行政主体之再思考(四)

直接民主。因而，在现代社会，国家一级管理大多采用间接民主的方式，并辅之于一定程度的直接民主，如全民公决等。与此同时，将一些行政事务分配给地方或组建公务法人，由地方的居民或特定组织自行管理。直接民主是人的主体性的直接要求。和间接民主相比，直接民主有利于个人主体意识的培养，有利于个人的发展，可使个人的聪明才智得到更大程度的发挥，同时又有益于整个社会。　　第二，是正确解决中央与地方关系的需要。如何既保证中央政府对地方的调控，又能充分发挥地方的创造性与积极性，这是现代国家面临的一个永恒课题。我国也不例外。虽然我国自建国以来已多次对中央与地方的行政权力进行调整，而且自改革开放以来地方的行政权力也在逐步扩大，1994年还进行了中央与地方事权与财权的划分， 但中央与地方的关系从没有在法律上得到解决。实践中有三个突出的问题。一是地方政府具有双重属性，这使得中央对地方的控制步履艰难。在我国，地方各级人民政府既是中央在地方的代表，同时又是地方利益的代言人。因而当其代表的两种利益发生冲突时，很难在两者之间进行选择，其结果是国家对地方的控制减弱，国家的利益得不到保障。二是许多地方性事务，地方缺乏相应的管理权。三是地方行政组织的设置权和人事管理权掌握在上一级政府手中，使得地方的选举制度和人民代表大会制度发挥不了应有的功能。　　在中央与地方的关系上，其核心问题是要确认利益的多元化。如果仅考虑国家利益，会扼杀地方的活力；如果只重视地方利益，则会弱化国家的宏观调控能力，从而地方也不会有真正的发展。行政主体制度正是解决中央与地方关系的一种好的模式。一方面，从法律上肯定地方相对独立的地位和利益，合理界分中央与地方各自承担的公务与权限；另一万面，从法律制度上保障中央对地方的控制。　　第三，是国家稳定发展的需要。改革开放以来，大一统的管理体制开始解体，各种利益凸现，因而需要建立一种新的秩序，来确保国家的稳定与发展。而在一个利益多元化的社会，确保各种利益不受侵害，解决利益冲突的最好的办法是建立合理的法律制度。以行政分权为核心的行政主体制度在此有着不可替代的作用。首先，行政主体制度从法律上肯定了多种公务主体、利益主体的独立地位；其次，通过法律界定各类公务主体、利益主体的权利和活动空间；最后，通过司法程序解决利益主体之间的冲突。　　第四，是提高行政效率的需要。将公务在国家和地方公共团体之间进行合理分配，将一些必须由国家承担的公务分由国家负责，将一些适合于地方自己处理的事情分由地方自己管理，将一些技术性、专业性很强的公务从政府的管理中独立出来，组建独立的公务主体进行管理，可以有效的提高管理效率。　　第五，是有效控制行政权的需要。随着社会的发展。行政权呈不断扩张趋势，对行政权的控制也就变得十分重要。控制行政权的途径有多种，但最有效的控制是直接将行政权的运作置于公民的监督之下。行政主体制度以行政分权、自治为核心，强调公民对行政的直接参与，从而可以有效地控制行政权。　　（三）借鉴和引入西方行政主体制度的可行性　　在我国，建立行政主体制度最困难的莫过于传统制度与观念的影响。自秦始皇统一国家以来，中央集权在我国已延续了两千多年。新中国成立后，这一集权的模式仍然得以保留，当时国内或国际的形势以及计划经济体制都决定了只能采用中央集权的模式。80年代改革开放后，我国的社会结构发生了根本变化，一个利益多元化的社会正在逐步形成。因而，在我国建立以行政分权为核心的行政主体制度的条件已经初步具备。具体地说，建立这一制度的可行性在于：　　第一，经济体制改革为行政主体制度的建立奠定了实践基础。经济体制改革的中心内容之一就是要重新界定国家与个人以及国家与地方 各自在经济领域的权限范围。二十年来，中国经济的迅速发展在很大程度上是由于地方得到了一定的经济自主权，包括财政自主权。地方的权利意识、利益观念在市场经济的冲击下不断增强，地方也在逐渐的学会自我管理，自我发展，而不是处处依附于中央。事实上，二十年来，地方已变得相对独立，地方已成为在国家之外的利益主体。在此基础上，建立以分权为基础的行政主体制度可谓水到渠成。　　第二，民主与法治的发展为行政主体制度的建立创造了条件。改革开放以来，我国的民主与法治日益发展，公民的主体意识、参与意识不断加强，依法治国也已被载入宪法。民主与法治的重要性已越来越为国家、社会以及个人所认可。因此，引入西方这一贯彻直接民主及法治精神的行政主体制度不会有理论上的障碍。另外，二十年来民主与法治的实践也积累了相当的经验，人们已逐渐熟悉民主运作的一套程式，因而一旦建立行政主体制度，不会有太多制度运作上的困难。　　第三，我国宪法为行政主体制度的建立提供了依据。我国宪法第2条第3款规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”宪法的这一规定为我们引入西方的行政主体制度提供了法律保障。组织、管理公务的制度形式有多种，只要有利于个人的发展，社会的进步，我们都可以采用，而不论其发源于哪个国家。　　第四，西方的经验为行政主体制度的建立提供了多种可选择的模式。虽然西方国家大都建立了行政主体制度，但由于传统、制度的不同，行政主体的独立程度、权限范围以及产生程序等都有很大差异。我们可以有选择性地借鉴。　　和行政诉讼等其他的行政法律制度相比，以分权为主体的行政主体制度要复杂得多。它涉及中央与地方的关系，也涉及管理方式和管理观念的转变，它要真正变中央对地方的行政控制为法律规制。但笔者认为以分权为内涵的行政主体制度迟早会为我国所认可，因为它为直接民主所要求，也是社会发展的必然。

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