巨灾风险管理与保险——国外巨灾保险制度模式分析及对我国的启示(三)

     50年代初，美国已开始重视洪水保险的研究，1956年国会通过了《联邦灾害保险法》创设联邦洪水保险制度，希望通过对洪泛区征收洪水保险费，一方面可以部分抵消洪水高风险地区地价低廉的诱惑；另一方面，能减轻政府的救灾财政负担。联邦政府建立国家洪水保险的主要目的是为了解决由于洪灾损失的逐步升级而使广大纳税人承担的救灾款不断上升的问题。

     在这期间，防洪保险是民间探险公司承担的，但由洪水灾害损失预测困难很大，一场大的洪水可以导致数家保险公司破产，保险公司对从事防洪保险没有积极性，防洪保险工作遇到许多困难，因此，洪水保险在开始执行时并不很顺利。

     1965年联邦政府、议会及保险公司共同协商解决洪水保险问题，1968年国会通过了《全国洪水保险法》，并据此制定了《国家洪水保险计划》（简称NFIP）建立了国家洪水保险基金。国会授权住宅与城市建设部组建了联邦保险管理局（简称FIA），负责国家洪水保险计划的管理。FIA与国家洪水保险协会（120多家私营保险公司的联合体）建立了合作关系。至此，国家洪水保险计划由政府运作管理、保险公司参与实施，在全国许多地区逐渐开展起来。

     巨灾保险比普通保险的风险大得多，一般可以通过再保险把巨灾保险风险分散出去。然而，在美国巨灾再保险供给不足，而市场需求不断提高，导致价格急剧上升的情况下，于是保险公司开始借助美国强大的资本市场分散巨灾风险。1992年芝加哥期权交易所首次发行了巨灾期权。随后，市场上出现了许多保险衍生商品，如巨灾债券、巨灾期货、巨灾互换等。一种新的巨灾风险分散机制即巨灾风险证券化形成了，该机制将保险市场的巨灾风险打包转化为能在资本市场上流通的金融工具，在资本市场上筹集保险资本，解决巨灾发生时保险市场上资金不足的难题。在美国，这种巨灾风险与资本市场的结合，不仅将保险市场上的风险向资本市场转移，同时也融通了资金，推动了资本市场的发展。

     3.西班牙自然灾害保险制度

     建立于1940年的西班牙巨灾保障体系在1990年以前一直由政府部门负责管理，之后，西班牙的巨灾保障体系开始以法律为基础，以保险的方式由保险企业来运作。具体负责巨灾风险管理的公司是CCS，即西班牙保险赔偿联合会。

     西班牙巨灾风险保障范围包括自然灾害和社会政治风险两种。自然灾害承担洪水、地震和海啸、风暴、火山喷发、陨石坠落等5种责任；社会政治风险承担暴乱、恐怖活动、和平时期的军事行动及叛乱、分裂等5种责任。

     西班牙巨灾风险的承保方式有三种：一是采取强制性附加保险。投保人只要购买财产险、车险（不含责任险）保单和个人意外伤害险保单就必须购买巨灾保险，其保险金额同主险保单相同；二是通过保险公司承保，投保人在购买财产险和人身意外险基本保单时必须附加巨灾保险。保险公司每月向CCS交保费，CCS付5％手续费给保险公司，保险公司相当于CCS的代理人；三是即使基本保单包括了巨灾风险责任，投保人也要强制附加巨灾保险，保险公司要向CCS交这笔保费，因为一旦保险公司破产或偿付能力不足，CCS将负责清偿责任。西班牙保险费率全国相同，但不同标的实行不同费率，商业风险0.18‰、工业风险0.25‰、公共设施风险0.34‰等。

     在西班牙巨灾风险的保险责任方面，巨灾保险只负责直接的物质损失，非物质损失和间接的物质损失将不负责赔偿。清理费、施救费赔偿限额仅为4％。

     在西班牙巨灾风险的赔偿上，在接到保户索赔后，CCS负责查勘理赔。一方面被保险人可直接向CCS索赔，或向保险公司索赔，再由保险公司转给CCS；另一方面，被保险人要提供原始保单、保费收据和银行账户，CCS扣除免赔后，通过银行直接将赔款付到被保险人账户上。

     西班牙在巨灾保障基金的管理使用上，巨灾保险准备金要单独提取，单独立账。当巨灾准备金达到年保费收入的200％后交税；当巨灾准备金全部用完后，可向国家有关部门申请资金，国家提供无限额担保；巨灾理赔要接受保险监管机关和国家审计机关的审计。

     （二）巨灾保险制度的比较

     上述国外巨灾保险的几种发展模式都是依据各自国情建立的，在承保主体和承保范围、巨灾保险的风险控制以及巨灾保险中的制度保障等方面既有不同点又有相同点。

     1.承保主体和承保范围。美国是实行强制性巨灾保险体系的国家，在以政府为主导推出的各种巨灾保险计划中，承保主体基本都是政府，由政府机构建立巨灾保险基金，承担保险法定责任，凡是国家认定的巨灾风险区域的社区一般都在其承保范围内。日本在承保方面则采用的是商业保险公司与政府合作、民间经营与政府补贴相扶持的方式。

     2.巨灾保险的风险控制。巨灾保险的风险控制对于巨灾保险的顺利实施具有非常重要的作用。传统风险控制的手段主要有两种：一是投资建立防灾防损工程体系；二是利用再保险市场分散风险。

     美国的巨灾保险一般由政府提供，而没有设立专门的再保险公司，所以巨灾险的风险基本上全部由政府承担。根据美国相关法案，当国家洪水保险基金不足的时候，可以要求国家财政拨款。然而，随着巨灾频率的增加、损失的增大，巨灾保险的风险也在加剧，为了更好地控制风险，美国开始利用强大的资本市场来分散风险，在资本市场上推出了一系列诸如巨灾期权、巨灾债券、巨灾期货、巨灾互换等的保险衍生商品，形成了新的巨灾保险风险控制方式——巨灾风险证券化。而日本更多是依靠其发达的再保险市场来分散巨灾风险。

     3.巨灾保险中的制度保障。美国、日本是实行强制性巨灾保险体系的国家，为了推动本国巨灾保险的发展，均适时制定了相关法律法规加以明确其强制性和规范其经营管理。

    通过几种模式的比较分析，可以看出由于巨灾风险的特殊性，这些国家的政府都直接介入或间接支持，积极发挥国家的信用作用，制定有效的公共政策，重视工程性防损减灾措施的实施。各国都是立足本国国情，针对主要的巨灾风险进行单独的有效经营管理，注重传统和新型的巨灾风险控制手段的运用，构建全国性或区域性的保障体系。随着经济全球化、金融市场一体化和金融创新步伐的加快，现在各国都逐渐把本国的巨灾损失通过跨国的(再)保险公司和全球的资本市场转移出国门，在国际范围进行损失的分担，从而减轻本国的财政和经济压力。

    综上所述，国外在发展巨灾保险的过程中，政府、保险业、民间相关机构和资本市场都在不同层次、不同力度上发挥着重要作用，从而建立满足本国巨灾风险需求的巨灾保险体系以实现社会福利的最大化。

     四、完善我国巨灾风险的对策

     （一）建立和完善我国巨灾保险制度

     1.建立必要的法律环境

     目前，在日本，规范防震减灾法律关系有“防灾六法”。所谓的“防灾六法”并非指六部法律，而是从六个不同角度来规范防震减灾过程中各种社会关系的法律规定的总称。任何一个灾种都应该进行防灾的立法，并且六个方面的内容不可缺少，即：防灾基本法；有关防灾组织方面的立法；有关灾害预防方面的立法；有关应急对策方面的立法；有关灾后恢复和财政金融措施方面的立法；以及其他方面的立法。

     其实和狭义的保险法有关的是最后一项，即有关灾后恢复和财政金融措施方面的立法，它规定风险分担的形式、比例和诸多问题。但保险的赔付与出险损失有关，地震保险的运营不仅要靠保险公司雄厚的实力，严谨的管理，科学的风险分担机制，也要求出险时在能力范围内将损失减小到最小。在普通保险中，出险人的自助义务和减少损失的义务也是被明确规定的。何况巨灾保险赔付额注定庞大，国家必须确保在每一个环节最大限度地减少损失，才能保证巨灾保险顺利地运营，使风险有效地被分担转移。在英国的巨灾保险市场化运营体制中，政府提供的防灾和检测预报体系也是保险公司承保的前提。所以，严谨的规范防震减灾法律体系是保险法顺利实施的重要保障。

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