行政主体之再思考(二)

政区行政机关外，其他行政机关都是在国务院统一领导下的国家行政机关。国务院作为中央人民政府，有独立的地位，但其他行政机关，包括地方各级人民政府都没有独立的地位。行政机关必须服从上级行政机关的领导，受上级行政机关的节制。虽然行政机关在法定权限内有对外管理的权力，但这仅是一种代理汉，并不意味着其具有独立地位，是独立的主体。　　最后，行政机关不独立承担责任。虽然行政诉讼法规定行政机关可作为行政诉讼的被告，但成为行政诉讼被告，并不意味着其承担与此所产生的责任。被告可以有形式上的被告与实质上的被告之分，行政机关作为行政诉讼的被告只具有形式意义，而责任的真正承受者是国家。这具体表现在二个方面：其一，行政诉讼的成本由国家负担。对被告来说，行政诉讼的一切消耗，包括人力、物力的消耗由国家承担。其二，行政诉讼的后果由国家承担。如果行政机关在行政诉讼中败诉、则无论是行政机关行为违法所产生的负面社会影响，或行政机关重新行为所需的费用都是国家承担。此外，行政机关行为违法给相对人造成实际损害的，也由国家承担赔偿责任。 从国外的情况看，行政诉讼被告制度的设定主要是从技术上考虑，即方便当事人起诉和应诉，而不意味着谁作被告，谁就承担责任。　　在我国，法律法规授权组织也同样不是实质意义的行政主体。一方面，法律法规授权组织没有行政权利能力，没有自身独立的利益，也没有独立的地位。另一方面，法律法规授权组织不具有独立的责任，其行为后果归属于国家。和行政机关一样，法律法规授权组织也可成为行政诉讼的被告，但同样只具有形式意义。　　可见，我国的行政机关和法律法规授权组织是没有“主体性”的“行政主体”，而非真正的主体。也许有学者会争辩，我国的行政主体有自己的特色，只强调行政主体者必须有法定的职权，而不管它是否真正具有主体性。如真有此种辩解，则只能说明我国行政主体理论的肤浅。因为任何学术概念都必须是能够经得起推敲和论证的。将没有“主体性”的组织称为主体，难于自圆其说。当然，如果这里仅仅只是概念的误用，也还无妨，问题是这一术语的误用带来了许多弊端。　　弊端之一：混淆了行政机关和个人在行政领域的地位。　　按照主权在民的原理，国家由人民组成。 我国宪法第2条第1款明确规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”国家的存在就是为了确保公民个人的安全、利益和发展。因而，所有的法律制度，包括行政法律制度应以公民个人为核心建立。国家之所以通过法律设置行政机关，授予行政机关权力，也是为了服务于个人。在个人与行政机关的关系上，个人始终处在主人的地位，而行政机关则是为了服务于个人而存在。但我国现行的行政主体理论正好颠倒了个人与行政机关的关系，把行政主体定位为享有法定职权的行政机关和法律法规授权组织，从而使个人在行政中的地位变得模糊。　　需要指出的是，在一些具体的管理关系中，行政机关往往以管理者的身份出现，而个人则处在被管理者的地位，这种状况仍然是基于权力的委托才得以发生，并不意味着行政机关因此就从代理人的身份而变成了行政主体。　　弊端之二：不利于我国对西方国家行政主体制度的吸纳。　　西方国家行政主体制度的主要精神有两个方面：一是对个人主体性的充分肯定。行政主体由个人组成，是个人的延伸。通过范围、层级不同的行政主体，公民可以实现对公务的间接或直接的参与，从而参与决定与自己相关的事情以及自己的命运；二是行政分权， 即地方分权和公务分权。除了国家这一特殊的行政主体，还存在许多地域行政主体和公务行政主体。虽然在不同的西方国家，行政分权与自治的程度不同，但都视行政分权为直接民主的必要组成部分。我国现行的行政主体理论既不强调个人在行政管理中的主体地位，也不涉及行政分权，仅关注哪些组织有权对外管理。由于行政主体一词取自于西方，容易使人忽视西方行政主体制度与我国行政主体概念的本质区别。即使意识到这种区别，为坚持自己的特色，也难以理性地进行自我反省，而是对西方的行政主体制度采取排斥的态度，不利于对西方行政主体制度的真正理解与吸纳。　　弊端之三：忽视行政管理统一协调的内在要求。　　现代行政事务由众多行政机关承担。为防止政出多门，保持管理的高效，必须统一协调。在实践中实行层级节制，行政机关要在各级人民政府的统一领导之下作为整体发挥功能，正是出于这一考虑。遗憾的是，我国现行的行政主体理论则强调各个行政机关的独立性，不仅在政府统一领导下的行政机关是独立的主体，甚至于行政机关的内设机构、派出机构都是独立的主体，从而与行政管理统一协调的内在要求相左。现行行政主体理论对法律责任的分散化处理虽然可以减轻行政诉讼的压力， 但这既违背了管理的规律，也不利于有限政府、责任政府的发展，最终不利于行政组织的法治化进程。　　弊端之四：掩饰了我国行政组织无序的现状。　　这也是我国行政主体理论带来的最大的负面影响。从表面上看，我国的行政主体有多种类型，既有行政机关，也包括法律法规授权组织。在作为行政主体的行政机关中，既有中央行政机关，也有地方行政机关。而行政主体理论又强调主体的独立性，因而很容易把我国的行政主体理论看成是对体制改革中出现的利益多元化的肯定。 然而，仔细分析就会发现我国的行政主体理论不是以行政分权为出发点和归属点，也没有对地方利益和公务自治 予以充分肯定，相反，它为行政组织的无序穿上了合理的外衣。众所周知，我国现行的行政组织系统远不能适应市场经济的需要，行政机构林立，设置既欠规范，也不尽合理。而现行的行政主体理论则肯定了这些行政机构的主体地位。只要法律法规授权，这些行政机构，不管是行政机关的内部机构，还是派出机构，不管是政府的办事机构，还是议事协调机构、联合执法机构，统统都变成了行政主体，在这种行政主体理论的导引下，人们很难用一种批判的、理性的眼光去审视行政组织系统的非理性化的现实。　　有学者认为，行政主体的提出，最直接根源是来自于行政诉讼这一实践的需要。 即行政诉讼以行政主体为被告。实际上，行政主体理论在行政诉讼被告的确认上，作用极为有限。按照行政诉讼法的规定，有对外管理权限的行政机关和法律法规授权组织可以作为行政诉讼的被告。在这里，行政主体理论的唯一作用仍然是一种术语的简化，即将有对外管理权限的行政机关和法律法规授权组织统称为行政主体，而非其它。当法律规定不明确时，行政主体理论在确定行政被告方面同样无能为力。例如，规章授权的组织能否作被告，行政机关的内设机构和派出机构能否作被告，这些问题争论多时，最终都只能由法律或司法解释加以规定，而无法直接依据行政主体理论确定。　　三、借鉴和引入西方行政主体制度的必要性与可行性　　笔者虽然对我国现行的行政主体理论持否定态度，但并不是要彻底否定西方国家存在已久的行政主体制度。相反，笔者认为西方的行政主体制度可以引进，并可加以改造而为我所用，在我国建立以行政分权为核心的行政主体制度。我国近百年来一直在不断地借鉴、移植西方的法律制度，行政法律制度也不例外。80年代以来我国逐步建立的行政诉讼制度、行政复议制度、国家赔偿制度以及公务员制度等都不是我国的发明创造，都是在借鉴西方的经验上建立的。因此，借鉴、引入行政主体制度也不应有太多的思想障碍。行政主体制度是行政法制度的重要组成部分，是人类自我治理经验的总结，因此，可以为我所用。
　　（一）西方国家行政主体制度

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