一、行政伦理的界定
二、行政伦理的研究对象
三、行政伦理研究的核心内容
四、问题与展望
内 容 摘 要
20世纪70年代以来，行政伦理受到了国际社会的普遍关注。在我国，随着社会主义市场经济的初步建立以及政治体制改革的逐步深入，行政伦理也越来越受到学术界的高度重视。近几年来，学者们主要就行政伦理的涵义、研究对象、核心内容进行了较为深入的探讨，本文试就其研究现状作如下综述。
行政伦理研究
我国行政伦理研究始于20世纪90年代，起步虽然较晚，但学者们对包括行政伦理的界定、行政伦理学的研究对象、核心内容等一系列重要问题进行了较为深入的探讨、在某些问题上还提出了原创性的建议。
一、行政伦理的界定
行政伦理是指人们关于行政过程是非对错的判断过程以及判断的理由，这主要涉及行政主体行动的正当性与合理性，亦即领导、决策、指挥、执行、协调和控制等行政活动的合法性问题，它既包括公务人员个体在日常行政工作中体现出的道德观念、道德活动与道德规范，也包括行政主体作为群体在行政活动中应遵循的价值规范。简言之，行政伦理是公务员个体道德规范和行政机关群体价值规范的综合体。
基于对行政的不同理解、目前国内学者对行政伦理的认识主要存在三种观点。有人把行政理解为一个动态的过程，因而认为行政伦理就是行政领域中的伦理，准确地说是公共行政领域中的伦理，也可以说是政府过程中的伦理。这种理解不是简单的把行政伦理看作行政人员的职业伦理，而是看到了行政过程的重要性，认为行政伦理渗透在行政、公共行政与政府过程的方方面面，体现在诸如行政体制、行政领导、行政决策、行政监督、行政效率、行政素质等等，直到行政改革之中。也就是说，凡是有行政的地方，都有伦理问题的存在、伦理在本质上和人的利益相关，而行政更涉及到不同利益的平衡，因而行政和伦理在本质上是想通的。这种观点的不足之处在于，它把行政当作一个不证自明的事实性存在，而行政本身恰恰是不自足的，行政本身的合理性需要从伦理中获得证明。此外，这种观点也无法说明行政与伦理结合的内在学理依据。
有人从静态的角度理解行政，认为行政是行政人员对国家公共事务的管理，行政伦理就是国家行政机关及其工作人员在权利运用和行使过程中的道德意识、道德规范以及道德行为的总和。这样，行政伦理就是行政人员的职业伦理。行政的主体是行政人员，不论是行政决策、行政执行，还是行政监督，最终都要由行政人员来落实、行政人员的品行、道德如何，对行政行为具有重要影响。在这个意义上，行政伦理确实是行政人员的道德。我们认为，这种理解也存在一定的缺陷，因为行政还包括行政组织这种制度化的存在，如果将行政伦理仅仅理解为行政人员的道德，至少是不完全的。虽然这种观点提到了行政伦理也包括行政制度的道德，但因为对行政伦理本身的理解导致了他们在随后的论述中无法估计行政伦理的后一层含义，从而在事实上放弃了行政伦理的后一层含义。
还有人从内涵与外延两个方面探讨了行政伦理的概念。就其内涵来说，特定的利益关系原则是行政伦理的本质所在，特定的权利义务关系是行政伦理最基本的组成要素，特定的主体性价值是其基本结构，特定的约束机制是其基本功能，特定的范畴构成其基本体系，特定的文化内涵又反应了行政伦理发展的基本体制。就其外延来说，行政伦理包括公务员的个人品德、行政职业道德、公共组织伦理和公共政策伦理。相比较而言，这种看法拓展了行政伦理研究的视野。
在具有中国特色社会主义的国情下，则赋予“行政伦理”更为现实及具体的意义——行政伦理旨在分析行政人员在政策执行过程中，所应有的价值、行为规范、义务及其完成的方法。所以，其指涉的内容，大致上为：公务员负责任、守纪律、忠职务等伦理条件的遵守。亦即公务员在进入行政系统后，其内心对国家、对民众、对机关、对单位和在机关内对长官、同事、部属认为应有的角色扮演与相互关系的分际。
行政伦理的面向从消极的有所不为而无害于人(如不贪污，不怠忽职守)到积极的有所为而有益于人(如为国效命，为民谋利的各种服务，并使行政符合公平正义原则，亦即行政机关及人员在公务上的道德共识及道德自律。
当公务员做出违反忠贞及价值之行为时，因而损害了大众对政府的信心与信赖；或为了私利而牺牲了公众的福祉或效益，这就构成了公务员伦理的问题了。
二、行政伦理的研究对象
尽管行政管理学和伦理学工作者对行政伦理学做出了诸多的探讨，但从总体看，行政伦理学研究在我国尚处在初始阶段，行政伦理学研究的对象及其涵义至今尚无定论。一部分学者从行政伦理的界定出发，对行政伦理学的研究对象座了探讨。主要观点有：1.所谓行政伦理就是行政领域中的伦理，准确地说是公共行政领域中的伦理，也可以说是政府过程中的伦理；2.行政伦理是比官德内涵更深、范围更广的新型伦理；3.行政伦理就是伦理在行政关系、行政活动中的体现。
另一部分学者则从行政道德的角度出发，对行政伦理学的研究对象作了探讨。这个观点有：1.行政道德作为职业道德的一种，它是国家公务员行使公共权力、管理公共事务、提供公共服务过程中所必须遵循的行为规范；2.行政道德作为一种政治性极强的职业道德，一般是指国家公职人员在实施行政行为的活动过程中所必须遵循的道德准则和规范；3.行政道德就是从政道德，既是政府公职人员行使公权力、从事公共事务管理中内化的价值观念和善恶标准，也是理性调节社会组织之间、社会成员之间、社会组织与社会成员之间各种关系的行为规范；4.行政道德是指行政人员在行政管理活动中的道德观念和行为规范的总和。
整合各学者对行政伦理学研究对象的探讨，主要观点有：
1、行政道德作为职业道德的一种，它是国家公务员行使公共权力、管理公共事务、提供公共服务过程中必须遵循的行为规范。它除了具有社会道德、职业道德共有的一般特点和属性外，还具有自己的一些特殊性：一是明显的政治性；二是外在的强制性；三是社会的示范性。
2、行政道德作为一种政治性极强的职业道德，一般是指国家公职人员在实施行政行为的活动过程中所必须遵循的导则准则和规范、他是又社会本范文由经济关系所决定，适应行政管理需要而产生，由行政公务人员的内心信念、传统习惯、社会舆论以及法律义务等要求维系的一种特殊的社会道德现象。行政道德与其他职业道德相比，具有显著的特点：一是行政道德是适应国家管理活动需要的产物；二是有较大的独立性；三是有其产生、发展和变化的规律。
3、行政道德就是从政道德，既是政府公职人员行使公共权力、从事公共事务管理中的内化的价值观念和善恶标准，也是理性调节社会组织之间、社会成员之间、社会组织与社会成员之间各种关系的行为规范。
4、行政道德是指行政人员在行政管理活动中的道德观念和行为规范的综合。具体地说，它是维持行政管理活动参与人之间，即行政机关与其工作人员之间，行政机关与各机关、企业事业单位、社会团体、公民之间的合理、公平、公正、正当关系的原则和规范。它具有一般道德和其他职业道德相区别的基本特征:一是它寄托了统治阶级的政治目的；二是其性质由统治阶级的物质条件决定，其内容同生产方式的矛盾运动相适应；三是或多或少地带有符合社会公德规范的“利民”内容；四是更集中更直接地反映着统治阶级的道德要求和道德面貌；五是具有较强的继承性、稳定性和道德性。
三、行政伦理研究的核心内容
在国内学术界，关于行政伦理研究的核心内容已基本达成共识。学者们一般认为，行政伦理学研究的核心是行政伦理价值观，行政伦理建设的首要任务就是要确立与市场经济相适应的行政伦理价值观。在国家公务员面向现实和未来的行政价值活动中，行政伦理价值观具有重要的评价标准与导向功能，他对于行政伦理建设具有十分重要的意义。学者们基本上认同当代中国的行政伦理价值观包括三方面的基本内容，这就是：行政伦理价值基础、价值核心与价值目标。
廉政是行政伦理的价值基础、勤政是行政伦理的价值核心、确立和完善行政人格是行政伦理的价值目标。
关于行政伦理学研究的核心内容，另有学者认为应是行政人的德行及其实践和价值选择。行政伦理学的哲学伦理学基础应当是亚里士多德主义的德性论传统，行政伦理学主要通过辩明行政人的各种价值与义务，探讨行政道德发展的内在逻辑并服务于实践。行政伦理学能为行政人的价值选择做出至少两件及其重要的事情：一是站在一个较高和相对超脱的立场去辩明行政人所面临的诸种价值困境，如果可能的话，为其具体选择提供理论上的知识支持与价值认证。二是行政道德建设的问题。遵从亚里士多德的德性传统，行政道德有其内在的自主性和感性的一面，但是行政人的理智与良知又为外在行政伦理教育提供了可能性。
还有学者认为，当代公共行政和行政伦理学研究的重点应当是公共行政的道德化，它包括两个向度：一是公共行政的制度和体制的道德化，即在制度安排中有着道德化的合理规范，包含着道德实现的保障机制，同时，已经确立的制度又是有利于道德因素的生成和成长的，能够对行政人员的道德修养的提高有着鼓励的作用；二是行政人员的道德化，要求行政人员以道德主体的面目出现，在他的行政行为中从道德的原则出发，贯穿着道德精神，时时处处坚持道德的价值取向，公正地处理行政人员与政府、同事和公众之间的关系。
联系当下国情的实际，行政伦理研究的核心可以具体体现在社会对公共行政伦理不同层次的要求，并上升为公共行政组织和广大公务人员普遍追求的信念，而对公共行政行为发挥重要影响和制约作用的伦理内容。其主要范畴为：
1、公务员的个人品德
公务员的个人品德是行政伦理研究的传统关注领域。它是行政伦理在个体层面的体现，规范和制约着公务员的个体行为。一般而言，公务员的个人品德包括两个层次的内容：
1）公务员的思想态度。
公务员的思想态度是指他们在日常的公务活动中所表现出对公共行政职业价值观的认同，以及相联系的工作态度问题。公共行政是一种职业，更是一种事业，有其崇高的价值追求。对公共行政价值观产生认同，并将它内化为自己的行为目标，是推动公务员个体尽职尽责、努力工作的基础性因素。只有在价值观的层面固化这种认同，才有可能在实际工作中表现出积极进取、勤恳乐观的工作态度。
2）公务员的思想品德。
公务员首先是作为个体存在的公民，他必须遵循社会长久以来形成的道德意识、道德意志和心理习惯等行为规范。公务员思想品德的内容，除了包括日常人们所追求的个人美德，如谦恭、仁慈、智慧、诚恳、忠实等，还应该包括行使公共行政职权所必须具备的乐观、勇气和公正。
2、行政职业道德
所谓职业道德，就是从事一定职业的人们在其特定的工作中或劳动中的行为规范的总和。行政职业道德是指同公共行政职业相联系的，用以调整行政领域中人与人之间关系的道德原则和道德规范，其核心在于处理公共利益和个人利益之间的关系。我国行政职业道德的内容至少包括以下方面：
1）维护公共利益。公共行政的本质在于其公共性。行政管理活动的根本目的是为了维护公共利益、增进公共利益。因此，公务员在行使公共权力时必须坚持公共利益至上的原则，不得因为一己私利或者地方利益、部门利益而影响公共事务管理的公正性。
2）遵守法律法规。宪法和法律是公共利益原则的具体体现。遵纪守法是公务员履行义务的保证。作为普通公民，公务员必须像其他人一样遵守宪法和法律；作为国家工作人员，公务员更应当成为遵守法律的模范，努力做到在法律面前人人平等。
3）忠于国家利益。国家是社会公共利益的化身，对国家忠诚就是对公共利益的忠诚。行使公共行政职权的公务员应该忠诚地维护国家利益，服从国家利益的需要，尽心尽力为国家工作。在现实行政工作中，对国家的忠诚主要表现在严守机密和切实贯彻国家方针、政策方面。
4）勤勉负责。公共行政工作的公共性要求公务员在他们的公务活动中勤恳工作、认真负责，不得懒惰拖沓、玩忽职守。这是一种职业责任心和职业态度在日常工作中的体现。在我们党提出全面建设小康社会战略目标的大背景下，更需要广大公务员勤勉负责地完成国家和人民交给的任务，推动我国早日实现现代化的目标。
3、行政组织伦理
行政组织伦理主要指与组织制度和组织程序相联系的一系列伦理原则和行为规范。总的来说，行政组织伦理表现在以下几个方面：
1）程序公正。在行政机关履行行政职能、推行政务的过程中所建立的一系列程序、规章、条例、办法等，其目的都应该是为公共权力的授权者服务，而不应成为行政机关或个人谋取私利的手段。因此，行政机关必须摆正与人民群众的关系，制定合理公正的程序规定，以更好、更方便地为公民提供高质量的服务。
2）组织信任。行政机关是一个在分工基础上进行合作的整体。这种合作不仅需要正式的权力体系，更要构建人与人之间、部门与部门之间和谐的信任关系。另一方面，在行政机关与外部环境的关系上，也要求维持和增进政府与社会之间的信任关系。两方面信任关系的结合，才能最大限度地降低行政活动的运行成本，使行政任务得以顺利完成。
3）民主责任。行政权力来源于人民的授权，行政机关并没有自己特殊的利益。因而，行政机关对广大的人民群众负有国家制度所赋予的责任，即所谓的公共责任。这种公共责任与民主原则结合起来，要求行政机关的目标、价值偏好必须反映人民的意志，并且在行政工作中自觉接受群众的监督。
4）制度激励。行政组织内部也存在着伦理问题。这主要体现在激励制度方面，即如何通过建立组织内部合理公正的制度关系来激发组织成员的积极性，进而推进组织活动的顺利开展。一般来说，制度激励所蕴含的伦理问题包括两类：一是组织需要与个人需要之间的关系问题；二是效率与公平的问题。
4、公共政策伦理
公共政策伦理是制定良好公共政策的前提。就此意义而言，政策伦理比任何单个的政策都更加重要，原因在于所有的政策都依于伦理。公共政策的本质在于对社会利益和价值进行权威性的分配。因而，在资源稀缺的政策情境下，公共政策背后所隐藏的伦理选择就显得十分重要。
如果政府的公共政策选择偏离了公共利益的轨道，后果是不堪设想的。归根结底，公共政策伦理所涉及的是正义价值的选择问题，也就是如何做到社会利益和社会负担的合理分配。这就要求政府部门制定公共政策的时候，必须以公共利益为重，慎重选择政策取向，最大限度地增进公共利益。
四、问题与展望
尽管国内行政伦理研究起步较晚，至今在许多重要问题上仍处于争论和探索阶段，但随着研究和讨论的深入，目前已经初步形成了我国行政伦理研究的三个问题群系：1.行政伦理学的基本理论研究包括对行政伦理的界定、行政伦理学的学科性质、行政伦理学的框架体系等问题的探讨。这些研究为行政伦理学的发展奠定了基础；2.有关行政的价值问题的研究。学者们普遍认识到行政并非与价值无涉、行政是社会基本价值的承载者与实现者，并进一步探讨了行政价值的内容及其相互关系；3.对中国传统行政伦理思想的发掘。学者们在梳理中国传统行政伦理历史发展脉络的基础上，总结了历史上所形成的基本行政伦理规范。
我们认为，今后我国的行政伦理研究将进一步聚集于上述三个问题领域，并在研究内容和研究方法上取得新的进展。1 研究内容将从表明走向深入。行政的价值问题尚需进一步探索。学者们普遍认识到效率作为行政核心价值的缺陷，那么行政的目的性价值是什么，行政所追求的基本价值之间的合理关系如何确定，以及行政的二重性即技术性和价值型的关系，将成为研究的重点。现代社会中行政自由裁量与法治的合理关系、公共管理的合理性限度及其局限性，也将为学者所关注。对这些基本理论问题的探讨，将使行政伦理的研究逐步深入到行政哲学的层面，推动行政伦理学学科体系的进一步完善。2 研究方法也将从单一走向多样。目前，国内行政伦理研究主要采取宏大叙事的方式，其长处在于可以从宏观上把握、考察各种关系，不足之处在于可能会使研究流于形式。越来越多的研究者日益深切地意识到除了原有方法外，采用案例研究、现场调查等方法是推进我国行政伦理研究的重要途径。
作为当代人，应该清楚地认识到民众的力量，牢固树立以民为本的思想，在工作中处处为民着想，想法设法为民众谋福利。中国共产党执为民的行政伦理思想不仅批判地继承了中国传统民本思想中的合理因素，而且又赋予它新的内涵。执政为民的执政基础与伦理基础与儒家民本思想不可同日而语，执政为民中的“民”有全新的伦理含义，它不仅包括“亲民、爱民、富民”，“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”的思想，而且还提出“以人为本”的思想，强调对人的关怀、珍惜，重视实践“立党为公、执政为民”，不断满足人民群众的利益要求，坚持人民的利益高于一切的原则。
因此，今天公务员作为行政伦理理论体系的现实实行者，其行政伦理建构必须做到: 第一，忠实地贯彻执行党的路线方针政策。在开展本单位、本地区、本部门工作的过程中，在每一次制订方案、做出决策、解决问题时，都要从群众的根本利益出发，凡是符合人民群众根本利益的事情，就要坚决去办，并且想方设法办好;凡是不符合人民群众根本利益的事情，就要坚决抵制。
第二，坚持“群众利益无小事”的原则。“群众利益无小事”，指的是对群众的政治立场和政治态度。公务员要带着深厚的感情做群众工作，为群众诚心诚意办实事，尽心竭力解难事，坚持不懈做好事。群众生产生活中遇到的突出问题，往往就是社会的热点和难点问题，也是群众迫切需要解决的实际问题。群众利益是具体的，有些事情就整体而言或许是小事，但具体到群众本身都是大事。因此，政府作出决策、制定政策时，必须切实把群众利益作为基本着眼点，正确反映和兼顾群众各方面的利益。
参 考 文 献
1、王伟等：《行政伦理概述》.人民出版社.2001.第63页;第65页.
2、吴祖明、王凤鹤主编：《中国行政道德论纲》.华中科技大学出版社.2001,第3;第4页.
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