一、我国的经济社会转型与失业状况
二、当前我国在失业保险制度上存在的问题
三、完善中国失业保险制度的对策
四、结语
内 容 摘 要
摘要：失业保险是社会保障制度及劳动就业服务体系的重要组成部分，在社会经济稳定发展中发挥着举足轻重的作用，当前我国正处于经济社会转型时期，面临着比以往更加严峻的失业状况。我国的失业保障体系是各项社会保障中建立最晚，也是最薄弱的环节。而我国失业保险制度存在许多亟待解决的问题，如覆盖面较窄，基金统筹层次较低、制度欠合理、运行欠成熟。从促进就业、扩大覆盖面、改进缴费机制、完善统计指标等方面建立和健全行之有效的失业保险制度。
关键词：失业保险 社会保障 完善
论完善中国失业保险制度
失业保险是国家为帮助人们抵御暂时失去工作、中断收入的风险而实行的社会保险项目之一。失业保险制度是调整国家在实施失业保险过程中产生的各种社会关系的法律规范的总称。我国的失业保险制度实施开始于1986年。在这20年的时间里，我国的社会保障制度得到了较为快速的发展。失业保险由小到大，各项制度逐步完善，各项指标逐年增长。特别是是1999年颁布实施的《失业保险条例》和《社会保险征缴暂行条例》后，失业保险走上了规范化、法制化的道理。而且失业保险的覆盖面也由以前的国有企业扩大到集体企业、股份制企业、股份合作合作制企业、外商投资企业、私营企业以及事业单位。2009年国家金融危机后，针对失业保险基金的使用，有些地方也进行了新的尝试与探索，从而更加有效的发挥了失业保险基金保生活促就业的功能。然而，失业保险工作还存在着一些不足，随着就业形势和社会环境的变化，十几年制度的这部法律明显不适应发展的要求。如何让失业保险制度在新形势下更好地为失业者服务、为社会服务，就成为一个具有时代意义的重要课题。
一、 我国的经济社会转型与失业状况
失业是发展中国家经济社会转型的伴生现象之一，当前我国处于经济社会全面加速转型时期，严峻的失业状况引发了一系列的社会经济问题，阻碍了我国经济社会的顺利转型。阻碍了我国经济社会的顺利转型.
(一) 我国的经济社会转型
我国的经济社会转型特指1978年党的十一届三中全会开创的中国现代化新时期,最鲜明的特点是改革开放;基本启动力量是市场经济;基本坐标是如何使社会主义制度的优越性得以充分发挥和中国如何以强有力的经济、政治、文化实力跻身世界强国之林;根本价值趋向是实现由传统社会向现代社会的跃进.
我国社会经济转型的内容是独特的,一是由计划经济向社会主义市场经济转型,二是由传统的农业社会向现代农业及工业社会转型.
我国的经济转型和社会转型是相伴而行的,市场经济向计划经济转型与由传统社会向现代社会转型是同步进行的.
经济社会转型需要"转型成本",失业是我国社会经济转型成本的重要组成部分.如果失业问题得不到及时有效的处理,会成为阻碍经济社会顺利转型的因素,社会经济转型不顺畅会带来更多的失业问题,形成一个恶性循环.
(二)我国的失业状况
转型中的发展中国家往往面临着严重的失业问题.随着我国经济改革的深化和社会结构的不断调整,我国面临的失业问题更加复杂.
当前我国失业的总体特点是总量性失业、结构性失业和摩擦性失业,这与我国的经济社会转型密切相关.2012年城镇登记失业人数为917万人,城镇登记失业率为4.1%,而实际失业人数和失业率要高得多.我国处于经济体制转型时期,结构性失业非常普遍,摩擦性失业与我国劳动力市场不完善密切相关.
此外,我国失业人员的结构存在年龄、地域、受教育程度上的差别.2010年,我国16~29岁失业人口占总失业人口的46.96%,其中20~24岁失业人口占总失业人口的24.16%,30~44岁失业人口占总失业人口的32.52%,说明我国失业人口以中青年为主,青年失业问题非常严重,尤其是20~24岁的青年.
城市失业人口占总失业人口的53.66%,镇和乡村的失业人口分别占总失业人口的23.55%、22.79%,说明我国失业人口主要分布在城市,但镇和乡村的失业人口也不容忽视.在受教育程度上,初中生占总失业人口的44.03%,高中生占总失业人口的28.22%,大学生占总失业人口的17.41%,这说明在受教育程度上,我国的失业人口主要是高、初中生.
二、 当前我国在失业保险制度上存在的问题
1、 立法层次较低
中国实行的是强制性的失业保险制度。1986年，以国务院颁布的《国营企业职工待业保险暂行规定》为标志，建立起中国的“待业保险”制度，其为中国初创期的失业保险勾画出了制度框架。尽管“失业”与“待业”之争于1994年就已结束，但国家以法规的形式来正式表述“失业保险”则是1999年国务院颁布的《失业保险条例》，其仅仅是一种行政法规的形式，始终没有上升到基本法律的立法高度，这就影响了其实施的权威性。也正是由于欠缺最高立法形式，造成了对违法行为追究的不力。与此同时，《失业保险条例》由于欠缺相应的法律责任的规定，导致其实施机制较弱，使中国强制性保险变为实际上的自愿保险。新旧制度衔接上也会出现一些不协调，积易造成各地执行政策的差异。
2、 统筹层次低
社会保障基金的运行规律是：风险的承受能力与基金的统筹层次呈正比，统筹层次越高，社会保险的互济性就越有保证。我国的失业保险基金绝大部分是由市县统筹，而从实行失业保险的国家看，大部分是由国家一级统筹。失业保险范围过窄，导致地区之间的调剂作用没有发挥出来，如在一些经济不发达地区，失业保险费征集困难，一旦出现问题又很难调剂使用，而地方政府的财政往往也都比较困难，没有能力对匮乏的救济金予以补足，致使一些地区不能按期支付失业人员的救济金。
3、 失业保险金的缴纳不合理
中国的失业保险金的缴纳，确定一个最低缴纳数额控制线，各类企业采用统一的缴纳比例，没有考虑缴纳人的实际状况，如企业的经济状况和再就业者的工资水平等因素，这种看似公平合理的“一刀切”的方式导致了实际上的不公平、不合理，有些企业以各种方式拖欠、拒缴失业保险费，除了当事人有认识偏差之外，主要的原因是统一的筹资率无法体现失业率和其缴纳额之间的关系，效益好、失业率低的企业通常因为很少享受而不愿参保，绝大部分事业单位因无人失业人员也不能享受，从而挫伤了企事业单位参保的积极性。
4、 失业保险金的领取标准不合理
目前中国失业保险金领取没有形成全国统一的确定标准，各地按照低于本地子弟工作标准、高于城市居民最低生活保障标准的水平，确定地方标准。这种形式难以避免随意性，加之人们易受平均主义影响，导致失业保险金的发放违背失业保险的公平与效率原则。失业保险金的发放应与失业者所做的贡献联系起来，这样才有利于调动就业者参保积极性。而中国目前没有将失业保险金的给付与失业者所做出的贡献联系起来，即对失业者失业前缴纳失业保险费的多少一般不予考虑，失业后一律给予相同的失业保险待遇，这将会严重阻碍就业者的参保积极性。
5、 失业保险的覆盖面较窄，保险能力弱
按照国家有关规定，失业保险的实施范围主要是在国有企业中，现在虽然一些地方政府将实施范围扩大到非国有企业，但实际情况是，大多数国有企业的职工参加了失业保险，而大多数非国有有企业的员工却还没有纳入失业保险的范畴之内。目前，不少地方的失业职工中，有相当多的人不能享受失业保险，社会上既存在“有险无保”的问题，同时又存在“有保无险”的现象。从失业保险对登记失业人员的救助方面看，我国的失业保险体系也没有能够充分发挥出应有的保障功能。1996年全国被救济的330.79万登记失业人员一年内人均领取的失业救济金只有418.8元，而当年全国职工人均工资为6210元， 被救济人员平均领取的失业救济金只相当于在职职工人均工资的6.74％，远远低于国际上失业救济金的平均水平（一般为在职职工工资的50％），这在当年城镇居民消费价格指数为108.8％的情况下，连失业者本人的最低生活水准也难以维持，其保障功能是很脆弱的。
6、 失业保险基金促进就业效果不佳
一种有效的失业保险制度，不能只充当事后消极救助的角色，而应当扮演着保障失业工人生活和促进失业工人重新就业的双重角色，其显示了一种新的社会保障意识和新的社会目标。在德国，1969年颁布的《劳动促进法》第1条就明确了这一目标：“劳动促进的主要任务是在整个经济、社会政策的范围内争取达到、保持较高的就业水平，不断改善就业结构，以避免、减轻或消除因失业给国民经济及个人利益带来不利影响。”在中国，目前的实际情况是：一方面，由于失业保险基金的缴纳比例低，失业保险总收入不高，从而导致没有足够的失业保险金用来促进再就业，只能对一部分失业人员提供较低的生活保障；另一方面，由于长期受计划经济观念的影响，只注重于保障失业职工基本生活，忽视了促进失业职工再就业。这样，就使失业保险基金不能充分发挥其效益，也与建立这项制度时的初衷相悖。
以上所述仅是我国失业保险存在的主要问题，随着我国用工制度改革的不断深化，更多的企业下岗人员和富余人员将被纳入失业救济的范围，对我国建立不久且尚不十分健全的社会保障体制必将是一个十分严峻的考验。完善我国的失业保险制度已迫在眉睫。
三、 完善中国失业保险制度的对策
1、 建立完善完事的失业保险数据库
一是应由省级经办机构牵头组织实施，主动融入人力资源和社会保险金工程，建立以省为单位的规范统一的失业保险数据库。二是实现与企事业职工养老数据库信息共享，杜绝重新就业参加养老保险后还能享受失业保险待遇现象的发生。三是各基层经办机构应加强部门之间的协作，做好地税、财政、人社关于征收、监管、发放的三方合作，不断地充实、完善失业保险数据库建设。
2、 完善失业保险的立法
失业保险制度作为强制性社会保险体系中的重要组成部分应建立在法制的基础上，而中国目前的失业保险法制度还不够完善，有待进一步加强。为此建议全图人大或全国人才常委会尽快制度《失业保险法》，使中国失业保险立法层次过渡到国家基本法以落实失业保险的强制性。同时还制定一系列与之相适应的法规，搞好失业保险制度与其他法的协调，逐步建立健全失业保险体系，将失业保险基金的筹集、管理和使用纳入法制轨道，形成规范化管理。针对当前不缴、少缴、拖欠失业保险金屡禁不止的现象，通过立法形成有效的制约，使失业保险征缴部门落实收缴职能，加强失业保险执法力度。对于那些玩忽职守、管理不善甚至侵吞失业保险基金的执办人员要制定严格的责任承担机制。
3、 将失业保险制度单独立法，与就业援助立法一起形成联动的推动就业法律机制
失业保险和就业援助具有互补性，两者必须紧密结合。失业保险既是社会保障体系的重要组成部分，又是培育人力资源市场、建立市场就业援助机制的重要条件。要保证能够长期维持市场运转所需要的劳动力结构，必须建立起失业保险制度使从生产领域游离出来的失业人员得到必要的保障，以适应市场经济对劳动力的需求。通过有针对性的就业服务和公益性岗位援助等途径，推动失业人员再就业。单独制定《失业保险法》，使失业保险法律制度和就业援助法律制度紧密衔接，配合联动，共同作为就业推动法律机制的重要组成部分，才能更好地体现失业保险的立法宗旨，有效发挥其失业救助和推动再就业的功能，从而实现减少失业，扩大就业和维护社会和谐稳定的目标。
4、 提高失业保险的统筹层次
失业保险具有集中资金，分散风险的功能。为了充分发挥出这个功能，同时结合我国在不同地区失业的不平衡，应当最大限度地提高统筹的层次，建立并尽快完善“省级统筹，中央调剂”的目标运行模式，这样不仅可以保证资金的集中程度，又能减少管理环节
5、 扩大失业保险的覆盖范围
党的十六届六中全会明确提出，到2020年中国要基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系。因此，按照统筹城乡的要求，应该将失业保险参保范围由原来的城镇企业事业单位及其职工，扩展到城镇企事业单位、民办非企业单位、农民工群体、城镇待业青年、农村有雇工的个体经济组织及其劳动者，以及社会团体和其建立雇佣关系的劳动者。公务员以及一些单位招聘的非全日制劳动者、钟点工等灵活就业人员，参照国际经验可以暂不包括进来。
失业保险制度作为社会保障的一个项目，应体现平等原则，只要有失业风险就应参保。作为劳动者只要他承担了缴费义务，就有权利获得保障。同时，也应遵循灵活应用的原则。如钟点工可能同时与多个单位具有劳动关系，而且工作时间和单位灵活多变，很难给其确定一个缴费单位，也很难界定他们的就业与失业状态，所以，他们不被纳入保险范围也是合理的。
6、 加强对于区域失业状况的监测预警
在对待失业问题上，应该做到工作的预先性，通过合理布局失业预警监控企业，并对监控数据进行有效分析和运用，缓解下岗失业等社会问题的蔓延发展。在对较大规模失业进行预防、调节和控制的同时，指导用人单位和求职者更有目的性的进行决策，促进人力资源市场化流动，保持经济平稳运行。通过这些措施，进一步完善失业保险工作的基础，使失业保障能够及时应对国内和国际上大的经济动荡，实现失业保险对经济运行和促进就业工作的基础保障作用。
7、 保障失业人员患病期间按规定享受医疗保险待遇
失业人员在收入锐减的情况下，能否获得医疗保险显得尤为重要。因此，各省市社保机构应设计和落实失业人员参加职工基本医疗保险的政策，确保失业人员按规定享受医疗保险待遇。武汉人社局、财政局2012年初联合出台政策，规定领取失业保险金人员参加职工医保的缴费率按照单位缴费率8%与个人缴费率2%之和10%确定，缴费基数暂按统筹地区上年度职工平均工资的60%确定，今后缴费基数的调整将参考失业保险基金的结余数额和职工医保缴费水平而定，另外，还从失业保险基金中支付城镇职工大额医疗保险费，每月7元，失业保险金人员因此获得大额医疗保险的保障。
8、 强化促进再就业功能。
在竞争激烈的市场经济体制下，失业现象不可避免，失业保险的促进就业功能的重要性凸显出来。因此，在完善中国失业保险制度时，必须实现失业保险与促进再就业的有机结合，强化失业保险促进再就业功能。具体来说：（1） 应明确建立职业介绍、就业训练、失业保险、生产自救等各条线的主管部门，各司其职，落实到位。同时，实现各线网络信息平台统一共享，明确各自具体服务的内容，资源共享，帮助失业者再就业。（2） 积极主动进行超前服务，尽可能减少失业。如对停产整顿期间组织职工培训和生产自救而没有解雇职工的企业，应提供一定的失业保险金予以补贴；对吸纳下岗职工和长期失业者的企业，可给予一定数量的保险金作为扶持生产的资金或用于贷款贴息；对自谋职业的失业者，一次性地发给其应享受的失业保险费；对长期的失业者，优先免费提供中介服务等等。（3） 增加就业培训费的支出比例。对于那些专业技能培训机构，或者是有培训任务的单位，可以根据实际情况从失业保险基金里拿出一部分钱来对其实行补贴。以使失业者尽快提供职业技能，或者使有工作但技能较差的在岗职工强化本领，以抵御失业的风险。（4） 建立再就业专项基金，安排下岗失业者参加修筑公路、铁路、桥梁、码头或农田水利等基础设施建设。另外，在失业保险金给付上，应当采取递减制。失业保险金给付过高，将会在一定程度上助长失业者的依赖行为，实行递减制可以促进失业者积极找工作，实现再建议的最终目标。
四、 结语
失业保险制度作为我国社会主义市场经济条件下的产物，对于保障失业人员的基本生活水平，实现社会的安定以及经济的持续发展具有重要的作用。因此，相关管理部门必须充分认识到现阶段我国失业保险制度体系中存在的一系列缺陷，并通过完善政策体系制定、拓展失业保险保障范围、强化信息化管理以及推动再就业服务等方面，实现我国失业保险制度管理的规范与完善。
参 考 文 献
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