地方政府融资平台公司的现状……………………………………………………… …2
地方政府投融资平台公司的概念界定……………………………………………2
地方政府投融资平台公司的发展过程……………………………………………3
地方政府投融资平台公司的结构及业务现状……………………………………4
平台公司融资所产生的问题及其后果…………………………………………………5
平台公司本身的问题……………………………………………………………5
地方政府的问题…………………………………………………………………6
金融机构的问题…………………………………………………………………6
解决问题的对策和建议…………………………………………………………………7
科学规划管理，实现政府融资平台的战略转型………………………………7
建立偿债机制，落实偿债资金来源……………………………………………8
拓宽融资渠道，创新多元化融资模式…………………………………………9
加强内控管理，增强市场化经营管理能力……………………………………9
内 容 摘 要
地方政府融资平台公司是在地方政府为了增加表外财政收入，进行地方建设而设立的地方国有企业，主要承担地方财政性建设项目的筹资职能。从20世纪90年代至今，地方政府融资平台公司经历了探索、发展、繁荣、监管和转型发展等时期，既为地方的发展作出了历史性的贡献，也为目前政府财政债务危机造成了巨大的影响。本文通过分析地方平台公司的现状及问题，探索解决目前地方政府平台公司及财政融资的对策，为厘清政府与市场的关系，促进地方财政和社会有序发展提出建议。
关键词：地方政府 融资 财政 建设 现状 问题 对策
地方政府融资平台公司的现状、问题及对策
20世纪90年代是我国城镇化进程的关键时期，由于实行分税制改革，地方政府财政收入少，建设任务重，融资需求巨大。在地方政府受原《预算法》约束不得发行地方政府债券的背景下，地方政府在资金供给严重不满足需求的情况下，不得不开始通过融资平台公司实现融资。到今年为止，平台公司为地方经济和社会发展筹集资金，在加强基础设施建设以及应对国际金融危机冲击中发挥了积极作用。但与此同时，也出现了一些亟须高度关注的问题，主要是融资平台公司举债融资规模迅速膨胀，运作不够规范；地方政府违规或变相提供担保，偿债风险日益加大；部分银行业金融机构风险意识薄弱，对融资平台公司信贷管理缺失等。党的十八大以来，中央政府为有效防范财政金融风险，加强对地方政府融资平台公司管理，保持经济持续健康发展和社会稳定，提出对融资平台公司进行监管，要求其转型发展。
一、地方政府融资平台公司的现状
（一）地方政府投融资平台公司的概念界定
根据国务院2010年6月10日印发的《国务院关于加强地方政府投融资平台管理有关问题的通知》（国发(2010)号文），地方政府投融资平台公司是指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。2010年7月30日，财政部、发改委、人民银行、银监会四部分联合下发的《关于贯彻国务院关于加强地方政府投融资平台管理有关问题的通知相关事项的通知》（财预(2010)412号）进一步明确融资地方政府投融资平台具体包括各类综合性投资公司，如建设投资公司、建设开发公司、投资开发公司、投资控股公司、投资发展公司、投资集团公司、国有资产运营公司、国有资本经营管理中心等，以及行业性投资公司，如交通投资公司等。
（二）地方政府投融资平台公司的发展过程
地方政府融资平台公司产生的大背景是20世纪80年代末至90年代初，当时我国政府开始着手对城市进行经营。当时，国务院对原来的政府融资体制进行了改革，将基础设施建设投资的主体由地方政府变为公司，在这种情况下城投公司变应允而生。同时，城投公司也随着政府经营城市理论和实践的不断深化，完善而发展壮大。
城投公司刚开始设立时，主要时通过银行的信贷体系来实现对外融资，少部分尝试发融资的方式。在这一时期的城投公司主要由地方财政部门、建委共同组建，公司的资本金和项目资本金通过财政拨款方式筹集，其余资金以财政担保由公司向银行贷款。1995年，国家《担保法》出台后，使得财政不能继续实行该类担保，这种模式难以为继，而这类公司没有自己的资产，债务上升，举步维艰。
之后，各地方政府开始大量组建自己的融资平台公司，但融资平台的融资渠道并未有效扩展，仍主要通过银行信贷系统实现对外融资，融资平台尤其用来承接政策性的贷款，发行债券的融资方式发展却相对比较缓慢。其中，一些城市的融资平台开始进行转型试图寻找一种好的经营模式。2009年，在中央政府应对全球经济危机的4万亿投资刺激政策出台后，各商业银行也纷纷高调宣布，积极支持国家重点项目和基础设施建设，融资平台融资迅速增加，银行贷款和城投债的规模均大幅增长。
2009年3月，央行和银监会联合提出：“支持有条件的地方政府组建融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道。”推动城投公司的发展进入快速扩张的新阶段。但此时的城投公司多数并不具备自主盈利能力，而是通过政府补贴的方式实现盈利。2011年发改委（国发2881号文）明确规定，城投公司的主营收入中需有至少70%源自自身经营，政府补贴部分不得超过30%。这一规定对于限制地方政府财政支出，避免中央财政赤字具有重要意义。从全国范围来看，2013年-2015年三年中，地方城投公司共发行城投债（企业债）25171.4亿元，为地方基础设施筹得大量建设资金，为经济发展提供了重要的推动力。
根据审计署对于地方政府债务的审计结果，截止到2013年上半年，全国各级政府负有偿还责任的债务余额总计约为20.7万亿元，负有担保责任的债务余额总计约为2.9万亿元，可能承担一定救助责任的债务余额总计约为6.7万亿元。
2014年9月21日，国务院《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发【2014】43号）（以下简称“43号文”）中明确规定：剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。地方政府新发生或有债务，要严格限定在依法担保的范围内，并根据担保合同，依法承担相关责任。43号文旨在防范风险和强化约束，牢牢守住不发生区域性和系统性风险的底线，同时硬化预算约束，剥离平台的政府信用，抑制成本不敏感的融资，引导信贷流向，从而降低社会融资成本。43号文的推出，使城投公司进入了转型发展的新阶段。这一阶段，在地方政府形成债务及融资平台发展的过程中产生诸多问题，致使政策频繁调整，融资平台的经营运作模式也受到了相应的限制。虽然城投公司通过银行信贷体系进行融资受到了严格监管，但与此同时，城投债、信托等其他融资方式的发展，拓展了城投公司融资渠道，融资平台对外融资规模整体增长的趋势并未发生改变。
（三）地方政府投融资平台公司的结构及业务现状
目前，大部分的平台公司的股东还是国有独资，由当地政府、财政部门或政府部门作为股东。有些平台公司因为项目和融资的需求，引入了国开行、农发行作为股东，但平台公司实际上由地方政府控制。评级机构和金融机构对平台公司的资信审查，主要还是看实际控制人的财政收入情况。也有些地方政府，因为实际控制了一些比较好的国有企业（例如泸州的泸州老窖公司、宜宾的五粮液公司等），引入这些国有企业作为股东，增加平台公司评级和融资能力，但实际上还是由地方政府控制并进行地方政府融资工作。
平台公司的主要功能是代地方政府行使地方基础建设的投融资职能，承担区域的基础设施建设任务。因此业务主要是由保障性安居工程、农村民生工程、市政基础设施建设、土地整理等项目构成。因近年来国家要求地方平台转型，有些平台公司开始承担园区厂房建设运营、地下管廊建设运营、公共交通资产购置及运营、学校医院社会福利机构的建设运营、旅游景区开发运营、房地产开发运营等有现金流的项目。但从整体来看，平台公司还是主要以公益性项目建设为主。
由于平台公司的功能原因，它所融入的资金主要是用于所承担的公益性和微利性项目建设，也有一些地方政府，由于财政过于困难，也将平台公司所融资金拆解回财政进行统一使用，有些地方政府甚至长期占用所融资金，导致财政债务增加。
目前省、市一级的平台公司都发行了企业债，主体评级一般达到了AA及以上，区县一级的平台公司大部分还是靠商业银行、信托公司、租赁公司进行融资。
二、平台公司融资所产生的问题及其后果
（一）平台公司本身的问题
平台公司因其承担了公益性项目的建设任务，需要融入大量资金。而平台公司的资产主要是政府注入的土地资产、特许经营权或其他可变现资产，实收资金一般较少，其中有些资产是根本没有变现能力的资产，比如道路、桥梁、公园等公益性资产。平台公司在获取贷款的过程中，为了成功获取资金，对项目进行了过分包装。例如，将项目规模进行扩大，以避免资本金的不足。这样就使得平台公司的负债非常大。还有些平台公司，利用金融机构互相之间的信息不对称，将项目进行重复包装，重复获取项目贷款，并将所获资金通过操作手段，挪为他用，导致债务的进一步扩大。有些平台公司甚至通过操作会计师事务所，对注入资产进行包装使得净资产量增大，但实际相当一部分资产对于公司来说毫无意义，资产流动性普遍不足，这样就导致了平台公司债务负担重，偿债风险高。对于融资平台公司来说，资产质量低，变现能力差只是影响偿债能力的一个方面，更主要的原因是政府融资平台公司承担着政府基础设施建设的重任，相当一部分债务也就是多年来积累下来的承担这些公共项目建设所背负的债务。政府融资平台公司代表的是政府信用，如果融资平台公司出现违约，就表明政府违约，所以融资平台公司无论如何也要保证债务如期偿还。一边要还旧债，一边又新增债务，这些融资平台公司面临的压力可想而知，因此挪用项目资金，拆东墙补西墙的现象非常普遍。
（二）地方政府的问题
平台公司在融资的过程中，地方政府给予了过大的信用支持。2017年以前，金融机构在审查平台公司融资项目的时候，主要还是看重实际控制的政府财政实力，并且在放贷上要求政府信用背书托底。政府信用背书的模式一般是财政担保、兜底函和安慰函。这样使平台公司的债务实际转化为了地方财政债务。由于平台公司的资产结构差且无还款来源，如果平台公司的债务出现风险，也就意味着地方政府出现债务危机，会导致政府信用危机和社会稳定问题。虽然像医院、学校、道路、桥梁等公益性资产是不能够进行抵押的，但是在实际操作上，金融机构通过动产登记、权利质押、售后回租等模式，让平台公司在贷款的过程中将公益性资产进行了变相的抵押。如果还款出现问题，这些抵押品在变现的过程中也会产生问题，导致严重的社会不稳定性，影响地方政府形象。
（三）金融机构的问题
地方融资平台公司主要是通过影子银行进行融资。与美国影子银行体系不同，中国式影子银行更多是以商业银行为主导，具体方式是商业银行发行理财产品将资金从表内转移到表外，然后通过银信、银证、银保以及其他金融同业业务等各种合作方式，最后实现对地方融资平台的贷款。
由于地方政府财政投资项目具有期限长、收益稳定的特点，加上中国体制问题，金融机构相信，政府信用背书就是刚性兑付，因为如果某个地方融资平台的融资行为出现实质违约，这不仅会影响当地融资平台的后续融资，还会影响到整个财政系统融资的可持续性。事实上也是如此，截止到目前为止，地方融资平台的融资几乎还没有发生过实质性的违约。
而近年来，由于国家在进行整体转型，实体经济正处于“阵痛期”，金融机构普遍觉得投入实体经济虽然收益较高但是风险过大，而国家又限制银行将资金投入房地产和股票行业，这导致了金融机构在项目筛选的过程中将地方融资平台公司资产作为了“阶段性避风港”。在这种大的金融背景和逻辑下，金融机构在项目的实际审查中，更看重地方政府的财政实力，弱化对平台公司本身的审查，加上金融机构项目经理为了短期绩效收入，在对平台公司所提交的资料审核上“睁一只眼闭一只眼”，使得大量的有瑕疵的平台公司资产进入进入金融机构表内。
从2017年开始，中央政府提出了防范系统性金融风险的战略目标，对地方政府通过平台公司变相举债进行了强力监管。这使得金融机构开始意识到平台公司资产的问题。而由于平台公司的债务问题严重，金融机构如果开始断贷抽血，会使地方平台公司纷纷违约，导致的连锁效应会使金融机构产生大量坏账。
三、解决问题的对策及建议
由于地方政府融资平台公司长期在体制框架内运作，如何通过市场化改革，培育和提高适应市场规则的公司治理、资本运作、战略规划、资源整合、集团管控和经营管理等水平和能力，加快实现由贷款主体向产业经营实体或投融资实体的公司化转型，是融资平台公司真正成为自主经营市场主体的关键要素。
（一）科学规划管理，实现政府融资平台的战略转型
地方政府融资平台要实现可持续发展战略，应遵循“产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学”的改革原则，着眼于构建一个可持续的业务体系、实行市场化的经营管理方式，逐步恢复地方政府融资平台本来应有的市场法人主体地位，并建立健全现代企业制度。
对于地方政府融资平台要遵循“总量控制、分类管理、区别对待、逐步化解”的原则，审慎稳妥地防范和化解风险。既要严格认真执行中央政策，又要灵活把握操作力度;既不能让平台公司放任自流，也不能“一刀切”把平台搞死;既要最大限度地保护银行债权安全，也要适当照顾地方合理的经济发展诉求;既要通过金融政策来化解自身财政矛盾和问题，也要通过财政政策来化解金融矛盾和问题。一是地方国资委作为国资监管机构，是地方政府融资平台公司国有资本的出资人。应以“管资本”为主，根据所监管公司营运国有资本的功能定位，实施分类改革和有效监管，以市场化的手段促进融资平台公司的转型治理，培育国资新的增长点，拓展国企发展的新空间。二是地方政府融资公司要大胆改革，开拓创新，在准确界定转型企业的功能定位基础上，通过资本运作进行国有资产的整合，发挥国有资产的固有优势，提高企业的融投资能力，发展多元化的业务板块。加快以融资为第一要务的贷款机器向产业经营实体的公司化转型，加快以项目为导向的建设经营性平台向投资控股型的集团化企业转变，以满足快速发展的需要。三是财政部门要按照政府有关文件要求，积极筹措资金，切实保证财政注入资本金按期足额到位。在政策许可的范围内，给予一定的财政补贴、税收优惠和开发增值项目职能，对其进行必要扶持，不断增强公司的资金实力，提高风险防范和赢利能力。四是金融管理等其他政府部门部门要发挥职能作用，牵线搭桥，沟通协调，优化服务环境，帮助融资平台公司突破融资瓶颈，保障政府投融资体系持续健康发展。
（二）建立偿债机制，落实偿债资金来源
由于我国地方融资平台债务目前大部分依赖预算外的土地开发增值收益偿还，一旦房地产行业出现大的调整，地方财政的偿还能力将捉襟见肘，隐性债务问题可能迅速“显性化”。因此，建立地方政府类似偿债基金等偿债机制，有利于降低地方融资平台资产负债率，同时也在平台债务偿付与地方财政之间设立了一道债务风险防火墙。偿债基金来源主要是土地出让收入、财政预算收入和各类城建项目的行政性收费等。
对于资本金不充实、负债率远超过安全水平的地方融资平台，地方政府应及时注入具有稳定的经营现金流量的资产，同时结合地方城建规划，合理安排项目开发时序，严防地方政府融资平台负债规模过快增长，将地方政府融资平台负债率降低到合理的水平。对非经营性项目的建设资金应纳入预算，主要由财政拨款偿还；对准经营性项目建设、运营则由地方政府提供一定补贴；对经营性项目建设、投资、运营资金则完全由地方融资平台自行筹措并偿付。
（三）拓宽融资渠道，创新多元化融资模式
我国地方政府融资平台公司的融资渠道普遍存在单一、不稳定的特点，因此应进一步拓宽市场化融资的渠道，创新融资模式，鼓励采取多种方式，吸引民间资本进入到城市的市政公用事业领域和城市建设项目中来。要通过产权转让、经营权转让、委托运营、股权合作、ＰＰＰ合作等方式，多渠道、多方位的利用和吸引民间资金参与城市建设和城市运营。一是对商业房地产开发等经营性项目，与政府脱钩，完全推向市场，债务转化为一般企业债务；二是对供水供气、垃圾处理等可以吸引社会资本参与的公益性项目，要积极推广PPP模式，其债务由项目公司按照市场化原则举借和偿还，政府按照事先约定，承担特许经营权给予、财政补贴、合理定价等责任，不承担偿债责任；三是对难以吸引社会资本参与、确实需要政府举债的公益性项目，由政府发行债券融资。另外，对于因出资不实导致资产“空心化”，转型有困难的，可以通过注入一部分的优质资产，增强公司的偿债能力。四是融资平台公司要培育基础较好、发展潜力较大的控股、参股企业，通过直接上市发行股票或通过“借壳”、“买壳”等方式注入优质资产，实现间接上市筹集发展资金。五是着力盘活现有资产，整合和开发公共资源，例如热、电、水、公共交通、停车场、地下管网等，提供相关公用事业、旅游、会展、广告等服务，进一步增强融资平台公司的实力，提升其融资能力，充分发挥地方投融资平台的作用。
（四）加强内控管理，增强市场化经营管理能力
融资平台公司要通过市场化改革，规范公司法人治理结构，着力提高适应市场化的经营管理能力，将地方政府融资平台真正打造成为按照“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度建立起来的、从事城市建设领域融资、建设和经营运作的市场化主体。一是健全“协调运转、有效制衡、决策高效”的公司治理结构，建立重大投融资决策终身追究制度，使投融资监督管理工作常态化。二是要求各融资平台公司的债务规模必须与公司的偿付能力相匹配，融资模式与公司发展战略有机结合，严格管理融资平台公司的投资、担保行为，建立投融资责任制度，提前防范风险。三是通过预算控制、成本控制、盘活存量、财务预警等手段，增强有效管控财务和运营风险的能力，以提高资产流动性、提升盈利质量为目标，加大资产证券化，提高资产运作的能力，真正转型为独立自主经营的市场主体。四是通过实施城市规划建设项目，将市场化和公益性有机结合，打造好优势主业，加速资本扩张，规范好企业经营，提高投资效益，确保国有资产的保值增值。
总之，在当前经济金融形势面前，我们不仅要紧紧把握好转型发展的方向和重点，还需要从环境塑造、战略布局、功能调整、理念创新等多方面，着力解决制约平台建设和转型发展的战略问题。把国有资产经营管理方案与融资平台的战略规划工作，提高到关系地区发展和城市进步的高度，才能顺利实现地方政府融资平台公司的战略转型，探索一条有中国特色的城市建设和发展新路。
参 考 文 献
国务院办公厅，《国务院关于加强地方政府投融资平台管理有关问题的通知》，2010年06月10日
财政部等四部委，《关于贯彻国务院关于加强地方政府投融资平台管理有关问题的通知相关事项的通知》，2010年07月30日
国务院办公厅，《国务院关于加强地方政府投融资平台管理有关问题的通知》，2014年09月21日
财政部等六部委，《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》，2017年04月26日
财政部，《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》，2017年05月28日
胡恒松等，《地方政府投融资平台转型发展研究》，经济管理出版社，2017年09月
郭峥嵘，《真实的中国地方政府投融资平台》，经济管理出版社，2017年11月
