保险管理所面临的挑战。最后对中国养老保险进行最后的总结。
中国养老保险的实践与经验
一、养老保险制度模式的形成和发展
1984年， 我国各地进行养老保险制度改革。1997年，中国政府制定了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，开始在全国建立统一的城镇企业职工基本养老保险制度。
中国的基本养老保险制度实行社会统筹与个人账户相结合的模式。基本养老保险覆盖城镇各类企业的职工；城镇所有企业及其职工必须履行缴纳基本养老保险费的义务。目前，企业的缴费比例为工资总额的20%左右，个人缴费比例为本人工资的8%。企业缴纳的基本养老保险费一部分用于建立统筹基金，一部分划入个人账户；个人缴纳的基本养老保险费计入个人账户。基本养老金由基础养老金和个人账户养老金组成，基础养老金由社会统筹基金支付，月基础养老金为职工社会平均工资的20%，月个人账户养老金为个人账户基金积累额的1/120。个人账户养老金可以继承。对于新制度实施前参加工作、实施后退休的职工，还要加发过渡性养老金。
1991年，中国部分农村地区开始进行养老保险制度试点。农村养老保险制度以“个人交费为主、集体补助为辅、政府给予政策扶持”为基本原则，实行基金积累的个人账户模式。
二、中国养老保险的现状
根植于计划经济土壤之上的中国旧的养老保险制度有如下基本特征：(1)养老保险的覆盖范围，包括国家机关、企事业单位和部分城镇、集体企业或职工中的固定工，小集体企业、私营、三资企业职工及个体户业主都没有纳入保障范围。(2)养老基金来源渠道分两个部分：国家机关、事业单位基金来源于国家财政拨款；企业职工的养老费用来源于企业生产性收益，并在企业营业外列支。其实质都是来自国家预算。(3)现收现付的筹资模式。实行代际之间的收入再分配政策，工作的人供养已退休人员。基金的筹资保持收支平衡的原则，不留积累，易于管理。(4)以单位为“单位”封闭运行。每个单位只对本单位的退休者负责，表现出显著的单位化特征。(5)管理制度分立的非统一的制度安排。国家机关与企业职工两个系统并行，分割管理，分割实施。离休、退休制度并行。
这种养老保险制度安排在长达40余年的时间里，在提高劳动者的福利水平，解除城镇职工养老的后顾之优等方面也发挥了重要的作用。但是，该制度也存在着本身无法克服的内在缺陷：第一，国家或企业负担的养老保险，这种单方负责的制度安排在替代率不断攀升，离退休人员持续增加的情况下不堪重负。国有企业因离退休人员太多而陷入财政困境甚至破产，国家负担沉重。第二，“画地为牢”的单位养老模式，造成企业职工队伍老化、人浮于事。劳动者流动性差，各个单位退休人员的多少以及其年龄结构的不同使得企业养老负担畸轻畸重。第三，非统一的制度安排下管理体制不健全，机构分散，管理服务的社会化程度低；行政管理监督营运实施各项工作缺乏合理分工，管理效率低下；企业的社会职能与生产职能不分，不利于企业转换经营机制。这些缺陷使得旧的养老保险制度很难适应并支持20世纪90年代以来快速发展的中国经济市场化改革。经济改革的核心是国有企业改革，国企改革的实施导致许多国有企业破产，传统的企业养老就失去了稳定的组织和经济基础；另外，市场经济要求社会化的养老保险，而传统的非社会化的制度安排是与计划经济相伴随而产生的，不能适应市场经济发展的要求。
近年来，我国的养老保险制度发生了较大的变化，中国养老保险制度变迁的过程是在中国经济发展变革的大背景下发生的,它已成为中国经济体制改革的一个具体案例。中国养老保险制度的变迁过程呈现出"边学边干"、效率取向、阶段性发展等一般特征,这些特征都与经济发展变革和行政利益因素有关。保险制度作为政府的一项独立的社会保障制度安排,它的变迁和整个制度环境中的其他制度变革,如经济体制改革、国有企业改革、财税制度改革等密切相关。在变迁的进程中,不论是纵向上中央政府和地方政府间的利益分歧,还是横向上不同政府部门间的利益分歧,都对养老保险制度的改革产生巨大的影响。目前,我国应推动建立统一的养老保险制度,同时,中国养老保险制度应建立以法治为基础的体系来代替现行不规范的制度形式。
三、中国现行养老保险存在的弊端及问题
现行养老保险筹资模式在实行过程中出现了许多问题和矛盾，这对即将进入老龄人口增长高峰期，同时又正值工业化发展阶段的中国来说，必然要求尽快完善现行的社会统筹与个人账户相结合的部分积累制，完成由旧制度向新制度转移的过程，将养老保险推向高效、快速、健康发展的轨迹。要对现行体制进行完善与改进，必须首先明确当前中国现行养老保险体制所存在的弊病和问题：
1.基金来源渠道单一，收支矛盾日显突出。当前我国养老保险的基金来源主要是保险费的收入及其利息收入和财政补贴以及基金投资收入。由于经济条件的限制，保费欠缴的情况非常严重，相当一部分地区的保费收不抵支，原有的积累也逐渐减少；另一方面基金保值增值的幅度又太小，弹性收缴与刚性支出的矛盾日趋突显出来，加上老龄人口数量的不断上涨，享受养老金的人数不断增加，缴纳养老保险费的人数却不断减少。养老保险费用开支增加与收入减少之间的矛盾，成为应对老龄化危机最主要问题之一。从我国养老保险基金运用现状可知，其运用途径仅限于存入银行和购买国债，收益率低而且由基金所有者直接运用养老保险基金，在生产关系高度发达、生产分工日益精细的今天已经力不从心。
2.历史欠债严重，“空账”运行规模大。我国当前实行社会统筹与个人账户相结合的养老保险制度，从现收现付制到统账结合制的转变是一次根本性的体制变革。但是在实际的实施中却形成了一种在资金流程上与现收现付制没有什么本质区别的“空账”运行机制。1997年《决定》指出已经退休职工的养老金继续按照过去的标准，由企业缴费形成的社会统筹部分解决。这意味着企业要同时承担退休职工养老之需和为在职职工积累养老金的双重任务，造成企业负担过重，缴费困难、逃费、欠费现象严重，导致养老金收不抵支。另一方面由于我国老龄化程度不断加速，除去个人账户积累的“社会统筹”部分根本不足以用来支付离退休人员养老金，再加上统筹部分与个人账户部分资金的“混账管理”，于是就出现了“拆东墙补西墙”，“挪用”个人账户中的基金来填补养老金支付空缺的现象，导致个人账户空账运行。据劳动和社会保障部统计，当前个人账户空账累计规模已超过2000亿元。
3.退休年龄偏低，且男女性别在退休年龄上差距太大。退休年龄的高低决定着领取养老金时间的长短，退休年龄越高意味着领取养老金的时间越短，即用于支付养老金的基金需求就会越少。而退休年龄越低，则意味着领取养老金的时间越长，即用于支付养老金的基金需求就会越多。所以退休年龄这一变量也是关系到养老保险制度能否正常运行的关键因素。我国规定男性退休年龄为60岁，女性为55岁，偏低的退休年龄是导致我国社会养老保险制度收支不平衡的主要原因，加上生活和医疗健康水平的提高造成我国人口的老年抚养比不断攀升，有关专家预测我国2000年老年抚养比为 10%，2010年为18.6%，2020年为26.3%，2030年为40.2%，2050年为58.7%，2060年为 60.3%。另一方面，由于女性的平均寿命要明显高于男性，而且在老龄人口中女性占的比例也远远大于男性，在我国，女性要比男性早5年退休，这不仅导致我国养老金支付压力加重，而且也不利于妇女权益的保障。
4.公共养老金替代率居高不下。养老金的替代率是国际通用的衡量劳动者退休前后保障水平差异的基本指标之一，是指劳动者退休时的养老金领取水平与退休前工资收入水平之间的比率。养老金替代率水平的高低决定了公共养老金水平的高低，即基本养老金替代率越高，公共养老的支出水平就越高。我国当前已退休人员养老金的替代率为80%，有时甚至高达90%以上，这个水平远高于 40%—60%的国际水平。
5.基金管理效率低下。我国规定养老金在留足2个月的支付以外，应该全部用于购买国债、银行储蓄、企业债券、投资股市，严禁投入其他金融和经营性事业。但是目前我国养老金仍主要用来购买国债和银行储蓄，基金收益甚小，根本无法满足老龄社会对养老金的需求，没有真正建立起养老金保值、增值的有效机制。在基金的使用、投资、运营等方面效率低下。同时，由于基金管理监管机制的缺位导致基金的挪用、贪污，腐败现象时有发生。
6.尽管养老保险覆盖范围狭窄，但是将所有人全部纳入养老保险范围之内，未免操之过急。中国经济发展水平及其现状仍然不具备将所有人都纳入老年“安全网”的条件。因为经济条件是社会保障运行实施的基础和前提，没有坚实的经济基础作为后盾，如何发展和完善社保体系就犹如纸上谈兵。另一方面农民工作为当代社会一个特殊的群体，大都由青壮年组成的，将其划入养老保险的范围之内，会在很大程度上缓解养老金支付的危机问题，而我国当前尚没有关于农民工养老保险的任何规章制度的建立。
四、解决中国现行养老保险存在的问题的对策
基于以上所存在的问题与弊端，提出以下应对策略：
1.扩大基金来源的渠道，建立多层次的养老保险体系。提高养老金保值增值的能力，实行国有资产变现，发行社保长期债券，进入资本市场等措施，把社保基金做大。放松对养老金投资于股票的管制，增加投资的比例。在保障基金安全性的同时，为了获得更多的收益，要在经过严密的精算之后将资金投资于风险相对比较大的投资工具，以期获得更高的基金收益。
2.阶段性提高退休年龄尤其是妇女的退休年龄。降低老年抚养比例，减轻养老金发放的沉重压力。提高退休年龄还可以在减少退休人口的同时相应地增加在职人口的数量，从而可以降低赡养比率。有研究表明，中国目前的退休年龄如果各提高5岁的话，当前退休人口会减少1000万，在支付水平不变的前提下，养老金的支出可以减少1／3。
3.积极发展企业年金计划即补充养老保险和个人储蓄养老保险。强化个人自保的意识，加强企业和个人对养老保险的责任与义务。使得养老保险的各个支柱都得以发展和完善，为建立多层次的保障体系打好基础，为降低基本养老金的替代率，促进个人账户实账运行创造足够大的活动空间。
4.解决个人账户的“空账”问题。(1)建立账户分立制，建立个人账户专管体系。将个人账户从社会统筹金中分离出来，实行账户分立，从而避免社会统筹向个人账户“借”的风险。(2)建立专门的基金管理机构来负责个人账户基金的管理与营运，以确保其保值增值。(3)对“老人”而言，国家必须明确责任，建立各级政府负责的养老金财政补助制度，保证其养老金的发放。(4)对“中人”的个人账户“空账”问题，可采用名义账户或发行认证债券。同时，要积极发展补充养老保险和个人储蓄相结合的发展机制，逐步做实个人账户。
5.建立多层次社会保险基金监管体系。实行收支两条线，保证专款专用，建立省级或省级以上的管理系统，做到统一管理。对于基本养老保险的监管，应由政府成立专门的独立机构来进行监管。对于企业补充养老保险和其他养老保险的监管，也应该由政府直属机构进行监管，实行统一集中的监管模式。
6.建立农民工的养老保障体系。一项社保计划应该和能否覆盖哪些人群，是由社会的生产力发展水平，劳动力市场发育状况和政府行政管理能力所决定的。根据我国经济发展的现状和趋势来看，养老保险应逐步全面覆盖所有与城市化、工业化过程有密切联系的群体，而农民工正是这一过程中非常庞大而且不容忽视的一个群体。应该立即建立有关将农民工纳入养老保险框架之内的法律法规，将其纳入养老保险的范围之内。这样一方面可以扩大社保尤其是养老保险的基金来源；另一方面，又可以在一定程度上缓解农村老龄化带来的养老危机，因为一旦农民工为社保网络所覆盖，他们才会有“精力”去考虑如何提高父母辈老人的福利水平问题。
五、结束语
改革开放以来，我国经济的飞速发展使得我国的综合实力不断加强。国家根据经济发展的进程不断推进养老制度的发展，在城市中建立了符合我国实际的新型养老保险制度，为保障老年人合法权益的实现奠定了良好的基础。但是，随着社会转型进程的加快，人口老龄化的问题日益突出和人们对养老需求的增加，我国的养老保险制度在制度预设和制度运行中都存在着许多都急需解决的问题，然而，这些问题的解决不可能采取一蹴而就的方式。我国的国情决定了要建立起与社会主义市场经济体制相适应的完善的养老保障制度，一定会遇到许多矛盾和问题。从我国的国情出发，要达到养老制度对公民权利保护的最理想状态，在现阶段是无法做到的。但是，可以通过养老制度法律体系的建构和完善，使养老保险制度的功能尽可能的发挥出来，并且结合社会实际，不断完善养老保险制度，逐步建立起与社会主义市场经济体制相适应的养老保险制度。
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