摘要
小额信贷是国际公认的帮助贫困人口尤其是贫困农户脱贫最行之有效的方式之一。它是发展中国家重要的金融创新,也是我国发展农村金融的重要契机。如何发挥农村金融对于农业经济的“造血”功能,是“三农”工作的重点之一,也是建设社会主义新农村的关键。小额信贷的贷款对象为贫困户,具有贷款额度小、期限短、抵押担保方式灵活等特点。严格意义上规范的农村小额信贷始于1993年,在这以后的10余年中,我国小额信贷发展经历了从小范围试点性质的研究到大规模多元模式的商业化运作,从广泛的借鉴国际成熟的运作机制和经典小额信贷理论到结合中国国情建立中国小额信贷体系,小额信贷的目标也从“扶贫”领域扩展到“为一般农户以及小企业服务”的更为广阔的领域。小额信贷作为一种金融模式,它的运行机制基本要素包括目标客户的选择、小额贷款组织机构以及一系列的创新机制安排三方面。小额信贷的创新机制主要体现在抵押担保的替代方式、偿还激励、还贷方式、利率水平等几方面。目前国内这些贷款技术及具体操作方面还有不足,需要多汲取国外成熟经验。
伴随着农户小额信贷在农村金融中的地位不断提高,我国开展小额信贷的组织机构及其规模也逐渐发展壮大。我国小额信贷组织机构主要有四类正规商业性金融机构、政府机构推动操作的小额信贷、小额贷款公司和非政府机构小额信贷。这些小额信贷机构在机构设置、资金来源、运行机制等各方面均存在较大差异。针对不同组织机构,未来应有不同的发展措施及改革方案。
随着小额信贷的不断发展,运行模式及经营目标不断变化,政府也在重新定位、转变职能。现阶段,政府的行政力量干预应该是“减退式”的。政府给予足够的支持,又要保持小额信贷机构运行的独立性。工作重点应该放在小额信贷商业化过程中,加强配套制度的建设及环境的优化。包括健全小额信贷法律政策体系、建设农村信用体系、创造良好宏观环境等。
本研究针对中国小额信贷现状,结合国外不同组织形式不同经营目标的小额信贷项目的经验,分析适宜中国国情的运行模式要素,研究不同组织结构的具体小额信贷机构各自运行机制的选择,最后分析了政府在小额信贷领域中的作用并提出了政策建议。
关键词 ：小额信贷 小额贷款模式 政府 小额信贷机构
目录
一、导论
二、中国小额信贷概况
三、小额信贷发展的国际经验
四、我国小额贷款模式分析
五、政府在发展我国农村小额信贷中的作用
一、导论
（一）选题背景及研究意义
目前我国农村发展比较落后,解决“三农”问题是实现全面建设小康社会目标的重
点和难点,是全党工作的重中之重。2004年至2010年连续出台七个指导农业和农村工作的中央一号文件,共同形成了“三农”工作的基本思路和政策体系。2010年是完成“十一五”规划任务、谋划“十二五”发展的关键一年,今年的一号文件在推动资源要素向农村配置上、在改善农村民生上、在推进农村综合改革和基层组织建设方面都提出了新的政策。把统筹城乡发展作为全面建设小康社会的根本要求,把建设社会主义新农村和推进城镇化作为保持经济平稳较快发展的持久动力。可见在我国这样以农业为主的国家之中,农业是我国的立国之本。而通过这些年惠农政策的实施来看,金融服务的僵乏使国家惠农政策大打折扣。很多地方甚至出现投入农村的资金流向城市的“失血”现象。我国金融服务严重不足的乡镇有一万多个,占到全部乡镇的三分之一。金融要素的短缺已经严重制约着农业和农村经济的发展。在农业生产力三要素—土地、劳动力和资金中,资金要素的短板现象一直是我国农业综合生产能力难以迅速提高的最大影响因素。因此,如何发挥农村金融对于农业经济的“造血”功能,是“三农”工作的重点之一,也是建设社会主义新农村的关键。
小额信贷是国际公认的帮助贫困人口尤其是贫困农户脱贫最行之有效的方式之一。它是发展中国家重要的金融创新,也是我国发展农村金融的重要契机。中国真正意义上的小额信贷始于20世纪90年代中期。由于缺乏人才、资金及技术,小额信贷在我国发展一直比较缓慢。从农村小额信贷的实施情况来看,由于一些地方政府和银行、金融机构间责任界定不清晰,银行出于成本加大而收益不大的现实考虑,导致国家虽已多次出台相关政策措施,但收效甚微。但小额信贷从最初的政策性贷款到现在的商业化运作,通过不断学习国外经典理论及成熟经验,也在不断摸索符合中国国情的小额信贷模式,推动中国小额信贷的发展。因此在经济转型时期,探讨研究适应我国实际情况的小额信贷运行机制及政策安排都具有重要的现实意义。
本研究针对中国小额信贷现状,结合国外不同组织形式不同经营目标的小额信贷项目的经验,分析适宜中国国情的运行模式要素,研究不同组织结构的具体小额贷款机构各自运行机制的选择,最后分析了政府在小额信贷领域中的作用并提出了相应的政策建议。
（二）文献综述
小额信贷是为低收入穷人提供信贷服务的一种制度化的信贷方式。从世纪年代中期开始,在亚洲和拉丁美洲的一些发展中国家,小额信贷先锋们认识到穷人在正规金融市场中的弱势地位,借鉴传统的民间信贷的一些特点和现代管理经验,结合所在地国家的经济和社会条件及穷人的经济和文化特征,在不断摸索和试验的基础上,建构出多种适合穷人特点的信贷制度和方式。一般情况下其贷款只能用于生产目的而不用于消费,通常具有以下特征小额度、短期、分期还款、不需担保或具有灵活多样的担保形式、市场利率、贷款成员的自我组织等。其存款是建立在个人帐户基础上的自愿储蓄及其交易。小额信贷的出现,改变了传统的扶贫方式,是一种有效的金融扶贫方式。现将国外专家学者对小额信贷的理论和实证研究观点综述如下：
1.概念、类型及理论基础
国外学者们早期的研究主要集中在小额信贷的理论基础、含义、类型和政策方面。学术界对于小额信贷概念的界定由子侧重点不同存在差异。国际上普遍引用乔安娜·雷格伍德仁[14]提出的概念。她认为小额信贷包括了“金融含义和社会含义。它不仅指银行,还指一种发展途径”。
目前全球范围内已有数百种小额信贷形式,这数百种不同形式的小额信贷根据目标差异可分为福利主义小额信贷和制度主义小额信贷两大类型。福利主义小额信贷关心扩大穷人的存款和贷款,强调改善穷人的社会和经济地位,保持机构的持续性属于次要地位制度主义小额信贷虽然也关心为穷人服务的问题但更强调机构和财务上的持续性,认为保持信贷机构的持续发展是长期、更好地服务于穷人的前提。国际主流观点认为小额信贷是指专向中低收入阶层提供小额度的持续的信贷服务活动。如而CGAP对小额信贷的定义,是指对贫困者提供诸如贷款、储蓄及其他的金融服务以满足他们的经营、生产、消费等方面的需要。可见CGAP对小额信贷的界定,是从服务对象出发的。根据国际上小额信贷的一般含义,小额信贷。是在一定区域内,在特殊的制度安排下,按特定的目标向贫困人口直接提供贷款资金及综合技术服务的一种特殊的信贷方式。它是指专门向中低收入阶层提供小额度的持续的信贷服务活动。以贫困或中低收入群体为特定目标客户并提供适合特定目标阶层客户的金融产品服务,是小额信贷区别于正规金融机构的常规金融服务以及传统扶贫项目的本质特征。而这类为特定目标客户提供特殊金融产品服务的项目或机构,追求自身财务自立和持续性目标,也构成它与一般政府或捐助机构长期补贴的发展项目和传统扶贫项目的本质差异。因此可以看出要有效的推行小额信贷,自身财务的独立以及可持续性原则是小额信贷健康、持续发展的关键所在。
国际上福利主义小额信贷以社会发展为己任,通过向贫困社区提供小额金融服务,以及其他非金融社会服务如技术培训、教育、医疗等,来努力实现经济增长和减贫目标,因此,将首要目标定位于社会发展。制度主义小额信贷首先关注商业可持续性,并在商业可持续的基础上努力扩大业务覆盖率,来为更多的低收入人口提供金融服务,将首要目标定位于可持续。但是到目前为止,各种小额信贷的目标差异并不是根本性,主要是程度不同而己,强调机构可持续性的制度主义小额信贷同样也关心改善穷人的经济和社会地位,而注重社会发展的福利主义小额信贷也努力通过员工激励和严格财务制度等手段来实现可持续发展的目标[15]。因此,两大阵营的小额信贷目标实际上已经在逐步融合。MARK SCHREINER(2002)[16]提出一个框架来描述小额贷款的六个方面价值,成本,深度,广度,长度和范围。该框架既既可以描述以扶贫为主要目标的小额贷款,也可以描述以自我可持续发展为目标的小额贷款。以扶贫为主要目标的小额贷款情况下,深入的宣传可以弥补宽度较小,长度短,和范围有限。以自我可持续发展为目标的小额贷款情况下,宽幅,长和范围充分可以弥补深入较浅。他以玻利维亚为例,讲解了此框架。
2.小额贷款的可持续发展
小额信贷的可持续问题及如何实现可持续问题一直是国际学术界关注的热点。目前
对可持续发展的主流看法是一家小额信贷机构能够通过其金融服务运营产生的收入来补偿它所有的成本项目,包括资本成本和营业成本补偿对通货膨胀和补贴进行的调整以及一个足够的以补偿可能要注销的坏帐的准备。国际学术界对小额信贷可持续性的研究主要体现在以财务可持续研究为基点,通过对小额信贷项目财务状况的分析,判断其是否达到操作可持续,或者经济可持续,然后再从收入和成本两个角度对影响机构实现财务可持续的各个组织管理因素进行分析,找出实现财务可持续性的途径。与此同时,小额信贷除了要解决财务上的自负盈亏以外,还要建立适应发展的组织结构和管理结构以及相应的技术能力。但贫困人群的目标瞄准机制和维持机构的持续发展是一对“矛盾”的目标。认为小额信贷的提倡者所描述的“双赢”命题,不管从逻辑上还是在实践中都无法得到充分证明。他指出认识到“双赢”命题的局限性将是展开进一步探讨的重要前提〔17〕。J.Joedan Polling,John Outhwaite,andHector Cordero-Guzmar(2007)[18]讨论了美国以关系为基础的小额信贷机构融资,分析它们的贷款程序,并给出了一个模型,以确定小额信贷产品的盈亏平衡价格。通过模型的结果与实际机构所提供的价格之间的比较,发现现有机构的信贷普遍给小企业提供各种补贴利率。这意味着,小额信贷机构必须提高额外资源的收益或其他资金以保持其持续经营。他们得出结论非营利组织在小企业信贷市场及其潜力可持续性和自身可持续性的定价上都有重大影响。
3．小额贷款商业化
小额信贷的商业化己经成为国际小额信贷发展的新趋势。国外学者对此主要从两方面进行了比较充分的研究一是原有开展小额信贷的非政府组织如何实行商业化,如何转变为正规金融组织二是转变为正规金融机构开展小额信贷业务的条件以及怎样开展小额信贷。
对于前者的研究主要包括:Jffrey Poyo and Robin Young〔1999〕[19]对拉美国家小额信贷业务商业化问题的探讨。在拉美国家,小额信贷的商业化己经走到了世界的前列,许多实施小额信贷的非政府组织(NGO)已经转变为正规金融机构。他们的研究认为,这种转变主要是基于小额信贷可持续发展的考虑。由于NGO并不是真正的金融机构,无法开展存款和其他的金融服务,利用捐助和资助资金开展业务受到较多的限制,因此越来越多的NGO开始寻求转变为正规金融机构以扩大业务规模获得盈利。Nimal A.Fernando(2003)「20」的研究认为,在小额信贷领域,NGO转变为正规金融机构主要是为了确保机构的可持续发展,为了扩展业务获得盈利。〔Victoria White and Anita Campion(2002)【21】系统的分析了NGO的转变问题,通过对亚洲、非洲和拉美地区己经或正在转变为NGO的考察,研究了NGO转变的动机以及转变过程中面临的主要问题。还有观点不同的经济学家ROY MERSLAND和REIDAR OYSTEIN STROM(2008)[22]运用实证方法证明非政府组织转变为正规金融组织对于机构运行效率上没有什么显著的提高。转变对于经营业绩的提升远远不如可吸收存款的法律框架变更对于小额贷款机构的业绩提升效果显著。
对于后者,在1996年11月,来自16个国家的17个正规金融机构在美国就“商业银行正规金融机构开展小额信贷的问题”进行专门研讨。研究了正规金融机构开展小额信贷业务具有的优势和面临的障碍等相关问题,并总结了参会金融机构在开展小额信贷方面的有关经验。另一个较典型的研究是Liza Valenzuela(2001)[23]的研究。他对发展中国家1990年以来的53家降低贷款规模进入小额信贷市场的正规金融机构经营小额信贷的相关经验进行了总结。认为正规金融机构进入小额信贷领域存在的许多优势,如大量的广泛的分支网络以利于对市场快速的渗透,在提供存款服务和支付业务方面的经验等。他还认为,由于在大多数发展中国家存在着大量的低收入人群,小额信贷市场存在的盈利空间,这对于商业银行来说也是一种吸引力。
4．小额贷款效应
在小额信贷产生的效应方面,理论界一部分学者认为小额信贷会带来良好的经济和社会效应(Holcombe[24],1995;Otero,Rhyne[25],1994;Hosain[26],1998)。它能提高贫困人口投向资金的使用效率,并改善一直以来农村地区劳动力投入和资金投入不对称的情况。通过对穷人的收入产生积极的影响,从而促进农业生产和农民生活水平的提高。已有大量的实践经验与评估结论表明小额信贷具有高度的积极意义。这类评估中的大多数都肯定了贷款对低收入家庭资产积累和就业有促进作用,并能在一定程度上带动家庭消费的增加。这些报告设计了亚洲,拉丁美洲和非洲的几乎所有最值名的小额信贷机构。把对农村扶贫的主攻方向及时从区域扶贫转向贫困村和贫困户,小额信贷的推广会伴随许多正面的非金融价值。加拿大的Matthieu Chemin(2009)[27]以孟加拉国为实例,运用最新的匹配评价技术进行分析,得出结论小额贷款在对当地农民的支出、劳动供给以及入学率等方面都有积极的效应。比如,参与小额贷款的农民平均比不参与小额贷款的农民多支出3美分。而另一部分专家更担心小额信贷可能会带来的负面效应(Adans[28],1992;Buckley[29],1997)。为贫困人口提供信贷支持,从另一方面来看就是增加了穷人的债务。这对缺乏把握资金能力的穷人和信贷机构来说都将形成潜在的问题。并有些研究认为小额信贷对某些特定的家庭影响不十分明显。但这些实证研究与所选择样本关联很大,并不意味着具有普遍代表性,并且这种案例之占少数。“折衷派”则肯定小额信贷的正面效应,但是提出了很多人共同的疑问小额信贷是不是对最贫困人口的服务[30](Hulme,Mosley,1996)。小额信贷推广时为中低收入人口服务的最初目标,会不会在现实困难的重压下慢慢“异化”。Hulme(2000)认为对小额信贷效应评估工,是科学也是门“艺术”。在科学上的进步涉及到改进衡量的标准、采样和分析技术。“艺术”上的进步至少包含三个方面的内容其一是使包含成本、目标和内容的效应评估总体设计更系统和更知识化的判断。其二是效应评估方法如何组合才能对给定的任何研究都适用。其三关系到决策者和小额信贷机构对效应评估结果的理解方式[31]。
5．典型小额贷款模式及其运行机制
对典型小额信贷模式及其运行机制的归纳分析是小额信贷理论和实践的基石。理论界存在大量探讨国际上成功小额信贷模式及其运行机制的文献,其中主要包括孟加拉乡村银行模式,印度尼西亚人民银行模式,马来西亚模式,玻利维亚团结银行模式等等以及模式间的比较研究,展开研究的视角和具体内容则不尽相同。从全球范围内几十年来的小额信贷实践来看,大致有如下几种贷款技术团体贷款、动态激励、定期还款计划以及担保替代。这些技术单独或联合地解决了银行机构与借款人之间的逆向选择与道德风险问题,导致了较高的偿还率。Mohammed N.Alam的文章(2008)[32]用比较分析的方式深入比较了土尔其、塞浦路斯、苏丹、孟加拉国的低息小额贷款,引入了制度网络的理论框架方法,得出结论贷款方借款方关系网,尤其是在低息银行的运作情况下,即使低息贷款的基本理论相同,但各国的运行效果不尽相同。该类型的分析中以实证研究为主,多引入实证模型。Ben oltane Bassem(2008)[33]采用非参数数据包络分析方法,本文探讨个地中海地区小额信贷机构在2004一2005年期间的运行效率。结果证明八个机构是比较有效,而且具有显着的平均效率和潜在的发展的同时,参照他们的技术效率。该调查还显示,小额信贷机构的规模对其效率有负面影响,中型小额信贷机构比较大小额信贷机构更有效率。中国作为人口众多的发展中国家,其农村小额贷款问题日益受到各国经济学家的关注。Heather Montgomery和John Weiss认为(2006)[34]小额信贷在亚洲和拉丁美洲的实行中己经具有很多经验,但至今相对很少在中国推进。此文评估了不同的运行机制三倍级差,联保贷款机制,非政府组织机制及银行运行机制,概括在小额信贷扶贫的理论框架之下亚洲和拉丁美洲小额贷款的经验和作用。他们站在国外的视角考虑小额信贷在中国的现况和国际经验,提出以最佳的方式扩大服务范围的微型金融服务的构想。
（三）研究思路
第一部分绪论。简单介绍了选题的背景及意义,国内外在小额信贷方面的研究成果及现状,本文的研究思路及创新点。第二部分中国小额信贷概况。介绍了小额信贷的定义、特征等基础理论,还介绍了小额信贷在我国的产生背景及发展过程及政府在政策方面的支持。第三部分小额信贷发展的国际经验。介绍了五种不同的小额信贷发展模式,及分析国外农村小额信贷的制度启示。第四部分我国小额贷款模式分析。先对小额信贷的模式构成要素逐项进行中外对比及理论分析。然后针对不同组织机构进行展开分析和评述,介绍其现行运行机制,针对现有问题,从机构自身角度提出未来发展措施。这部分重点关注小额信贷的技术问题。第五部分政府在发展我国农村小额信贷中的作用。分析了政府在小额信贷领域中的作用并为小额信贷制度改革提供决策依据及环境优化建议。这部分重点关注小额信贷的制度问题。
文章运用逻辑演绎、归纳推断、比较研究等方法对论点进行论证,采用宏微观相结合的方式对问题进行逐步的剖析,微观方面从运行模式要素等技术角度分析小额信贷运行机理,宏观方面阐述发展历程及制度变迁,提出政策建议。
（四）创新点及不足之处
本文的创新点主要有对国外五种成功小额信贷发展模式进行梳理,分析其对我国小额信贷技术及制度的启示对小额信贷基本运行机制要素进行理论分析及对比分析,并结合“要素”理论,全面针对正规金融机构及非正规金融机构等多种组织形式的小额信贷机构分别进行现状及发展措施的分析根据我国现实国情有针对性地提出发展小额信贷的可行性对策。
本文的不足之处有首先,对研究资料的占有不够全面。本文的原始研究资料少,如对农户及中小企业直接调查分析,由于研究经费的约束和时间精力上的限制,在这些方面没有深入研究,数据支持仍显单薄。其次,小额信贷是在操作层面上凝结而成的金融工具,具有很强的实践性。而笔者并不是一名小额信贷的实际工作者,存在一定的局限性。再次,由于作者学识的局限,在研究手段、研究方法的选择上还存在改进的余地,很多操作层面的分析不够深入,政策建议也不够全面。这同时也为笔者指明了下一步的努力方向,相信随着笔者进一步的学习和积累,在未来的研究中能够弥补不足,不断进步。
二. 中国小额信贷概况
（一）小额信贷基础理论
1．小额信贷定义
关于小额信贷,国际社会普遍认为这是一种成功向中低收入群体提供信贷服务的金融制度或金融创新。对于它的定义,不同的学者和机构从各个角度对其有不同的理解和表述。比较有代表性的观点为:
国外一种较窄口径认为小额信贷是一种向贫困农户直接提供较高利率的、无资产担保的小额贷款。它通过金融服务扶贫到户方式,实现了高还贷率,保持了可持续发展。另一种较宽口径认为小额贷款是一种经济发展途径,意在使低收入人群受益。它包括向低收入客户或个体经营者提供金融服务。这种金融服务通常包括储蓄和信贷。在这种较宽口径的理解之下,小额信贷既包含金融服务的内容也包含社会含义。它不仅指贷款服务,还指一种发展途径和一种发展阶段上的金融模式
第三种表述,小额信贷可被定义为穷人将小笔资金与大笔资金兑换的途径。①贷款服务,是现在先用一大笔钱,将来以分期还款的方式不断地存款②存款服务,是将现在先存成一大笔钱,准备今后分期使用③保险服务,是现在和将来都不断地存小额度的钱,在某些不可预测的未来需要时使用④养老金服务,是指现在存入小笔的钱使将来可有大笔的钱,在特定的日期使用。这种观点拓宽了一般小额信用贷款的范畴,将部分保险及养老金服务也包含在内。
国内小额信贷的实践正在探索过程中,理论界对小额信贷的定义也有较大的差异。在引入小额信贷概念的初期进行同国外较窄口径相似的界定小额信贷,是指为低收入阶层提供贷款和存款的服务。贷款一般只用于生产目的而不用于消费,还具有小额度、短期、分期还款、担保形式灵活、市场利率水平等特征。各种模式的小额信贷均包括两个基本层面的含义小额信贷项目的服务目标为低收入群体另一方面是小额信贷机构的可持续性。这两个既相互联系又相互矛盾的方面,构成了小额信贷的主体.
不同于较窄口径的“金融产品论”,国内还有一种观点认为小额贷款应该是一种金融模式,即较宽口径的“金融模式论”。这种服务模式是促进低收入地区经济发展、提高低收入群体收入水平的一种不可或缺的金融模式和金融制度。小额信贷的模式论观点着重强调其金融服务模式建设要适应特定区域和市场的经济特点,金融服务的模式要根据区域内经济发展特点和特点的变化来确定不同的、具体的服务模式和风险控制机制。针对不同服务对象设计不同的小额信贷产品和风险控制机制。在中国农村居民特定的生活特征及中国转轨中的特定经济社会条件下,制度建设是建立、完善小额信贷的条件,小额贷款作为一种农村金融服务模式能够为农村经济发展注入新的制度元素。
2．小额信贷的特征
（1）按照一般的小额信贷模式,它与一般商业贷款相比有以下特征:
贷款对象为贫困户。这里的贫困人口是指有一定生产能力的相对贫困的人口,不包括赤贫。对于赤贫人口来说,应该以政府救济而不是小额信贷作为主要扶贫手段。国外的做法是以处在贫困线下前50%作为衡量贫困人口的依据。一方面,此类人群由于收入水平低,有着强烈的改善目前生活状况的需求,很多农业活动的边际报酬率并不低,缺少的是启动资金,农户无法将现有生产资料靠自己的勤劳努力转化为可观的收入。另一方面,一般商业贷款由于抵押要求严格、审批手续复杂等原因,无法为此类农户提供贷款。
（2） 贷款期限短、额度小。小额贷款定位的主要用途即为服务农户购买必要农业生产资料,小额信贷期限一般与农业生产周期一致,额度也不高。贷款期限以三至六个月,到一年居多。
（3） 担保方式灵活。小额贷款的目标群体缺乏正式的抵押物,也正是这个原因使其无法取得传统的商业贷款。小额信贷作为一种金融创新,在国外成熟小额信贷项目中普遍引入了特殊的担保替代方式以防范信贷风险。一般以中低收入阶层为目标群体拥有部分可抵押资产,所以小额信贷项目多采用直接担保或小组联保和直接担保相结合的形式。针对核心贫困阶层的小额贷款项目多采取强制性储蓄和连带小组之间的压力等间接的抵押担保形式。并且小额信贷的分期还款模式也是一种风险控制手段,它能够加快贷款的回收速度,降低信贷资金的积压。
（4.）同政府部门保持密切合作和良好关系,得到政府各方面支持。缓解贫困是各国政府的目标,需要社会与政府的通力合作。小额贷款所带来的社会效益意义重大,各国政府对其运营都给与支持。例如尤努斯格莱现银行成立至今无论在资金、政策、法律等各个方面都得到了政府的支持。它4%一5%的利率获得政府的转贷款,累计超过亿达卡它享受免税或税收返还等相关税收优惠政策它以非政府组织形式运行小额信贷,有其独立的法律地位。
（二）农村小额信贷制度变迁
1．我国小额信贷产生的背景
我国小额信贷是一种为贫困人口提供金融服务的特殊信贷形式,是一种需要大力发展的金融创新。我国金融市场存在着严重的金融啄序现象,农村资金严重“失血“,贫困人口无法获得足够的金融服务,而政府扶贫贴息贷款又存在着偿还率低效率不高等问题。正是由于这些问题,小额信贷应运而生。
目标贫困群体的贷款具有数额小、风险大、无法提供担保、贷款使用监管难、管理和交易费用高等问题,因此正规金融机构一般不愿意为他们提供信贷服务,使其在一般市场经济条件下的信贷市场中处于边缘地位。这为金融创新和小额贷款的产生提供了潜在的巨大空间。
解决我国贫困问题是和谐社会建设中的重要组成部分,一直以来党和国家投入大量的财力、人力和物力,制定信贷扶贫政策等进行扶贫。但是以往的信贷扶贫政策很大程度上达不到项目设计的目的,问题主要表现在第一,扶贫到户难,真正需要帮助的贫困农户往往处于扶贫计划的边缘地位。即使在八七扶贫攻坚计划出台后,扶贫资金的渗透率及覆盖率依然很低。第二,贷款的还贷率低。形成大量的资金沉淀。还贷率只有左右,扶贫资金不能循环使用,有效利用率大为降低。第三,因为管理扶贫资金的成本高、风险大。扶贫贷款涉及农户众多,范围广,面积大,交易成本高,操作资金的组织机构亏损严重,缺乏扶贫信贷的积极性。第四,因贴息贷款不可能长期存在,所有的贴息贷款政策都不可能成为解决穷人资金短缺的可持续的经济方式。中央财政为扶贫资金提供的贴息随贷款总量的增加而不断上升,负担不断加重,而这些贴息贷款又没有充分发挥扶贫效益。扶贫攻坚任务是艰巨而紧迫的,怎样才能使扶贫资金得到有效的利用,“授人以鱼不如授人以渔”,为贫困农户创造一种自我“造血”的机制,是我国政府为之不懈努力的问题。这也从客观上提出了对扶贫方式进行改革和完善的要求。
2．小额信贷的发展历程
广义的农村小额信贷早于80年代初就已在我国开展,不过在1993年以前,我国的小额信贷项目,基本上都只是国际援华扶贫项目的一个组成部分或者一种特殊的资金使用方式而己,是变相的扶贫,是不完整的运行。真正意义上规范的小额信贷始于1993年,中国社会科学院农村发展研究所小额信贷课题组第一个把小额信贷作为一个完整的扶贫项目介绍到中国。在这以后的近20年的发展中,我国小额信贷经历了四个阶段。
第一阶段从1993年到1996年10月,小额信贷作为一种扶贫理念和独特的信贷模式逐渐传入我国。这阶段的小额信贷项目主要由国内的非政府组织或半政府组织操作。资金来源多为国际软贷款或赠款,对还款率要求不很严格,试验与探索的意义大于盈利。技术支持也大都来自国外,一般都借鉴孟加拉乡村银行《传统模式下的“团体联保贷款”形式。逐渐也有少数项目采用村银行模式和个人贷款模式进行探索。
这一阶段比较典型的小额信贷项目是中国社科院农村发展研究所“扶贫社”项目。它在福特基金会资金支持和孟加拉格莱眠银行《的技术指导之下,达到了很好的经济效益及社会效应。信贷资金有效且稳妥地到达真正贫困户手上,并保证了高还贷率。这项试验在社会上引起了较大的反响,为小额贷款在我国贫困地区大规模推广提供了实证依据。学术界一向认为这个项目是真正意义上的小额信贷在中国的开端。
第二阶段1996年10月至2000年。这一阶段的明显特征是,在继续借助国际援助资金的同时,政府从资金、人力和组织方面积极推动。中国政府制定了八七扶贫攻坚计划,借助小额信贷这一金融工具,政府机构和金融机构农业发展银行农业银行积极实施政策性小额贷款扶贫项目,以此来完成新世纪扶贫开发任务。我国政府机构和农业银行及中国农业发展银行主导的“政策性小额信贷扶贫项目”主要采用孟加拉格莱氓乡村银行的传统小组联保模式,区别在于政府提供大量补贴以满足扶贫贴息贷款的发放。扶贫贴息贷款已经成为扶贫资金的主要发放方式。随着贴息贷款发放增多,财政压力也在增大。
此外,二十世纪末,国有企业进行战略性改组,抓大放小。国企员工下岗分流、减员增效,再就业压力很大。这一时期出现了很多由政府部门自行设计和执行,针对下岗失业人员和城镇低收入人口的一些城市小额信贷项目。
第三阶段2000年至2005年6月,在促进“农业、农村、农民”发展的“三农”政策背景下,中国人民银行提供支农再贷款,农村信用合作社、农村商业银行和农村合作银行开始发放小额信用贷款及农户联保贷款。至此,我国正规农村金融机构开始大规模介入小额信贷领域,信贷总量也得到扩张。小额信贷的定位也发生了变化,从原来扶助最贫困农户范畴扩展到“一般农户以及中小企业”都属于它的服务范畴。
第四阶段2005年6月至今,我国小额信贷进入探索“商业性小额信贷”的全新阶段。由私人资本投资的商业性小额信贷机构及村镇银行开始了试点工作。2006年底,邮政储蓄银行成立,依托邮政网络的广阔农村网点面,为农户提供金融服务。中国农业银行改制,重点服务“三农”。这是农村金融市场开放及商业化运作的市场经济政策取向下的必然举措。经过第四阶段的改革,我国小额信贷己经形成由正规金融机构、、非金融小额信贷机构等多种小额信贷机构多元运行的金融体系。
3．我国引入小额信贷以来的政策支持
为了发展和完善我国的小额贷款,更好的完成其为低收入阶层提供贷款和存款服务的社会目标,我国政府一直给与小额贷款各方面的支持。1998年10月14日中国共产党第十五届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》中首次肯定小额信贷是扶贫资金到户的有效做法。1999年的中央扶贫开发工作大会以及《中国农村扶贫开发纲要（2001一2010）》再次强调要总结和推广小额信贷经验。2001年12月中国人民银行又出台了《农村信用社农户小额信用贷款管理指导意见》,要求全面推行农户小额信贷。至此,小额信贷在国家政策的不断支持之下,成为扶贫的重要工具,不仅国际援助机构和国内NGO的小额信贷业务的区域和规模不断扩大,而且地方政府也都纷纷采用小额信贷方式实施扶贫贴息贷款计划。
2004年至2010年连续七个中央一号文件都提出要探索建立更加贴近农民和农村需要、由自然人或企业发起的小额信贷组织,鼓励和支持金融机构创新农村金融产品和金融服务,大力发展小额信贷和微型金融服务。2004年提出“继续扩大农户小额信用贷款和农户联保贷款。鼓励有条件的地方,在严格监管、有效防范金融风险的前提下,通过吸引社会资本和外资,积极兴办直接为“三农”服务的多种所有制的金融组织”;2005年提出“有条件的地方,可以探索建立更加贴近农民和农村需要、由自然人或企业发起的小额信贷组织。”2006年明确“大力培育由自然人、企业法人或社团法人发起的小额贷款组织,有关部门要抓紧制定管理办法。引导农户发展资金互助组织。规范民间借贷。”2007年提出“努力形成商业金融、合作金融、政策性金融和小额贷款组织互为补充、功能齐备的农村金融体系”;2008年更关注商业化过程中具体问题的解决,指出“积极培育小额信贷组织,鼓励发展信用贷款和联保贷款。通过批发或转贷等方式,解决部分农村信用社及新型农村金融机构资金来源不足的问题。”;2009年更是大篇幅阐述政府在多方面的政策“在加强监管、防范风险的前提下,加快发展多种形式新型农村金融组织和以服务农村为主的地区性中小银行,鼓励和支持金融机构创新农村金融产品和金融服务,大力发展小额信贷和微型金融服务,农村微小型金融组织可通过多种方式从金融机构融入资金。”今年作为完成“十一五”规划任务、谋划“十二五”发展的关键一年。一号文件特别强调“积极推广农村小额信用贷款。加快培育村镇银行、贷款公司、农村资金互助社,有序发展小额贷款组织,引导社会资金投资设立适应“三农”需要的各类新型金融组织。”
三、 小额信贷发展的国际经验
世界范围内小额信贷兴起较早,但真正意义上得到发展是在上世纪年代。世界各国有不同的历史文化,市场化程度也不同,因此各国发展小额信贷要“因地制宜”采取不同的发展模式。目前,世界各国的小额信贷模式千差万别,以各种方式存在,包括非政府组织、合作组织和正规金融机构等。
（一）多元化的小额信贷发展模式
1．非政府组织模式
（1）格莱琅银行起源
1976年,尤努斯教授在村庄坞若开展了一个小型的行动研究项目,这个项目试图验证这样一个假设如果穷人可以在适宜的时间与条件下获得金融资源,他们就可以在无须外界援助的情况下,自主开展盈利性活动。为了使银行家相信向穷人提供贷款是安全的,尤努斯教授向孟加拉农业发展银行的管理当局建议,让自己在当局引导下负责经营分支机构。探索性质的营业分所获得成功,并在接下来的短时间内不断在更大的范围内推广。项目通过实验,运行模式得到了不断的完善与发展。随后,国际农业发展基金提供了一笔贷款支持项目发展。1982年4月到1983年6月间,新设了50家新机构。1983年9月,一项政府法令将该项目转变为格莱氓银行—向农村穷人服务的专业金融机构。政府提供了8亿塔卡的注册资本与3亿塔卡的付息股本,所有权结构中政府占60%。
（2）格莱眠银行的第一代信贷运作模式
格莱眠银行目前遵行标准的经营程序。1976一1983年,该程序在与穷人不断打交道的实践过程中演化而来。通常,第一代信贷运作模式包括如下内容：
形成五人信贷小组,引入连带责任：由5个有共同意向的个人组成小组,小组成员经济地位相似。男性与女性成员分别设组。为防止舞弊,一户家庭仅有一名成员可以成为贷款小组成员,且亲戚不能在同一组。每周召开一次所有成员必须参加的大会。小组的存在,相当于银行贷款担保的灵活运用。如果一名成员拖欠款项,小组整体的信誉及未来利益将会受到损害。成员真正难以偿还款项而陷入困境之际,其他小组成员向该成员提供资金支持。成员在偿还全部款项之后,可以离开小组。
召开中心会议,发放贷款并实施监督：同一个村子中的许多小组,联合形成一个中心,每周召开一次中心级别的会议。男性与女性小组成员形成分离的中心。银行职员参加中心会议,所有的银行业务在所在成员面前公开办理。在中心周会上,小组成员讨论投资选择,当小组成员与银行工作人员均赞成一项潜在贷款可行时,中心负责人启动贷款审批流程,填写贷款建议表,签名,并交由银行工作人员。银行工作人员对贷款可行性做出推荐报告,并与建议表一同递交分行经理。分行经理及主要管理人员探讨各项贷款建议,如有必要时还要通过田野现场尽职调查,检查贷款的可行性。随后,分行经理将个人贷款建议递交给地区办公室的项目经理。经项目经理建议,地区经理最终授权发放一笔贷款。随后,由银行工作人员在中心会议上发放贷款。从中心会议中个人贷款建议的讨论,到贷款的发放,通常需要一到两周时间。贷款使用的中后期监管也是按照这样的审批流程进行。
贷款指向生产活动,分批偿还：个人贷款的最大金额为5000塔卡,无需任何担保。借款人必须将资金用于生产性活动,且必须立即使用。贷款期1年。本金五十周分次等额偿还,计50次,每次偿还贷款额2%。贷款年化利率为16%,等于该国其他农业贷款的利率。由于支付是50周分次偿还,利息为贷款的8.12%。
每周储蓄形成小组基金,应对消费需要：格莱氓银行的一项管理规定是,每个成员每周除了还贷款量之后,还需存塔卡储蓄在小组基金,以防拖欠时的需要。账户被小组共同管理,从而给成员提供了共同财务管理的基本经验。成员违反纪律征收的罚金同样积累在于小组基金中。这一金额以8.5%的年利率存放在格莱氓银行。在生病或社会仪式需要之际,成员可以向小组基金借入消费资金。如果所有小组成员一致同意,小组基金同样可以进行贷款投资。小组决定这些贷款的期限及条件。
（3）格莱眠银行第二代信贷运作模式
1998年,孟加拉发生严重洪灾,格莱氓银行的十余万客户受灾,大量人员伤亡,大多数家庭财产灭失,格莱氓银行的不良贷款猛升到30%左右；而根据“传统模式”,如果借款者违约,就将被永远取消借款资格,这在很大程度上动摇了银行的客户基础。为弥补“传统模式”在应对系统风险时存在的缺陷,尤努斯于2000年推出了“第二代模式”。与第一代模式相比,主要进行了以下几方面的调整：
贷款期限安排更为灵活：在“基本贷款”的基础上,增加了“灵活贷款”这一创新安排。所谓“灵活贷款”其实是在借贷双方协商的前提下,变更“基本贷款”的条款,比如延长贷款期限、减少分期还款频次等,使贷款条款更符合借款人的经济现实,从而减少不良贷款的实际发生。如借贷客户不能按时偿还“基本贷款”,就转入“灵活贷款”。在转入“灵活贷款”后,借款人申请新贷款时会受到一些苛刻的限制性条款的约束。若“灵活贷款”如期偿还,借款人可申请转回“基本贷款”。
强化借款人个人的财务管理：要求每个借款人开设个人账户、特别账户和养老账户,将贷款的5%作为强制储蓄,均分为两份,分别存入个人账户和特别账户。个人账户用于每周的偿付,资金可随时提取特别账户资金用于购买格莱眠银行股金,不能提取,但享受分红借贷8000塔卡（约138美元）以上的客户,每个月都要在养老金账户中存入50塔卡,客户达到退休年龄后分期返还以上安排旨在提高借款人的储蓄意识,一方面为格莱氓银行创造资金来源,另一方面也降低了借款人的财务风险。
改革准备金制度：格莱现银行坚持采用宽松的准备金政策,在“传统模式”下只对逾期年以上的贷款提取100%准备金,而对于逾期未超1年的,不计提准备金“第二代模式”将上述政策改为对拖欠首次还款达到10周,或贷款逾期超过6个月的借款人,将其借款自动转为“灵活贷款”,并按欠款本息的60%一100%计提准备金。
对营业所和工作人员实行星级表彰制度：制定了五个方面的星级达标规定,包括小组成员6岁以上子女都上学,并完成5年教育,成员连续5年都超过了贫困线等,形成了类似于一般商业贷款信用评级的制度,为个人小额贷款提供信用依据,同时更加突出了银行的社会责任。
2．正规金融机构模式
印尼人民银行小额信贷部一是正规金融机构开展小额信贷业务的成功典型模式,是世界上为农村提供金融服务的最大国有商业性金融机构。印尼人民银行成立于1985年,20世纪70年代,印尼政府为增加大米产量,由BRI的村级机构对农民实行贴息贷款。80年代, BRI小额信贷项目连年亏损,贷款违约率持续上升。1984年BRI对整个村级机构体系进行重组,在内部建立农村银行一,成为BRI内部的独立盈利性中心。印尼人民银行对财政部及中央银行负责,下设各地人民银行、基层银行、村银行。村银行是最基本的经营单位,独立核算,独立制定贷款规模、贷款期限和抵押,具体执行贷款发放与收回,实行内部激励机制,每年给员工分配经营利润的10%。BRI-UD银行实行商业贷款利率,约为年利率32%。它将储蓄做为其主要贷款本金来源,解决贷款来源的同时,也保证了村贷款利差足够能够覆盖成本补偿风险。这样存贷款的制度安排符合市场经济,激励了银行发放和经营贷款的积极性。与此同时,通过缩短贷款审批时间、流动服务等方式降低了运营成本,确保了BRI-UD的可持续发展。BRI-UD运营不断完善,利润不断增长,所获利润又可以进一步拓展业务的深度和广度。BRI三年时间即实现收支平衡,五年后开始赢利,保持较高还款率。在亚洲金融危机中,它也坚挺保持盈利。它从一个亏损严重、需要大量国家财政补贴的国有银行成为一个成功的商业化运作的小额信贷金融机构。工发放的中小企业贷款约占印尼所有中小企业贷款的一半,己成为世界最大并且最具盈利能力的的小额信贷网络之一。
以格莱眠为代表的福利主义小额贷款更加关注贫困人口存贷款的扩大,强调改善其经济和社会效益；以BRI-UD为代表的制度主义小额贷款更加强调信贷管理和财务可持续性。这两种模式的差异不是性质上的,而只是两者偏重的程度不同。无论是福利主义小额贷款机构还是制度主义小额贷款机构,对增长、效率、赢利的重视,已经成为目前国际发展趋势。BRI-UD作为强调信贷管理和财务可持续性的典范已经受到全世界各国小额贷款机构的学习与借鉴。
3．金融机构和非政府组织紧密结合模式
印度国有开发银行—印度农业和农村发展银行运用正规金融业务与非正规农户互助组相结合,进行小额信贷的模式。1991年,NABARD通过其员工和互助促进机构指基层商业银行、信用社、准政府机构及农户合作组织等对15由至20名妇女组成的进行动员、建组及培训工作。农户互助组内先进行存贷款活动,通过NABARD验收后,由NABARD或者基层商业银行发放贷款。NABARD对提供金融中介和社会中介服务的合作伙伴提供培训建设辅导,并对基层商业银行提供再贷款支持。
4．社区合作银行模式和村银行模式
社区合作银行(又称信用联盟)是完全由社员自助管理的金融机构。它是一个民主的、不以盈利为目的的金融合作社,全体社员共同拥有所有权及管理权, 负责人由全体社员民主选举产生。
村银行是国际社区资助基金会开创的一种提供小额信贷的模式。它采用经济民主化的方式运作,主要业务是提供市场利率的贷款。村银行小组由10至50人组成, 小组成员每周或每两周开一次会,小组会自助提供三种基本服务:(1)提供小额自我就业贷款,开办、扩大经营;(2)储蓄激励(3)建立一个以社区为基础的系统来提供互助帮助并鼓励自力更生。村银行小组内部采用民主集中制的原则。
村银行与上述社区合作银行的主要区别在于不同于社区合作银行民主选举采用一人一票制,村银行采用一人多票制。
5．国家级小额信贷批发基金模式
孟加拉国批发式小额信贷机构是一个成功的自主性批发小额信贷机构,它设立于1990年,是一家非盈利性股份制公司。它致力于为扶贫小额信贷机构提供批发资金和机构能力建设支持。并通过合作伙伴向土地和资产匾乏的贫困者提供创业资源来改善其经济状况,进而帮助他们脱贫并提高生活质量。该机构的职能主要是集中管理政府和国内外捐助机构的扶贫资金,推动小额信贷机构的持续性发展。它对符合标准的合作机构提供能力建设支持及免于担保的小额信贷批发。通过现场尽职调查、审计和披露财务报表对合作机构实行监督。这一小额信贷批发基金的设立,促进了小额信贷行业标准的推广,推动了小额信贷机构的良性竞争和可持续发展。
（二）国外农村小额信贷制度启示
1、从福利型向商业型转变是小额信贷的发展方向
小额信贷的福利性和制度性争论由来己久,目前理论界还没有得到定论,但国外小额信贷的实践过程说明,福利型向制度型转变是未来小额信贷的发展方向。印尼早期的小额信贷项目,与中国政府主导型的小额信贷项目类似。两国政府都启动了福利型小额信贷项目,采用财政补助等非市场机制手段发放低利率贴息贷款。此类项目旨在帮助中低收入和贫困农户及农村社区发展,并减轻其还贷负担。
然而由于政府的过分介入,往往扭曲了金融市场规则,破坏了市场经济秩序,造成国家财政或补贴资金的低效率,低覆盖率。目标瞄准机制失效,造成寻租,滋生了新的不公平。而客户也容易误将贷款视为救济,使经营机构亏损,难以持续发展。形成机构和客户双方面道德风险。
2、商业性小额信贷的利率遵循市场化原则
印尼人民银行乡村信贷部贷款利率看齐商业贷款,约为年利率。在阿尔巴尼亚和乌克兰,小额信贷的利率是放开的,且普遍高于一般商业贷款利率,各机构的利率由机构本身确定。市场化利率能够使小额贷款的高成本高风险获得补偿。是促进商业性小额贷款可持续发展必然的机制安排。
3、自身素质提升是小额信贷机构健康发展的基础
我国小额信贷的发展晚于孟加拉、印尼和其他一些国家,还处于较低水平。主要表现在小额信贷规模远远小于孟加拉国、印度尼西亚等国的小额信贷业务。不论是NGO,,还是正规金融机构,都处于起步阶段,规模都较小。我国目前业界还没有一个大中型NGO小额信贷机构。正规金融机构的小额信贷业务份额很小,资产质量也不是很高。健康发展我国小额信贷,除了机制、政策、资金等客观因素之外,信贷机构自身的人员素质及管理水平等主观因素也相当关键。现阶段,我国内部主观条件的建设还有待外部环境优化之后从长计议,不断提高。
4、加强监管是小额信货发展的必要保证
金融机构作为经营“风险”的机构,得当合理的监管是非常必要而关键的。现在国际上对由谁来监管、如何监管等方面还存在着争议,理论界及政府大都认为需要根据各国家的具体情况来做出具体规定。我国目前的小额信贷机构主要包括非政府组织发放的小额信贷、农村信用社发放的小额信贷、一些民间金融组织以及中央银行正在试点的商业小额信贷公司。按照国际上普遍认可的审慎性监管,我国应将小额信贷纳入我国金融体制改革的总体设计中来,鼓励多元化小额信贷组织的发展,完善相关的法律法规,逐步放开吸收储蓄的小额信贷机构的设立等。
四、我国小额贷款模式分析
（一）小额信贷的模式构成要素
小额信贷的提出以及相关理论的形成都是建立在各国具体实践经验基础上,小额信贷与传统金融的区别也首先体现在其具体运行机制。小额信贷作为一种金融模式,它的运行机制基本要素包括目标客户的选择、小额贷款组织机构以及一系列的创新机制安排三方面。目标客户的选择是小额信贷对象层面的要素。小额信贷组织机构主要包括主体类型、各类型特点、在小额信贷市场中的地位等方面,它是小额信贷机构本身的要素。前两要素是对小额信贷参与主体的分析,即对主体两大组成部分的阐述。
1、目标客户的选择
市场经济本身是存在缺陷的,金融资本趋向于已有资产的高积累,资产越多,越容易得到正规金融机构的贷款。正是由于这样的市场失灵,小额贷款在近些年得到了推崇,他解决了贫困群体在资本市场不断被边缘化的金融瓶颈。小额信贷可以通过技术上的设计,例如高利率等自动瞄准机制,或者规定各种专门制度等技术直接干预,为目标群体服务,使资源分配更有利于穷人.
传统观点认为,贫困人口没有劳动的技能,所以只能通过培训才能帮助其创造价值。而小额信贷的研究者认为,最关键的应该是资本与其自身已具备能力的匹配。小额信贷关注那些有潜在生产能力,却因缺乏资本,没有条件将人力资本及其他生产资料变成财富的穷人。小额信贷的目标客户具有摆脱贫困状态的强烈愿望,并经过支持可能摆脱贫困。资金在农村贫困人口中是极度稀缺的,通过其他途径获得贷款非常困难,所以小额信贷几乎是他们仅有的可持续信贷扶持的机会,更加会倍感珍贵。贫困人口的贫困程度也是有很大区别的,各国的目标客户也都不尽相同。福利型小额贷款例如孟加拉格来现银行更加强调扶贫的社会效益,所以它的目标客户是穷人中最贫困者制度型小额贷款例如印尼人民银行更关注机构本身的可持续发展,所以它的目标客户涵盖整个中低收入群体,并非针对最贫困人口。
有的小额信贷项目在对目标客户的选择中存在对贫困妇女借款人的偏重。具体分为限定向妇女贷款、以妇女为主和不强调性别差异。基于两点原因,有些小额贷款机构强调借款人的性别第一,他们出于社会效应及人道主义的考虑,认为妇女是贫困人口中的弱势群体和最边缘的集团,她们是穷人中最需要帮助的核心贫困阶层。例如孟加拉格来氓银行的项目中超过85%的客户都是女性,世界妇女金融组织伙伴及印度自我就业妇女协会银行等一些机构更是完全面向女性客户。第二,国外一些实证研究表明贷款给妇女同样具有经济上的可行性。(22)等通过分析孟加拉国的数据得出当地妇女的违约率比男性借款人低得多,两者违约率分别为1.3%和15.3%,男性违约率达到妇女的11倍之多。他们认为妇女迁移率低于男性,所以更容易获得小额信贷,也更有利于小额信贷风险控制效用的发挥。
2、小额信贷组织机构的设置
乔安娜认为信贷系统分为正规、半正规和非正规三类。正规金融信贷机构有政府颁发的金融牌照,受银行法规及银行业监管部门的监督,主要包括银行及其他储蓄机构等。半正规机构不受银行监管部门,但通常要有政府许可的营业执照,受政府其他部门的监督,例如信贷合作社、乡村银行、小额贷款公司、有营业执照的非政府机构等。非正规金融在政府法规和监督体系之外经营。他们包括对小额信贷有贡献的地方放债人、当铺老板、非政府组织等。
一般正规金融机构更容易拥有较大的覆盖率。首先,正规金融机构往往具有庞大的规模和分布广泛的营业网点,坚实的基础设施为正规金融机构提供了更多接触小额信贷客户的条件。其次,正规金融机构往往拥有吸收贷款的资格,雄厚的存款和资本金等稳定的资金基础使正规金融具备大规模开展小额信贷的实力,实现规模经济。并且,正规的金融机构往往具有明晰的产权结构、合理的内部控制体系、管理体制和财务制度,己形成制度化和规范化的运行机制及管理模式。这促使了机构能够保持合理的成本收益率及利润率,保证机构自身的可持续发展。然而,正规金融机构在金融市场上的既有地位已经很高,出于对成本和风险的考虑,它们普遍缺乏提供小额信贷的主观能动性。因为缺乏充足的抵押物及传统意义上的风险控制方式,向贫困人口发放小额度贷款被看做是不经济和不安全的。其次,正规金融机构既有的组织结构、管理制度等相对稳定,要适应小额信贷的安排需要一定的过程,小额信贷方式的兼容性影响了小额信贷工作的进行及发展。
非正规小额信贷机构虽然没有网点覆盖、资金规模、管理规范等方面的优势,却更加灵活,直接获取更多当地文化和市场信息。另外,非正规金融机构定位更明确、机构设置的精悍更加体现灵活性和创新性。现在看来,正规金融机构在小额信贷的发展中发挥主要力量,同时半正规和非正规机构也以其特有的方式,拥有自己的盈利空间。
3、抵押担保的替代方式
从国际上现有成功小额信贷项目的运行情况来看,一般针对核心贫困阶层以及针对贫困妇女的小额信贷项目多采取强制性储蓄和小组联保等抵押担保的替代方式以中低收入阶层为客户目标群体的小额信贷项目,则通常采用小组联保和直接担保相结合的方式,或直接担保方式。如果无法提供可以接受的抵押或者保证,也没有组成小组联保,信贷配给通常是最重要的风险控制机制,放贷机构通常会更加严格的控制贷款金额。
2001年中国人民银行颁布的《农村信用合作社农户小额信用贷款管理指导意见》是我国现有法规中对于信贷配给等风险控制机制规定最为详细的一个。实际工作中,信用社等正规金融机构是按照人民银行“指导意见”中“新用户”评定的方式确定贷款客户及贷款规模。
信贷配给的操作流程严格按照“先评级一后授信一再用信”的程序。第一步,农户向信用合作社提出信用评定的申请。然后信贷人员调查农户生产资金需求和经济收入情况,提出信用评定建议。最后由专门的信用评定小组进行信用评定。第二步,信用合作社根据评定标准划分信用等级,具体等级的设定标准由各地信用联社确定。接着,信用社根据农户的信用评定等级进行授信,一定等级可以获得对应的信贷限额,并发放贷款卡证。一般贷款卡证的发放是以农户为单位的,一户一卡证。同时,信用社对农户的信用等级每两年审查一次,实行动态的授信管理以便于根据农户信用程度的变化及时变更信用评定等级和信贷额度。第三步,持有贷款卡证的农民可凭贷款卡证和有效身份证件直接到信用社营业网点办理限额内的贷款。信用社信贷人员也可到持有贷款卡证的农户家中发放贷款。当借款规模未达到信用等级所处额度时,通常采取“一次授信、分次使用、循环放贷”的方式,提高了贷款的便利。对超过农户信用额度的部分,借款者本人可采取提供有效抵押等担保措施,如无法提供担保,信用社也可采用三到五人的联保方法。
实际上,上述信贷配给的方法并没有创造出新的抵押和保证等传统风险控制的替代形式,它用给农户评定的“信用”作为农户贷款的替代性“担保品”。它的主体类似于中小企业的授信业务方式.
4、偿还激励
偿还激励机制是指对那些遵守约定并有效利用贷款资金的借款人,若按期还款,可以持续对其发放额度不断增加的后续贷款。资本在农业生产以及农业相关产业中,边际报酬率很高,所以后续贷款对于渴望改变现状的农户来说有很强的吸引力。为了得到额度增加的后续贷款,借款人必须履行还款义务。因此,当前的借贷行为便从一次性博弈中延伸,相当于延长了与农户签订的合同期限,使之成为长期的连续博弈。一旦发生违约,博弈即终止,违约信息进行披露。这对注重名誉的中国农民来说,绝对是极其严格的处罚措施,它所带来的损失远远大于其欠款金额。因此偿还激励机制是防范道德风险的重要机制。正是因为它防范风险的属性,也有人认为偿还激励机制是另一种担保的替代方式。偿还激励机制的特质在于,它可以在借款最初用小规模的贷款测试借款人,然后随着时间的推移发展与客户的关系。偿还激励机制之所以起作用的重要因素是更高数额的未来贷款可以有更高的价值。农村中有许多小额资金回报率很高的投资机会,在一定的资本规模内,边际资本投资的报酬率很可能是递增的。
偿还激励机制还面临着所有重复博弈的共同难题如果借贷关系出现即将终结的迹象,会刺激借款人在最终阶段违约,按照博弈理论,这将导致整个机制的瓦解。因此,偿还激励机制有作用的前提是结束日期并不明确,或者借款人从一个计划进入另一个计划的交易成本是很小的可视为具有无限性。
目前在我国,政府出台的“指导意见”及“管理办法”等相关法规中,并没有明确的偿还激励的政策安排。
5、还贷方式
在众多成功的小额信贷项目中我们看到形式多样的还款安排,大体上可以分为固定期限还款和灵活期限还款两种。一般来说,针对贫困阶层的小额信贷项目通常规定更加严格和固定的还款期限。例如,孟加拉格莱氓银行模式规定贷款周期为一年,在贷款期限内借款人必须每周偿还固定数额的贷款,且不允许提前还款这种还贷模式与严格的信贷纪律有关,也与监督和奖励机制相联系。较正规的金融机构往往针对整个中低收入阶层提供小额信贷服务,他们多采用灵活的还贷模式。例如,玻利维亚的阳光银行根据借款小组的组成和借款人信贷行为表现采用不同的分期还款期限,从两个月到两年不等,平均为七至八个月。还款模式多采用分期偿还,周期包括一周、两周和按月偿还等。
小额信贷的分期还款机制即整借零还既能减轻一次还款对借款人造成的心理障碍以及经济压力,又能减少放贷机构收回贷款的风险。许多贫困者人际交往圈子很封闭,对自己的前景丧失信心,失去了很多的创收机会,分期还款机制会对借款人造成一种经常性的压力,持续不断的提醒他们想办法改变现状,有效的激发穷人的积极性。另外,短周期的分期还款能够增强信贷双方的联系和沟通,帮助信贷机构及时了解借款人的经济状况和困难,迅速对潜在违约进行干预并提供其他非金融帮助保证信贷最终偿付。实际上,分期还款机制还是小额信贷机构对借款人“过程管理”和提供“非金融服务”的制度。分期还款制度的另一个优点在于降低金融机构贷款风险的同时也降低了风险溢价的利率水平,借款人从节约成本角度讲应是更愿意接受的。
当然,分期还款机制也是有一定局限性的。由于分期还款往往要求在贷款发放之后立刻开始执行,而此时贷款投资并未产生收益。在收入主要产生于周期性明显的农业特别是粮食种植业的时候,若该地区借款人难以获得其他收入,则“整贷整还”制度在此处更优于“整贷零还”的分期还款制度。
中国现在还款模式方面的问题在于由于信用社等正规金融机构不重视小额信贷业务等原因,在适宜实施分期还款制度的地区仍采用“整贷整还”的还款方式。当地民间借贷采用分期偿还方式并成功运行,正规金融机构却仍只有“整贷整还”一种还款方式。建议可以为借款人提供多一种的偿还方式选择,整还与分期还款两种方式并行比较,也为下一步的小额贷款运行模式的探索作出贡献。
小额信贷的贷款偿还模式还往往伴随着有效的还款激励机制。小额信贷项目通过各种措施以保证高的贷款偿还率,提高小额信贷机构在财务上的可持续性。例如,印尼人民银行小额信贷规定借款人支付月息的0.5%奖励偿还费,如按时偿还贷款,则可将奖励偿还费返还给借款人。而对于不按期偿还贷款的借款人,银行将处以高于原利率约的罚息。此外,许多小额信贷机构都会根据还款情况建立违约客户名册,组织“讨债团”上门催款,这对于注重声誉的农户来说无疑会形成一种还款压力。
（二）我国农村小额信贷组织机构及其运行模式分析
伴随着农户小额信贷在农村金融中的地位不断提高,我国开展小额信贷的组织机构及其规模也逐渐发展壮大。参照正规化程度,可以将我国小额信贷组织机构分为四类正规商业性金融机构、政府机构推动操作的小额信贷、民间小额贷款公司和非政府机构小额信贷。从大框架上可将组织机构分为正规金融机构与非正规金融机构两大类别,前者拥有金融监管部门颁发的金融牌照,受致于银行法规,接受政府监管。这两大类小额信贷机构在机构设置、经营目标、资金来源、运行机制等各方面均存在较大差异,在小额信贷市场中的份额及作用也不同。
1、正规金融机构小额信贷运行模式分析
我国开展农村小额信贷的正规金融机构主要有国家开发银行、中国农业银行包括农业发展银行曾运作了一段时期的小额信贷、邮政储蓄银行、农村信用合作社和新型农村金融机构。
中国农业银行包括农业发展银行虽然较早的开展了小额信贷业务,但采取的是与地方政府扶贫办合作的模式,即向贫困农户提供贴息贷款,年利率3%以下,中央财政补贴利息差。这种小额信贷是一种政策性的贷款,并不是严格意义上的商业性小额信贷。最后也因为政策性小额贷款难以满足商业银行的盈利需要,农行表现消极,使得贷款规模和贷款回收率均大幅下降。
真正属于正规金融机构操作的小额信贷主要包括:
第一类是1999年起,一系列中央文件和政策法规的频频出台促进了小额信贷业务在我国农村信用合作社的大力推广。农信社在农村有良好的地缘优势,并且作为正规金融机构,它在争取小额信贷发展的政策环境方面也有优势。所以农信社在中国小额信贷领域有着越来越重要的地位。
第二类是商业银行的小额信贷。不同于农行原来运行的政策性贷款,如今一些商业银行在城市针对下岗失业人员开展再就业担保小额贷款,还对个体工商户开展小额信用贷款等等。例如,邮政储蓄银行的小额信贷,最初是基于借款人的存单质押提供贷款,风险相对较小。经过一段时间的发展,逐渐出现了小额信用贷款、联保贷款等模式。
第三类是国家开发银行、农业发展银行等政策性银行进行的小额信贷资金批发业务。
第四类是新型金融机构的小额贷款,如社区银行、村镇银行等。
（1）农村信用合作社小额信贷运行的政策安排
我国曾出台专门的政策法规对农村信用合作社的运行机制作出具体的规定:2001年底中国人民银行出台了《农村信用社小额信用贷款管理指导意见》以下简称“指导意见”,随后2004年银监会又发布了《农村信用合作社农户联保贷款指引》(以下简称“指引”)。出于操作性的考虑,指导意见将农信社小额信贷细分为两个目录一“小额信用贷款”和“农户联保贷款”,这样能更好的规范和推进我国农村信用合作社小额信贷业务。这是根据目标客户组织形式进行的分类,它们都属于农户小额信贷的范畴内。目前来看,小额信用贷款在我国农信社小额信贷里占的比重比较大,规模上是农户联保贷款的2倍以上。但随着农信社对小额信贷运行机制的理解不断加强,农户联保贷款的规模也在扩大,两类小额信贷的区别在逐步缩小之中,农信社小额信贷业务模式在逐步的与国际接轨。
农信社的小额信贷运行机制具有以下几方面的特点:
农户联保贷款比小额信用贷款机制更为灵活、条件更为宽松。通过上表一我们发现,农户联保贷款在贷款用途、贷款期限、还款方式等许多方面的制度安排都比小额信用贷款宽松。例如,例如小额信用贷款的偿还方式与一般贷款类似,而农户联保贷款采取按季结息、分期还款的方式,更加贴近国际惯例。小额信用贷款机制由小额信贷机构识别和监督贷款人,而小组联保机制将此职责转移给小组成员,这对减弱由信息不对称引起的“逆向选择”和“道德风险”有一定的作用,能够有效的识别和控制借款人的违约风险。所以在风险更有效控制的情况下,农户联保贷款可以采取更为灵活、宽松的制度安排。
按照人民银行规定制定利率,低于国际小额贷款利率水平。我国现行一年期贷款的基准利率为5.31%,农信社贷款利率浮动区间为0.9至2,因此农信社开展小额信贷的利率范围是4.779%一10.62%。然而,小额信贷业务比传统信贷业务单位借款成本更高,潜在风险更大。所以在实际操作中利率常常一浮到顶。国际上成熟的商业性小额贷款机构为了覆盖成本及风险,利率通常高于16%。我国农信社小额信贷利率偏低。
邮政储蓄银行小额信贷业务运行状况：2006年3月,当时尚未挂牌的中国邮政储蓄银行在福建、湖北开展存单质押小额贷款.2007年2月,邮储银行存单质押小额贷款在全国范围内展开。存单质押小额贷款虽然不是真正意义上的小额信贷,但它运行良好,还款率很高,这为小额贷款业务在组织、人员、管理等各个方面都打下了良好基础。
2007年6月,邮政储蓄银行在河南、陕西、湖北、福建、山东、浙江、北京等七省市开展试点,并逐渐向全国铺开。邮储银行的小额贷款业务已经从质押贷款进展到无质押贷款。目前,邮储银行推出的小额贷款产品有商户联保贷款、商户小额贷款和农户联保贷款三种。商户联保贷款指由三名有本地户口和营业执照的个人独资企业主或个体工商户组成一个联保小组向邮储银行申请贷款,不再需要其他担保。商户小额贷款: 指有本地户口和营业执照的个人独资企业主或个体工商户,由一位或两位有固定职业及稳定收入的人为其做保证担保人,便可以向邮储银行申请贷款。农户联保贷款指三至五名有本地户口的农户组成一个联保小组,向邮储银行申请贷款。邮储银行小额贷款业务办理流程简便,最快三天就可以拿到贷款。
商业银行探索小额信贷可行措施：商业银行作为我国规模及影响最大的金融机构,网点覆盖广阔,管理经验丰富。商业银行开拓小额贷款的必要性已非常明显。以农业银行为代表的商业银行也在积极探索不同于原来小额信贷模式的新型可持续发展的小额贷款模式。这不但需要宏观政策的支持,也需要商业银行自身转变观念。商业银行自身改进的包括以下可行措施:按照小额贷款业务特点的制定授信条件。为了防范信贷风险,商业银行制定了非常严格的授信条件,从而出现了大企业流动性过剩,而中小企业以及农民都因规模等原因被排除在商业银行贷款范围之外。所以商业银行应该放宽在规模上的限制,结合实际情况综合考虑多方面因素制定授信条件,例如注重挖掘企业的前景及发展潜力,增加非财务因素等条件的比重,更多关注企业经营质量的相关指标,收集中小企业的信用记录、经营者的能力和品德等软性信息,制定出适合小额贷款的授信条件。并且,银行需要提高小额信贷的审贷效率,减少不必要的贷款环节。
建立小额贷款业务组织结构。商业银行必须建立专门的小额贷款业务经营及管理的组织架构,为提高小额贷款回收率,降低交易成本,实现集约化经营,可以将小额贷款业务的经营中心下移至基层分行。对小额贷款业务无论在审批、决策、拨备计提等流程方面,还是在资源配置、人员考核、激励机制等管理方面,都应该实施差异化战略,实现专业化管理。
建立有效的内部激励机制。在实际操作中,因为小额贷款业务风险大、成本高,商业银行分行负责人和客户经理不愿意把小额贷款作为其业务发展重点。这与商业银行系统的考核激励机制有很大的关系。为了更好的拓展小额贷款业务,商业银行需要完善考核激励方法,形成对其利益及责任的双重激励办法。激励机制应以信贷人员工作量、难度、风险度、贷款质量等考核评价为主。小额信贷业务的风险回报应计入信贷人员的激励之中。
灵活担保模式。对于不易提供实物担保的小额信贷,银行需要对担保有新的理解, 担保只是作为促使借款人履行还款义务的一种压力,而不是真正的还款来源。银行应该在风险得到控制的前提下,拓宽担保范围及领域,积极创新,探索多途径、多层次、多形式的担保方式。现实中能增强还款人还款意识的财产都可以作为担保,例如对借款人有价值的无形资产、出口退税税单、应收账款、商业汇票、人工林地、土地发包权、出租车营运证等。
强化贷后管理。贷后管理是控制信贷风险的重要手段。信贷人员应定期或者不定期走访客户,监控跟踪客户资金运用情况及经营状况。搜集分析企业非财务因素,发挥非财务因素对识别贷款风险的预警作用,及时对有违约风险的项目采取措施。
2、非正规金融机构小额信贷运行模式分析
非正规的小额信贷机构无论种类还是数量都较正规金融机构更为丰富,运行的模式更接近国外成熟做法更为灵活。这三类非正规领域的小额信贷机构为运用国家扶贫资金开展贴息小额信贷的政府机构、运用民间资金成立的民间小额贷款公司和接受国内外资金资助开展小额信贷的非政府机构。下面主要介绍可持续性较强的两种小额信贷模式:NGO小额信贷及小额贷款公司。
非政府小额信贷运行机制：我国非政府组织小额信贷机构主要依靠接受国内外资金资助开展小额信贷。国内民间组织比较有名的有中国社科院成立的“扶贫社”。海外及国际组织多以双边或多边项目方式成立。包括联合国开发计划署在四川及云南的联合项目、加拿大国际开发署援助新疆的项目、澳大利亚开发署援助青海的项目等福特基金会、香港乐施会等。非政府组织一般会选择试点机构的实行来运行,在规模及覆盖面方面比较有限,但ngo在项目持续性及操作性上都较福利性质的政府组织小额信贷更为良好。它探索了小额信贷这一创新性的金融工具在中国的经济及文化土壤之下的必要性、可行性及具体运行模式等,在方法论上为小额信贷在全国范围内的全面发展提供实证支持。正是由于由国外资金支持,且成立的宗旨指向研究探索,它们广泛的借鉴国际成熟的运作机制和经典小额信贷理论。
1.大部分NGO运用小组联保机制作为抵押的替代风险控制模式。NGO项目的目标瞄准客户多为低收入农户,他们无法提供有效担保,因此小组联保做为小额信贷的核心创新制度,被NGO项目广泛的运用防范信贷风险。中华民族是传统的农耕民族,迁徙率较低,因为血缘及地缘的因素,信用对于一个中国农民来说是非常重要的。无需抵押、低利率甚至零利率的民间借贷从古至今在我国广泛运行便体现了中国农民重信用的良好品质。小组联保机制将这种“信用”契约化,自愿的原则使组员间信息不对称的现象降至最低,加之法律作为保证,往往能够很好的防范信贷风险。国内NGO实行的小组联保一般是对格来氓银行的学习和改良,五至八人自愿成组,小组成员互相监督及担保。
2. 结合地区特点,采用灵活分期还款。不同于正规商业性金融机构,通常规模较小,一般能够深入基层灵活的NGO制定各种机制。很多NGO有条件根据单一客户个人特点量身定做还款方式。例如陕西商洛地区的项目采用五种不同周期的还款模式每周、每旬、双周、半月、每月。项目初始,借款人投资收益尚未收回,所以一般NGO项目的首次还款会有一个缓冲期,以确定以投资项目作为其真正的还款来源,缓解农户不合理的压力
3. 中心会议制度。在经典的小额信贷理论中往往采用小组联保搭配中心会议制度的方式来做为防范信贷风险的方式。在我国,由于农户居住分散,中心会议制度的交易成本庞大,因此中国NGO项目的小额信贷中心会议制度或取消,或没有很大的效果,名存实亡。适合中国农村实际情况的会议制度还有待进一步探索。
例如在国内运行小额信贷项目达十四年之久的中国扶贫基金会,主要为18到60周岁有劳动力的己婚妇女提供贷款。运用小组联保机制作为风险控制模式。提供整贷零还和整贷整还两种还款方式。设立三种不同贷款额度的客户等级,随着履约次数增多而逐渐升级,提供合理的偿还激励机制。为客户提供能力建设方面的非金融服务,包括开展法律常识、经营管理、实用生产技术和公共卫生等方面的培训,以及提供信息服务等。
商业性小额信贷运行情况及发展：2005年12月,山西两家小额贷款公司晋源泰、日升隆正式运行。中国小额贷款公司试点正式启动。截至2006年10月,西部五省共成立七家试点。这些小额贷款公司实行市场化运作,自主经营、自负盈亏、依法经营,明确规定“只贷不存”。经过三年多的不断发展,截至2009年底,中国小额贷款公司达1334家,从业人数14500940多人,资金来源达到多亿元,各项贷款余额超过700亿元,占银行业贷款总额比例为0.19%。除了西藏、海南、湖南等三个省份,全国其他省份均有小额贷款公司。
贷款发放情况：经过三年多的不断发展,截至2009年底,中国小额贷款公司达1334家,从业人数14500多人,资金来源达到940多亿元,各项贷款余额超过700亿元,占银行业贷款总额比例为0.19%。除了西藏、海南、湖南等三个省份,全国其他省份均有小额贷款公司。以小额贷款公司发展较好的浙江省为例,截至2009年底,浙江省在工商部门登记注册的小额贷款公司共有105家。遍及11个市,覆盖90个县区行政区划中的81个县市、区以及3个开发区。浙江省小额贷款公司基本上2一3天就能完成一个新客户从业务申请到发放贷款的全部流程,而部分老客户只需一天就能拿到贷款。年平均资金周转率为四次,最高达十七次。浙江民间资本对发展小额贷款公司也热情高涨,户均规模1.33亿元,近40%的企业注册资本达到上限。累计贷款发放49713笔,平均每笔贷款额度达111万元90%,以上的小额贷款公司贷款逾期率为0%。
贷款利率：人民银行关于小额贷款公司工作指导要求贷款利率不超过中国人民银行规定的基一年期贷款基准利率的四倍。截至2008年第一季度,最初的七家小额贷款公司试点贷款平均利率是22.98%,基本上是当时一年期贷款基准利率的三倍。小额贷款公司的利率高于民间借贷。普遍高于农村信用合作社。同时,利率水平也与地区发达程度及当地借款人收入相关。一般发达地区的贷款利率高于欠发达地区。
小额贷款公司发展措施：针对小额贷款公司规模小、业务简单的特点,小额贷款公司公司应实行简洁、灵活的治理方式。实行商业化运作,建立有效的监督机制和制衡机制。权力机构、决策机构、执行机构和监督机构相互独立,实行调查、决策、审查三岗分离的机制,权责明确,相互协调又相互制衡,保证公司内控机制的有效运行。从根本上建立民主管理的制度,构建聚才、留才、用才的人才智能环境,营造科学管理,严谨经营,开拓创新的企业氛围。公司最高权力机构为股东大会,设董事会,监事会。实行董事会领导下的总经理负责制。在管理上要与国际金融运作接轨,学习和借签德国公司专家微贷款管理的先进理念和技术,结合地区实际情况,制定全新的小额贷款业务流程和工作机制,不断发展现代化经营网点。
小额贷款公司属于第三类产业范畴,对人力资源要求很高,因此公司应该设立更合理的薪酬体系。激励机制与约束机制结合运行,采用以基本薪金加奖金期权的模式,即以一定的基本薪金以及各种必要的社会保险作为员工必要的生活保障以业务激励,实行客户经理责任制,奖金与绩效挂钩,把员工的个人利益与公司的利益和长期发展有机结合起来形成整体利益。另外,采用部分费用报销政策,鼓励员工积极参加进修,以提高业务水平。
小额贷款公司改制设立村镇银行：随着小额贷款公司雨后春笋般的发展,试点逐渐转为一种常态,小额贷款公司“只存不贷”的制度设计,以及游离于银监会之外的监管模式,都成为进一步发展的瓶颈。2009年6月,银监会发布了《小额贷款公司改制设立村镇银行暂行规定》。新规定的推出对小额贷款公司规范经营、持续稳健发展具有积极的引导和推动作用。根据新规定,对于新设且持续营业3年以上的小额贷款公司,在连续2个会计年度盈利,不良贷款率低于2%,贷款损失准备充足率在130%以上的,经过银监会及当地主管部门的审批可以转制为村镇银行。小额贷款公司改制为村镇银行仍必须有银行业金融机构作为主发起人,并作为最大股东。这样的制度安排一是为了保护存款人利益,小额贷款公司由只贷不存的专业贷款机构转制为可贷可存的村镇银行,需要通过引进银行业机构作主发起人、最大股东,以确保机构安全运营、健康发展。二引入银行业金融机构成熟的运营管理经验及人才、网络优势,能保证村镇银行的长期可持续发展。
五、政府在发展我国农村小额信贷中的作用
金融市场存在失灵,贫困人口得不到贷款,因此需要政府进行干预。纵观小额信贷的发展历程,从最开始的扶贫性质的小额贷款,到小额信贷机构不断正规化、商业化,都离不开政府的推动与政策支持。而在我国,无论是政策上的支持还是资金上的资助,政府都发挥了非常积极的作用。在我国小额信贷发展初期,正是在政府的积极推动之下得到了迅猛的发展。然而随着农村小额贷款的逐步发展,过多的行政干预和行政架构都会阻碍小额信贷的进一步可持续性发展。因此小额信贷发展到这个阶段需要走商业化发展路线,政府的行政力量干预应该是“减退式”的。孟加拉国的格来眠银行成立至今一直都得到了政府多方面的支持,但它有自己的组织机构,按照市场化规则运行。它有良好的社会效应和政府关系。却能够保持独立的系统与方式。因此,随着小额信贷的不断发展,运行模式及经营目标不断变化,政府也在重新定位、转变职能。
（一）完善小额信贷制度设计
1、形成多元化资金来源
一直以来,金融市场存在很严重的农村资金“漏出”现象,即本属于发展农村的资金存入正规金融机构,由于小额信贷规模较小,导资金来源主要致大部分农村资金流向城市。现阶段,小额信贷市场规模较大的机构有农村信用合作社及小额贷款公司。农村信用社资金来源于中国人民银行的再贷款。农村信用社应该逐渐脱离对于中央银行扶持的依赖,加强自身建设,提高自身吸收存款能力。应逐渐加强农信社经营的灵活性,尤其是存贷款利率方面,应逐渐放开权限,实现其自身可持续的良性商业化运转。当然对于及其贫困地区,少数民族地区,人民银行再贷款的扶持也是必要的。小额贷款公司的主要资金来源是自有资本,尚不能吸收存款,如若发展为能吸收存款的乡镇银行,需要引入正规金融机构作为最大股东。政府在引入民间资本及外资发展小额信贷时,采用非常审慎的监管原则。在小额信贷发展初期,存在着大量的组织,因为这些半官方机构运营不善,产生大量呆账坏账,严重危害了农村金融的信用体系。为防止此种情况的再次出现,政府在此次商业性小额信贷机构的改革中非常谨慎。既要发扬地方商业性小额信贷机构在基层农村的优势,贴近群众,信息充分,交易成本监管成本低又要维护农村金融秩序,保持农村金融的稳定。未来,可以学习国外成功经验,建立合作性、政策性金融机构,商业银行,地方中小型小额信贷机构并存的多层次小额信贷体系,以满足农村经济发展的多层次需求。农业银行等商业银行以支持农村基础设施建设,发展大型农业产业化龙头企业为主。邮政储蓄银行、农村信用社、小额贷款公司以支持地区中小企业、推广农户个人贷款等业务为主。
2、开展金融联结
正规金融机构拥有雄厚资金、成熟的经营管理、广阔的覆盖网点。而非正规金融机构则运营更加灵活、贴近客户、交易成本更低。正规金融机构和非正规金融机构都有其不可比拟的优势和特点,如果通过金融联结加强两者之间的互补关系,则能更好的推进我国小额信贷的发展。正规金融机构可以在资金上扶助非正规金融机构,拓宽其资金来源也可以在政策上帮助非正规金融机构,获得其合法的金融机构地位。正规金融机构也可以利用非正规机构在信息方面的优势,降低因信息不对称而产生的道德风险。金融联结方式上,可以操用由正规金融机构向非正规金融机构发放支农转贷的方式。也可以由政策性银行管理小额信贷组织发展基金,通过管理基金的方式管理非正规金融机构。也可以采用由正规金融机构雇佣非正规金融机构的方式。由非正规金融机构引导正规金融机构资金的流向,负责实地调查和实时监督等,正规金融机构向其提供与其工作绩效挂钩的佣金。具体操作中,应该注意委托代理关系中的道德风险,对于代理方也就是地方非正规金融机构的激励应该符合调动其充分搜集信息积极性的要求。另外委托代理双方权责清晰也是非常必要的,避免出现权责纠纷。
3、提升小额信贷机构管理水平
（1） 现在还存在着一些半官方的小额信贷机构。对于逐渐形成的公平有序的小额信贷市场来说,这些组织的行政色彩无疑会影响商业化进程的推进。因此应该对此类NGO进行改制,真正执行扶贫功能的组织回归政府,而采用商业化运作的小额信贷机构应该改制成为独立的经济实体。小额信贷机构应该是独立的法人,承担民事责任,自主经营,自负盈亏,不应再进入行政事业单位的编制。也不能采用借助乡村干部推进小额信贷业务的方式。小额信贷机构应该建立由农业、银行、审计等部门组建的监事会,以监督机构运行与风险防范。
（2）小额信贷管理复杂、工作强度大,对从业者要求很高。小额信贷的从业人员不但要熟悉金融相关业务知识,也要熟悉农业及中小企业管理等知识。面对农村千家万户的小额信贷工作,艰苦奋斗的敬业精神也是必不可少的。因此应该增强小额信贷工作人员的责任感及政治素质。配合行之有效的激励机制以及合理的薪酬体系,为农户提供优质的金融服务。
（3） 可以由在行业中规模较大威望较高的民间资本小额信贷机构带头组建行业协会,所有的民间资本小额信贷机构入会。政府及金融业管理机构可以通过协会对其进行规范和监督,扶助其改制及正规化发展。
（4） 制定相关法律规范小额信贷机构资本充足率、信息披露、风险防范等。发展和改善信息管理系统,实现财务报表、业务发展和资产质量等情况的披露制度。将小额信贷机构置于政府及公众监督之下,保护小额信贷客户利益,促进小额信贷逐步健康发展。
4、建立健全内部监督管理机制
小额信贷有其扶贫的特征,但财务可持续性也是小额信贷作为一种金融创新长期发展的必要条件。目前我国小额信贷机构,尤其是商业性小额信贷如雨后春笋般涌现,各省出台一些管理办法及组建审批的指引,但对于小额信贷机构这样一种“经营风险',的组织,尚没有对于风险管理方面统一的细则。建议政府相关部门应该建立一套符合实际情况的具有操作性的关于小额信贷机构识别、监控、评估风险的实施细则,指导小额信贷机构,尤其是没有银行业经营经验、管理尚不正规的小额信贷机构,做好风险防范。
帮助小额信贷企业建立完善的风险控制体系。
（二）建设农村信用体系
1、完善社会信用的法制基础
为了规范政府、银行及个人的经济行为,也为了建设以信用为基础的现代市场经济, 必须建“以法治国”的社会管理模式,以规范靠道德无法约束的领域。未来社会是信用的社会,因此应该加强市场自律机制的建设,为信用经济打好思想基础,做好政治准备。这是长期发展农村小额信贷必要的信用环境基础。例如美国的《公平信用报告法》就支撑着整个美国的信用体系。现阶段我国尚不具备自发形成信用体系的市场经济环境,那么对农户信用的规范要靠立法来实现,逐步培育信用氛围。例如制定与债权管理与保护相关的法律法规,约束借款人行为,对于失信行为给予适当的惩处。只有失信成本非常高时,才能威慑潜在失信者,保护债权人利益,树立起诚实信用的社会风气。因此应该加快配套法律法规的制定,净化农户经济组织的信用环境,做到在小额贷款业务及经济行为中有法可依,有章可循。
另外,对于法律的严格执行,也是维护农村良好信用环境的必要保障。政府相关人员必须根据己有法律秉公执行,加大执法力度,才能发挥出法律对于现实的约束与引导监督作用。
2.、深化社会信用平台及征信系统的建设
农村信用平台的建立不仅对小额信贷在农村的发展,对整个农村金融环境都是影响深远的。社会信用平台相当于为个人农户提供担保,例如可以利用政府信用资源,以政府为平台进行信贷活动,平台下实行小额信贷的监督清算等工作,当然这样一种方式的弊端在于,政府容易过分参与小额信贷业务,影响小额信贷机构的独立性及进一步的可持续性。还有一种方式是可以利用其它信用较高的机构对个人农户进行信用增级,例如中小企业担保公司、农户担保公司等机构。当然,在倡导外部信用增级方式的同时,离不开资信评估、信用等级评定等中介业务的发展。政府部门也应制定相关法律规范信用平台的建设。
应加快征信系统的建设进度。征信系统能够准确高效的为小额信贷机构提供农户及中小企业的信用记录,解决因为信息不对称及道德风险造成的农户及中小企业贷款难的问题。征信系统的建设也可以引入激励及惩罚机制,对于守信农户应该奖励,对于失信农户应该严厉制裁。完善征信系统对于小额信贷防范信贷风险是最直接的手段之一。成熟的征信系统可以为机构提供低成本最直接的信用信息。
（三）健全小额信贷法律政策体系
小额信贷作为一种金融创新,需要法律作为进一步发展的依据,也需要法律作为健康发展的约束。我国现在没有适用所有组织机构的准则及小额信贷业务标准。对于尚没纳入银行业监管机构监管的非金融机构的小额贷款公司,虽然提出了改制村镇银行的规定,但未改制小额贷款公司现还没有明确的监管机制,各地区纷纷出台地方管理意见,也并不统一、系统。建议对小额贷款业务的监管采用放款市场准入标准、严格监管的审慎性原则,这样可以把各种组织形式的小额贷款机构都纳入金融法规约束之中、金融监管框架之内。对于只贷不存的小额贷款公司和其他能吸收公众存款的金融机构应该在监管层面上采取不同的政策安排。对规模不同、业务不同、经营目标不同的小额信贷机构业应运用不同监管方式。同时,应修改银行法,赋予小额信贷机构独立合法的主体地位。
应该在法律上明确小额信贷机构的退出机制。随着商业性小额贷款公司的不断发展,也随着正规金融机构对于小额信贷业务的逐渐重视,小额信贷机构间的竞争日趋激烈。完善小额信贷机构的退出机制对于小额信贷市场的良性发展、不断壮大也至关重要。应该在法律上确定小额信贷机构关闭条件、清算程序等,分门别类的为不同类型机构提供推出的通道。
（四）创造良好宏观环境,培育农户偿还能力
小额信贷作为虚拟经济的一种形式,发挥货币供给的乘数为实体经济的发展服务。因此实体经济的发展是“三农”问题解决的必要条件,也是小额信贷有效发挥作用的基础。政府应该持续不断的促进“农业、农村、农民”的发展,加强农村基础设施的建设,消除城市农村的二元经济体制。
扶贫性质的小额信贷只能是阶段性的产物,要想保持小额信贷的可持续发展,必须采用商业化运行模式。而赤贫农户是排除在商业化运行的小额信贷之外的。所以要想发挥小额信贷的扶贫功能,要想为所有经济情况的人公平提供金融服务,那么对于农户偿还能力的培养应该是“百年树人”的大计。要想培育农户偿还能力首先要加强社会主义新农村建设,切实提高农民收入。还要做好农民技能培训,“授人以鱼不如授人以渔”。不仅是义务教育,还包括职业技能培训,培养农民的技术技能,以及对政策法规及市场的了解,提高农民整体素质。调整以往单一产业发展模式,鼓励农村第三产业发展,乡镇企业二次创业。发展多品种的种植结构,鼓励培训农民种植花卉等高附加值经济作物,发展农产品加工等。切实减轻农户负担,提高农民盈利能力。
（五）采取更加灵活的小额信贷利率政策
市场化定价是市场经济特点之一。利率是金融市场上使用资金的价格。能够覆盖成本补偿风险,由小额信贷市场供求情况决定的利率才是合理的,才`是能够长期可持续发展的。商业化的利率不但可以保证小额信贷机构的可持续发展,也能够起到目标客户瞄准的作用。利率低于其实际价值,便会有并不需要小额信贷客户申请小额信贷,造成小额信贷资源的浪费利率过低,还会存在非低收入人群也千方百计的占用低成本的小额信贷资源,滋生腐败和寻租。
从国外成功的小额信贷经验可以发现,小额信贷业务的利率水平多高于一般商业贷款业务以保持小额信贷机构在财务上的可持续性。但这未造成客户偿债的困难,也并不影响扶助中低收入农户的目标。就我国现在情况来看,理论界普遍不赞成过低利率,认为这是资源定价的扭曲。但对于农户可接受利率水平和小额信贷利率市场化程度、进度等各个方面意见不尽相同。就现有研究结果显示,农村中有很多资资本投资报酬率很高的投资项目,稍高的利率仍在农户可接受范围之内。就现行各地小额贷款公司的贷款利率来看,介于商业贷款利率和民间借贷利率之间的利率水平还不至于对客户的稳定性造成不利影响,基本上完成了为中低收入农户和中小企业输血的功能。
我国应该逐步完善小额贷款利率定价机制,采用区别化的利率政策。针对不同的经营目标、组织机构、风险水平等,采用不同的利率政策。例如,对于小额贷款公司等非金融小额信贷机构应本着各地因地制宜采用市场化利率的原则,同时防止高利贷对于仍需要继续运行的扶贫性质的小额信贷机构,应继续采用财政扶贫贴息的方式发放扶贫贷款对于特殊地区,可以采用扶贫性质小额信贷机构和商业性小额信贷机构并行,财政扶贫贴息利率和市场化利率并行的模式。在小额信贷利率商业化进度方面,可以采用先对部分小额信贷机构放开再对全体小额信贷机构放开的方式,也可以采取不断上浮利率上限至完全放开的方式。
利率管制只是短期防范市场失灵的方式。长期看来,利率是由小额信贷市场资金的供求决定的,管制只会造成定价的扭曲,而调节供求的平衡才`是长久之计。因为中国的金融市场一直存在着严重的金融啄序现象,农村地区对于小额信贷的需求是旺盛的。因此,政府应该增大供给,使中低收入人群也能享有金融服务才能够最为有效长久的稳定利率水平。
（六）建立贷款风险补偿机制
农业是风险极高的行业,而农民收入很低,抗风险能力很弱。这对农村经济发展及小额信贷的可持续发展都是极为不利的。完善的风险补偿机制可以为“三农”发展保驾护航。为了切实提高农民收入,支持农业发展,应该成立以农业生产中的风险为承保对象的保险。由农业保险来保证农民免遭损失,由小额信贷来切实提高农民收入。农业保险逐渐普及,则小额信贷的还款率必定上升。收入提高的农民有更高的热情防范农业生产中的风险,也愿意为再次申请贷款而加入保险,提高自身信用水平。周而复始,形成良性的农村金融系统,促进小额信贷、农业保险、“农业、农民、农村”的互相促进、共同发展。
另外对于地方中小型小额信贷机构,自身面临的系统性风险也非常显著,同一地域的农民种植种类及自然环境都具有极高的同质性。因而对于小额信贷机构的贷款保险也是非常重要的。应由政府财政建立一笔长期资金,用于弥补因自然灾害能造成的大面积呆坏账。另外,地方政府也应该在税收方面给予部分优惠,例如减免部分小额贷款公司的营业税等方式,推进农村金融发展,完善农村农业的自我“造血”功能
（七）推进农业发展银行改革
作为政策性银行,农业发展银行的主要业务是支持粮棉油的收购。由于没有按照现代银行的要求去经营管理,很多信贷资金成为了变相得财政资金。农业发展银行运行效率低,资产质量差,财务可持续性堪忧。农业发展银行改革势在必行。在即将启动的农业发展银行的改革之中,农发行将保持政策性银行的性质不变,强化“支农”职能,政策性业务和商业性业务分账经营。农业发展银行应该按现代银行体制机制运作,成为专门为“三农”提供综合金融服务的农业政策性银行。作为农业政策性银行,支持粮棉油收购将始终是农发行业务发展的重中之重。改革亦不能改变这一特质。但随着粮棉流通体制改革的不断推进,农发行保留下来的用于国储粮收购的政策性贷款比重明显下降,发展商业性贷款无疑可以弥补信贷投入的缺口。应严格区分政策性业务与商业性业务。两类业务要分类管理、分账核算、分别考核。政策性业务是指为支持客户执行国家粮棉油宏观调控任务而发放的,政府给予相应利息、费用、损失等补贴的贷款。商业性业务是指农发行在国家允许的业务范围内,由农发行自主决策、自主经营、自担风险、自负盈亏的业务。主要是对涉农的一些龙头企业、加工企业的贷款,目前也包括对农业农村基础设施的贷款。还应开办农业小企业贷款,缓解农业小企业融资
难的问题。对政策性业务设立指令性账户,按照“谁交办,谁补偿”原则,事前确立补偿机制和内容,资金来源要有保障,接受国家有关部门监督、考核。对商业性业务设立指导性账户,实行市场化管理,资本金规模和风险拨备执行商业银行标准,资金来源通过市场融资筹集,接受银监会以资本充足率为核心的审慎监管。在分帐管理推行过程中,应该保证政策性业务与商业性业务定位清晰,避免使监管及信贷管理体制面临冲突。
（八）稳步推新小额信贷业务
小额信贷业务作为一种金融创新,在全球范围内兴起也不足50年,依旧不够成熟。无论运行模式还是政策安排上还有待进一步的不断探索与改进。尤其是在中国这个特殊的背景之下,农民人数众多,社会处于转型期,“三农”问题函待解决。因此在小额信贷业务的推进上应该采取循序渐进的方式,不宜操之过急。例如小额贷款公司改制应该本着审慎性原则,对于非金融小额信贷机构的财务及非财务考核必须严格。贷款额度不宜过高,应采用动态激励制度,逐渐提高限额。对于“信用村镇”建设不应流于形式,小组联保也应秉着自愿组合的原则,信息搜集一定要充分。小额信贷业务在我国的发展时间不长,还需要时间的历练与检验,也需要在实践中不断改进与完善,使它切实成为发展农村经济、增加农民收入的重要力量。
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后记
感谢我的导师王建新。三年来,王老师严谨的治学态度,一丝不苟的工作作风和诚恳待人的人格魅力,一直是我学习和生活中的榜样。导师经常教导学生要“志存高远,脚踏实地”,而他也是以此作为人生准则并孜孜不倦的践行之。从入学开始到日常的学习、科研和生活,再到文档范文的选题和撰写,导师都给了我无私的帮助和指导,使我终身受益。
感谢我的家人、朋友及同学在学习及生活中给与我的支持与帮助。是你们质朴的关心引领着我身心的成长。
限于作者的水平有限,本文在研究中还存在着很多的不足。在今后的学习研究中,我将在实践中不断加以完善。
最后,再次感谢所有帮助过我的老师、领导、朋友及亲人。
