一、我国保障性住房市场现状………………………………4
1、保障性住房建设力度有待加强……………………………4
2、政策保障的目标对象偏离…………………………………5
3、经济适用房申购管理混乱…………………………………5
4、廉租住房准入与退出机制及相关政策缺失………………6
二、造成保障性住房分配不公的原因…………………………6
1、收入标准评估的模糊性………………………………………6
2、资格审核不严…………………………………………………7
3、监督体系上互动性与时效性不足……………………………8
4、住房保障工作存在的问题……………………………………8
三、 保障性住房分配公平的有效规制手段……………………9
1、建立监督机制并增强惩戒力度………………………………9
2、住房保障法规的建立与完善…………………………………10
3、分权化治理进入和退出甄别机制……………………………10
4、建立严格的收入考评制度 ……………………………………11
5、建立行之有效的保障住房专业管理体系……………………12
四、政策措施及建议………………………………………………12
1、进一步健全完善住房保障推进机制…………………………12
2、加大要素保障力度，落实保障房源…………………………13
3、加大保障力度，稳步扩大保障范围…………………………13
4、积极推进旧住宅改造工程……………………………………13
5、鼓励合理住房消费，营造良好消费环境……………………14
6、创新住房保障管理制度，加强动态监管……………………14
7、积极实施公积金制度，加大解决住房困难支持力度………14
五、结论…………………………………………………………15
内 容 摘 要
国家住房政策指导思想是稳步推进住房商品化，社会化，进行市场取向改革。大规模加速推进保障房建设，不仅是一项民生工程，也意味着住房保障制度调整；不仅事关着楼市,还将影响到金融市场、经济机构，甚至发展理念。这些年商品房垄断住房市场，地方土地财政积重难返,扭曲的发展观不仅由此引发暴力拆迁等一系列社会问题，还严重挤压实体经济和企业创新空间的发展，成为转变经济发展方式的障碍。政府主导大规模保障房建设，是以民生为导向可以给畸形发展的房地产市场以降温，并引导社会投资方向多元化，鼓励更多企业和资本投入实体经济和科技创新中去。但在推行住房市场化改革过程中，由于现阶段政策执行力缺失及信用违约成本没有制度支持和住房新体制尚不完善，包括一些中低等收入家庭既不符合廉租住房和经济适用住房保障条件，又无力购买普通商品住房，其住房问题日益凸显出来。在现在情况下保障住房市场的公平分配需要引入罚金与刑罚作为规制手段，并且加快完善相互配套法律及调动地方政府积极性，支持收入状况评定，直到建立行之有效的保障住房专业性机构，以实现居者有其屋。
关键词：保障性住房 经济适用房 廉租房
住房保障政策研究
保障性住房建设对于加快解决群众住房困难，调整住房供应结构，以促进房地产市场平稳健康发展具有重要的促进作用。住房具有明显的社会保障性质，世界各国政府都对国民的住房问题给予了相当程度的关注，并采取了一系列调控措施，我国政府也不例外，自1998年住房实行货币化改革之后，出台了“富人购买商品房，中低收入者购买经济适用房，最困难的居民享受政府补贴廉租房”政策，以实现“居者有其屋”的理想。但在实践运行中，保障性住房市场却出现了不少现实问题。
一、我国保障性住房市场现状
1、保障性住房建设力度有待加强
从2001年至2014年的14年间，开发商对经济适用房资金投入虽然规模不断加大，但其投资额度占商品房投资比重明显下降。相关数据显示，1999年经济适用房占商品住宅的比重是16.6%，开发投资额增长率达61.4%，在大举兴建后的第一年即达到历史最高点。然而，从2001年起，随着非保障性商品住宅的快速发展，经济适用房投资额占商品住宅比重却持续下降，2010年达到3.1%，是历年最低点。经济适用房开发投资额增长率自1999年开始大幅度的下降，在2002年、2004年出现过两次负增长，2005年达到最大降幅14%。到2010年经济适用房开发投资额同比下降5.9%。而从1998年至2014年，商品住宅开发投资额增长率基本在25%左右，保持稳定。
中央财政无法全包廉租房资金缺口，只能很有限地解决部分困难地区的廉租房建设资金缺口。按照相关政策，廉租房建设资金应以财政供应为主。然而，实际上确实只有少数城市可以做到。由于没有固定的经费来源，廉租房的建设及实施远未达到预定目标。
2、政策保障的目标对象偏离
住房保障政策本应体现为中低收入家庭或低收入家庭的倾斜和支持，但在实施过程中，政策保障对象发生了严重的偏离，导致不公平现象由此发生。在公积金政策中，住房公积金由个人和单位依照工资一定比例同时缴纳同样的份额，牵制于单位经济效益和个人收入，因此导致单位经济效益好、收入相对高且稳定的非低收入阶层受益颇多，然而真正需要扶持的中低收入阶层却收益日益较少或被排斥在住房公积金的受益范围之外。在经济适用房政策的具体实施中，出现了“富人买经济房”现象。根据对北京、西安、太原三个城市的抽样调查，结果显示“经济适用房主要满足了中等收入偏上家庭的需要”。此外，购买经济适用房的家庭在收入提高后如果不符合资格条件，或由于家庭人口出现变化，享受的保障住房本应退出或者应相应减小房屋面积，但实际中这部分非政策对象群体却依然享受政策的保障。由于非政策目标群体占用了大量的住房保障资源，使得其他群体无法获得政策惠顾，因此造成了对住房保障公平性原则的损害。
3、经济适用房申购管理混乱
经济适用房的居住与购买，为何会出现名实不符的情况？大多数人认为，各个环节的监督不力是导致种种怪现象的根源。通过调查了解到按照北京目前购买经济适用房的政策，大致可分为按类领表填表、核定总额、登记备案、网上公示持证购房六个步骤，而现有管理流程却存在诸多漏洞。在北京，购买经济适用房的条件之一是家庭年收入不超过6万元，而我国并没有完整的收入考评体系，使得这一规定形同虚设，让很多高收入人群钻了政策的空子。
4、廉租住房准入与退出机制及相关政策缺失
对低收入家庭采取住房保障的前提是需要一个合理界定收入办法，这其中最重要的是确定合理收入标准和行之有效的收入审核管理办法。目前全国对于收入监督系统构建均尚不健全，这对审核居民收入有相当大的难度。因此，缺乏有效的统计和监管机制是我国目前实施城镇低收入家庭的最大障碍之一。申请廉租住房的六个条件之一就是涉及到收入问题。由于银行不允许查询私人账户，致使一些申请家庭的收入与实际情况很是不符。目前，虽然已采取了通过街道居委会公示、监督等一系列方式，但还是很难做到严格界定。从近几年的实施情况看来，不少低收入家庭通过廉租住房制度切实改善了居住条件，但因收入增加或条件不符而退出廉租房保障的人却寥寥无几。退出机制不完善，住房保障就是无底洞，一方面政府负担越来越重，而另一方面不该享受的人却不合理地享受了社会资源。
二、造成保障性住房分配不公的原因
1、收入标准评估的模糊性
由于我国各地区经济发展水平和城镇居民住房状况千差万别，各地对于经济适用房申请者审核标准各异。1994年建设部颁布的《城镇经济适用住房建设管理办法》规定，“中低收入家庭住房困难户认定的标准由地方人民政府确定”。因而各地方政府在制定实施细则时，有的把中低收入理解为包括70%的城市中的中低收入家庭，有的则理解为涵盖30%的城市中等偏下加低收入家庭（除了作为廉租住房申请对象的最低收入的10%家庭）。2003年以后，各地政府都把经济适用房政策的目标群体定位在中等偏下的30%家庭，但由于灰色收入等问题影响，这一界定在操作上仍难以明确规定出来。由于目前个人资金管理、信用管理等相关条件还不配套，要调查清楚一个人的家庭年收入并非易事。这就使许多高收人的家庭或具有隐性收入家庭也进入申请者行列，这一现象被称为“购买对象失控”，从而使真正的中低收入家庭遭受排挤。
2、资格审核不严
资格审核是住房保障中公平性最容易受到扭曲的环节。保障性住房的分配首先是要对申请人进行资格的审核。目前资格审核程序表面看似公平，但由于我国金融系统和税务系统的不完善性，以及个人信用制度的尚未建立，在资格审核的实际操作过程中住房保障的公平性极易受到损害。在审核家庭收入时，目前所能计算的全是面上的工资收入，而在工资之外的其他收入则是隐性的，很难计算；住房保障所需的单位收入证明可信度也很差，容易弄虚作假，这就有可能导致实际高收入者也进入经济适用房购买和廉租房承租行列。虽然制定了保障对象的标准，但缺乏严格的审核制度，或即使建立了审核制度，但缺乏对申请人住房状况和收入状况的真实掌握，无法准确审核保障对象的实际收入，造成了保障供给与保障对象存在一定程度的偏离，影响了住房保障政策的公平性。
3、监督体系上互动性与时效性不足
首先，从购买销售上来说，在经济适用房分配过程中，坚持了住房申请者的分类体系。目前由于住房市场的需求大于供给，而且惠及人群广泛性，这样就不可避免的出现了经济适用房的热销。其次，受益人群也出现了难以甄别的状况，目前我国尚未建立科学的个人收入申报制度，从而使“中低收入家庭”变成一个十分宽泛而模糊的概念。在在社会诚信系统未建立的条件下，购房者家庭年收入等材料都可以通过造假等渠道获得。最后，中国正处于经济高速起飞阶段，人们收入水平界定的不确定因素非常大，明确界定中低收入阶层也不是一劳永逸的事情。这些原因导致经济适用房一部分流入实际上并不缺房而着眼于升值的投资者手中。
4、住房保障工作存在的问题
住房保障的实施切实解决了相当一部分低收入家庭的住房困难，但在具体保障工作推进中也发现了一些问题和不足之处。
一是“夹心层”群体的住房困难问题。当前仍有相当部分低收入住房困难家庭既买不起经济适用型住房，也不符合廉租住房保障条件。而部分不符合经济适用住房保障条件的中低收入家庭尽管有一定的购房能力，但购买普通商品住房却面临巨大经济压力。另有一些特殊群体，如大学文档生、引进人才等，具有潜在的购房能力，但急需临时过渡性居住用房。如何解决这些“夹心层”群体的住房困难，是住房保障工作的一大难点。
二是廉租住房等退出机制难以得到有效建立和运作。廉租住房档案应实行动态管理，根据低收入家庭住房保障变动情况，及时变更住房档案。如果经济状况好转，不符合保障条件，就应退出廉租房。但由于当前整个社会信用体系不健全，社会收入存在一定隐性化程度，家庭收入审核操作难度大，对低收入者收入变化状况难以监测，尚未找到一个合适的办法建立有效的廉租住房保障退出机制，从而影响到廉租房房源的循环使用和合理安排。
三是建设用地资源有限、征地拆迁困难。随着近些年城市化快速推进，城市可供开发建设的土地资源越发紧张。群众们权利意识的逐步增强，征地拆迁工作也出现了诸多新的问题和困难。种种原因，使得保障性房源建设用地落实难度较大，影响住房保障工作的持续推进。
四是对住房保障认识仍不够统一。部分地区对住房既有商品性又有保障属性的特征认识不足，对发展房地产市场与解决低收入居民家庭住房的关系问题认识不清，对政府追求经济发展与提供公共产品的职能关系认识不足，导致住房保障工作的推进差异较大，部分地区保障性房源建设和落实力度不足。
三、 保障性住房分配公平的有效规制手段
1、建立监督机制并增强惩戒力度
社会监督是保证公平性的有效手段。推行严格的审核和惩戒制度，把好住房保障最后一关。推行严格的审核和惩戒制度是保障性住房政策顺利实施的重要保证，我们应该明确界定购买对象，资格审核由多重门槛改为双重门槛，即住房条件、工种、收入、级别等条件改为依靠收入和住房条件来衡量，达到其福利保障目的。增强惩戒力度，通过行政、法律手段对弄虚作假者进行严重处罚，增加其欺骗成本，遏制其骗购、骗租的企图。对通过弄虚作假已骗取住房保障者要通过法律及行政手段严厉惩戒，回收已购或已租住房，取消其在一定年限之内的购房或租房资格，并处以罚款，情节严重的通过法律手段追究其刑事责任，以维护住房保障的公平性。
2、住房保障法规的建立与完善
我国自20世纪80年代启动的住房制度改革，虽然在不同的发展时期，曾经颁发了相应的条例和条令，但是迄今为止，还没一部专门涉及住房保障的法令，甚至连基本的《住房法》都没有颁布，住房保障主要是依靠行政手段加以干预，公共住房政策的实施缺乏立法体系强有力的保障支持。住房法律制度的完善是保证住房货币化改革顺利实施的基础，住房法律为住房保障明确了保障目标、保障模式、保障计划、及保障实施策略，这就为解决城市边缘化群体的住房困难问题提供必要的法律依据。因此，我国应该借鉴美国住房保障的经验，尽快制定专门的住宅法和住房保障法，从立法的层面对住房保障的实施计划、惠及对象、供应标准、资金运作方式、运作机构、保障措施进行法律界定。
3、分权化治理进入和退出甄别机制
住房保障制度针对的是无力在房地产市场中购买商品房的中低收入困难家庭，而不是面向全体社会成员的普惠制度。因此，准确界定购买对象是实施住房保障制度得以成功的关键。但是，由于国家没有建立完善统一的个人收入金融管理机制，使得个人收入的实际数额很难确定。而且，由于不同地区经济发展水平存在差异，个人收入高、中、低的标准也很难统一。这就直接导致了无论是经济适用房制度还是廉租房制度，都无法由中央政府制定统一的准入标准。另外，各个地区中低收入家庭的户数、居民拥有的房产、保障性住房建设用地面积、实际的需求与供给规模等信息不同，中央政府要全面掌握就显得勉为其难，而且这些信息还处于不断变动的状态之中。而地方政府在这个方面有着中央政府无可比拟的优势。无论是信息的收集、整理，还是对信息变化的追踪和反应，地方政府都比中央政府更准确、更快捷。因此，住房保障的分权型体制能够发挥地方政府对本地的信息优势，从而减少中央政府的信息成本。
4、建立严格的收入考评制度
为了保证符合条件的中低收入者买到经济适用房或租到廉租房，杜绝不符合条件人“搭便车”，一个最基本又十分重要的工作就是通过严格的收入考评搞清楚申请者的真实收入状况。为此，一是要建立收入考评机构。近年来税务、社会保障、民政、建设等诸多部门都根据各自工作的需要在一定范围开展家庭收入调查。为了减少信息搜集成本和提高工作的效率，有必要建立一个机构或者由某个部门承担这项工作，或者几个部门联合开展工作，资源共享。二是建立家庭收入的申报制度。国家税务总局在《个人所得税管理办法》中明确提出要建立个人收入档案制度，以提高纳税人信息来源的真实度。这是一项非常重要的工作，其意义不仅仅是有助于税务部门合理征税，对于社会保障管理部门和银行也是非常重要。税务部门建立的收入档案其对象是纳税人，但除此外还有许多不符合纳税条件的家庭和个人的收入状况需要实时掌握。应当统筹考虑这个问题，可采取统一管理、部门分工、任务衔接等办法，比如由国家发展和改革委员会牵头，税务部门负责掌握符合纳税条件的家庭和个人收入状况调查，其余家庭的收入状况由社会保障和建设等部门负责调查。
5、建立行之有效的保障住房专业管理体系
在公共住房制度比较成熟的国家，都有一套行之有效的专业管理体系，这个管理体系由不同的机构组成，这些机构从功能上可以划分为决策层和执行层。决策层指为公共 住房专门成立的决策协调机构，负责制定政策和长期发展计划，整体负责与计划、财政、金融、土地、法律、建设等部门的协调运作。执行层用来具体落实公共住房建设和运行。
四、政策措施及建议
进一步创新体制机制，有效解决当前住房保障工作中存在的诸多问题，切实改善居民生活居住的条件。
1、进一步健全完善住房保障推进机制
要加强宣传和指导，使各县（市）、区政府和各有关部门高度重视起来，把思想和行动统一到市委、市政府的决策部署上来，加强住房保障工作的落实。要充分认识到加强城市住房保障的工作，是履行政府社会管理和公共服务职能的必然要求和重要内容，是全面建设小康社会的迫切需要。一定要正确处理好市场调节和政府调控的关系，把加快保障性住房建设纳入政府的重要议程，把住房保障纳入整个社会保障体系，尽快建立和完善覆盖全社会的住房保障制度。为此，要健全完善住房保障考核机制，将住房保障任务列入市政府对各县（市）区的考核内容。坚持属地负责原则，各县（市）区人民政府作为责任主体，要切实承担解决好辖区内中低收入家庭住房困难的责任。
2、加大要素保障力度，落实保障房源
进一步通过财政预算安排，提取土地出让金净收益，提取住房公积金增值净收益以及其他筹措渠道，积极落实住房保障资金。采用税费优惠、财政贴息贷款等方式，积极引导社会资金参与保障性住房建设。各级土地管理部门在下达年度土地供应指标时，继续优先保证保障性住房建设用地的需要，其中廉租住房、经济适用住房建设用地指标不低于居住用地的10%。对建设用地确实紧张的地区，创新思路，通过区区合作、统筹兼顾，有效落实建设用地。有条件的县（市）、区可以采用分类指导，货币补贴的办法。
3、加大保障力度，稳步扩大保障范围
在对符合新保障条件家庭基本实现“应保尽保”的基础上，逐步实现廉租住房保障与经济适用住房保障并轨，使得符合条件的家庭可租可购。根据调整后的廉租住房保障对象，积极推进扩面工作。同时，逐步提高实物配租比例，对符合条件且住房相对困难的低保家庭、残疾人、孤寡老人及主要劳动力丧失劳动能力的廉租住房保障对象，采用以实物配租为主方式。在现有以廉租住房为重点、经济适用住房和经济租赁住房为辅助的住房保障体系基础上，增加限价房保障形式，逐步扩大保障的范围，健全完善我市住房保障体系。
4、积极推进旧住宅改造工程
根据低收入住房困难家庭的居住分布特点，居住在非成套房的群众很多是低收入住房困难的家庭。积极创新改造思路，采取拆迁和“增配”并举，结合中提升、市政基础设施建设、历史文化街区改造等，多方式、多渠道推进剩余的非成套房改造建设。
5、鼓励合理住房消费，营造良好消费环境
把满足居民合理改善居住条件愿望和发挥房地产业支柱产业作用结合起来，正确处理好房地产市场与住房保障之间的关系，对保障性住房和纯商业性住房进行整体引导调控，多途径、多方式促进住房困难问题的解决。要发挥房地产市场在扩大内需中的积极作用，引导和鼓励有购买能力的群众通过市场解决住房困难。按照国家政策落实有关税费减免、房贷政策的基础上，并从实际出发，通过进一步降低住房交易环节税费、提高公积金贷款最高限额等，切实降低购房的成本，提高群众购房能力。
6、创新住房保障管理制度，加强动态监管
健全住房保障动态管理机制，加快建立完善政策性住房保障对象的档案，逐步完善有关数据库和信息网络。推进住房保障管理职能延伸到街道、社区等，探索建立社区事务受理服务中心住房保障一门受理模式。加强对已享受政策性住房保障家庭的定期审核和动态管理，健全退出机制。在强化退出机制力度或刚性的同时，还应当通过利益引导让保障对象主动退出。例如，可通过提供低息购房贷款、优先购买保障性商品房、购房税费减免等优惠条件，引导和鼓励享受住房保障的家庭主动退出，自行买房或租房实现“居者有其屋”。
7、积极实施公积金制度，加大解决住房困难支持力度
坚持“积极稳妥、先易后难、先大后小、先低门槛进入后逐步到位”原则，依法扩大住房公积金制度的覆盖面，加快实现住房公积金全覆盖，切实提高居民的住房费用支付能力。严格执行住房公积金缴存限额规定，用好管好住房公积金。充分发挥公积金制度在解决群众住房困难方面的长期作用。
四、结论
综上所述，发达国家住房保障制度的演变过程表明，居民的住房保障问题是一个长期性的问题，随着具体情况的变化而不断发展。我国的保障性住房分配不公的问题与政策缺失以及社会发展程度有关，所以我们在分析的时候需要结合实际，首先在制度上规范准入与退出市场，加大惩罚力度，加快完善相关的法律，建立严格的收入考评制度，逐步建立行之有效的保障住房专业管理体系。
参 考 文 献
1.张春香.经济适用房的改革探讨. 中国物价
2.沈卫平.我国住房保障制度建设：经验、问题与发展.现代经济探讨
3.梁绍连.我国住房保障政策公平性的缺失. 城市问题
4.王景杰.试论我国经济适用房的制度缺陷.商场现代化
5.林卡.中国经济适用房制度发展动力和制度背景分析.中国软科学
6.李鸿翔.从经济适用房政策的实施看我国的住房保障制度.中国行政管理
7.李辉婕，张腾.市场失灵、政府失灵与住房保障.生产力研究
8.刘林.我国城镇住房保障制度研究.宏观经济研究
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