目 录
一、研究目的和意义
二、国外政企关系对国内政企关系的影响
（一）政企关系的类型
（1）权威关系型
（2）关系依存型
（3）规则依存型
（二）对我国政企关系的影响
三、我国政企关系的新变化
四、政企关系新变化产生的原因
（一）为建立新型的政企关系提供了法理上的依据
（二）市场经济体制的建立，政府职能应进行转变
（三）对外开放格局的形成
五、政府和企业关系发展中存在互不信任的现状
（一）政府对企业的定位出现偏差
（二）政府不能平等对待所有企业
六、政府与企业关系正常化下的探讨
内 容 摘 要
企业与政府是现代社会中两种最有影响力的组织，世界经济一体化的格局形成之际，两者直接形成一种什么样的联系成为发展社会主义市场经济和社会生产力过程中面临的重要现实问题。政府与企业的关系是动态变化的，不同的社会制度，不同的历史时期，不同的经济发展阶段，存在着不同形式的政府与企业的关系。西方市场经济发达国家正确处理政府与企业关系的先进经验和成熟的模式，对逐步建立适合我国国情的新型企业与政府关系有很好的借鉴作用。
政府与企业的关系
一、研究目的和意义
政府与企业关系的变革是中国改革经济体制、建立市场经济过程中的核心问题之一。这个时期，我国政企关系的变革主要经历了三个阶段：第一阶段（1979—1984年），这个阶段的特点是“放权让利”，通过在计划经济体制下改变激励机制的方法来提高国有企业的生产效率，但计划指令依然是资源配置的主要手段；第二阶段（1984—1989年），以“政企分开”为特点，开始引进市场经济成分，把政府从企业经营和决策中分离出来，实行“承包经营责任制”，并把国有企业以股份的方式出售，实行“股份制改革”，国有企业和私营企业共存，形成了“双轨制”；第三阶段（1992年至今），这个阶段的改革内容主要以国有企业的“产权制度”改革为主导，利用资本市场对国有企业进行公司化改造，将政府与企业的关系改为委托—代理关系，目标是“建立现代化企业制度”。政府与企业之间的关系是我国经济体制改革过程中必须正确处理的一个关键问题，它直接关系到我国企业能否真正成为市场主体，社会主义市场经济体制能否完善，经济能否实现健康、持续发展等。只有这样才能达到政府和企业的双赢，才能实现政府和企业的和谐发展。因此，建立符合社会主义市场经济要求的、透明高效政企关系，是我国必须重视和尽快解决的重大课题。
二、国外政企关系对国内政企关系的影响
斯坦福大学教授青木昌彦曾将政企关系概括为三种类型：
一是以东南亚国家为代表的权威关系型。主要特征是政府高度集权，各部委权限未作细分，容易进行宏观调控。企业对政府的影响力和协商能力弱，政治腐败的可能性大。
二是以日本为代表的关系依存型。主要特征是政府各部委之间的管辖范围有着严格的区分，它们与所辖民间企业之间关系密切，并因此形成不同的利益集团。各部委之间存在监督和制衡关系，有助于减少和防范政治独裁，但是容易产生山头主义。
三是以美国为代表的规则依存型。主要特征是各部委的权力较大，但是行使任何权力都要以法律为依据；部委之间的管辖范围区分不严格，彼此竞争激烈；民间企业对于政府具有较大的谈判力，政府对企业的妨碍作用小。副作用是变更规则时受到法律的束缚。
近年来，在经济全球化的影响下，这几种关系类型出现了明显的趋同现象。这种共同的趋势就是，各国政府普遍认识到，企业的本质是创造利润。政府的经济职能是弥补市场的缺陷，纠正市场的外部性，为市场经济的健康发展铺平道路，而不是对市场取而代之。政府与企业应该处于分离的状态。政府行为是企业重要的环境因素，政府应该通过制定产业政策、维护市场秩序、反垄断、反污染，对企业进行宏观调控和指导，使其发展与整个社会的发展目标达成一致。应该通过为企业提供充分的信息、现代化的社会服务和充当利益协调人，扶持企业的发展。
三、我国政企关系的新变化
政企关系的演变是一个系统而复杂的过程，单从一个时点上看，它集中了计划经济体制与市场经济体制的各种特征；从一个时段来看，它的变化过程体现了经济体制转变的鲜明特点，既是体制转变的标志，也是体制转变的成果。总体来说大致分为四个阶段：
第一阶段(1 9 7 8—1 9 84年)：放权让利 中国政企关系的变革是以给企业下放权力为突破口的，1978年召开的党的十一届三中全会就指出，我国经济管理体制的一个严重缺点就是权力过于集中，政企不分、以党代政、以政代企的现象突出；应该有领导地大胆放权，让地方和企业享有更多的自主权。实际上，早在十一届三中全会召开之前两个月，四川省就选择了6家地方国营工业企业进行“扩大企业自主权”的试点改革，到了1979年，又将试点扩大到100家工业企业和40家商业企业。试点企业在计划执行、物资采购、产品销售、利润分成等方面均获得了一定的自主权。在这次试点的基础上，国家又在京津沪三市的8户大型国有企业进行扩大经营管理自主权的试点改革。这些放权让利改革，不再局限于将企业在政府之间进行隶属关系的分配，而是企图扩大企业的经营自主权和利润留成比例。这一时期的配套改革主要有投资体制和税收体制改革：在投资体制方面，将国家对企业的预算拨款改为银行贷款，变无偿使用为有偿使用，以提高企业的生产效率和资金利用率，这就是“拨改贷”的改革；在税收体制方面进行了“利税改革”，即将企业对政府的利润缴纳改为税收缴纳。在对非公有制经济的认识上，1984年中共十二届三中全会通过的《中共
中央关于经济体制改革的决定》最具代表性，《决定》指出：个体经济“是和社会
主义公有制相联系的，是社会主义经济必要的有益的补充”，“坚持多种经济形式和经营方式的共同发展，是我们长期的方针，是社会主义前进的需要”，“利用外资，吸引外商来我国举办合资经营企业、合作经营企业和独资企业，也是对我国社会主义经济必要的有益的补充”。① 第二阶段(1 9 84—1 9 92年)：推行承包经营责任制 放权让利改革对企业产生了一定的激励作用，但也有不少问题，最突出的一个是“权力截留”问题，即中央下放给企业的权力，往往被地方政府和主管部门所掌握；另一个是“资金截留”问题，即企业通过各种不正当手段截留国家收入、滥用国家资金。为了避免这些现象的发生，进一步调动企业的生产积极性，国家便推广了早在1983年就已经在试行的承包经营责任制。承包制的基本内容是企业在给国家缴纳固定利润的前提下，超额部分归经营者或者按比例在双方之间进行分配。它以合同契约的形式明确了国家与企业间的责任与权利关系，在确保国家财政收入的前提下，让企业成为相对独立的经济实体，能够做到自主经营，自负盈亏。1987年，党的十三大报告指出：“实行所有权与经营权分离，把经营权真正交给企业，理顺企业所有者、经营者和生产者的关系，……是建立有计划商品经济体制的内在要求。……目前实行的承包、租赁等多种形式的经营责任制，是实行两权分离的有益探索，应当在实践中不断改革和完善。”对于非公有制经济的发展，报告指出：“对于城乡合作经济、个体经济和私营经济，都要继续鼓励它们发展。……中外合资企业、合作经营企业和外商独资企业，也是我国社会主义经济必要的和有益的补充。”②这一时期的配套改革主要有：一是自1985年起，国有企业实行工效挂钩制度，即将职工工资的多少同企业的效益联系起来，以调动其工作积极性：二是自1986年10月起，国有企业开始实行劳动合同制，劳动者必须同企业签订劳动合同，这消除了传统用工制度的一些弊端，适应了经济社会发展的要求。 第三阶段(1 9 9 2—2 002年)：建立现代企业制度 承包制也有不少缺陷，主要表现在：政府对企业监管的动力不足，容易导致政府管理上的失职；经营者的短期行为严重，不利于企业和国家的长远利益。因
此在改革的道路上还需要继续前进，建立现代企业制度最终成为国企改革的目标。1992年，党的十四大提出了建立社会主义市场经济的目标。1993年，党的十四届
三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，《决定》在政企关系方面提出了4点突破性意见：一是提出要建立适应市场经济要求，产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度；二是提出要对国有资产实行国家统一所有、政府分级监管、企业自主经营的体制；三是提出要按照政府的社会经济管理职能和国有资产所有者职能分开的原则，积极探索国有资产管理和经营的有效途径；四是强调国有经济的主导作用和公有制的主体地位，将着眼点从搞活每一个国有企业转向搞活整个国有经济。这4点意见的提出，标志着我们对政企关系的认识达到了科学的水平。在此基础上，我们对现代企业制度进行了探索。1994年11月，国务院确定在100家企业进行现代企业制度的试点改革，探索公有制与市场经济结合的有效途径，这100家企业的探索，为推广现代企业制度积累了宝贵的经验。这一时期的配套改革主要有：(1)企业后勤社会化改革，将企业所办的学校、医院、住房、招待所等后勤服务分离出去，由社会来承担。(2)1993年和1998年进行了两次大的机构改革，特别是1998年的国务院机构改革，致力于政府职能的转变，大幅削减专业经济部门，极大地减少了政府对企业经营活动干预的可能性。(3)推进政企分开。1998年7月，中央决定军队、武警部队、党政机关一律不再从事经商活动，1998年年底以前必须与所办的经营性企业彻底脱钩；到1998年年底，这项工作顺利完成，政企分开由此迈出实质性步伐。(4)加大了股份制改革的力度，股份制改革在上世纪80年代中期就开始试点，党的十五大报告将其作为国有大中型企业改革的基本方向确定下来。报告同时认为，非公有制经济“是我国社会主义市场经济的重要组成部分”，“要继续鼓励、引导，使之健康发展”。③ 第四阶段(2002年至今)：国有企业改革基本完成 2002年10月，国务院发展研究中心和世界银行召开了一次国有资本管理和国有企业改革研讨会。会上提出了变“分级管理”为“分级所有”的建议。决策层在折衷的基础上采取了“分级行使产权”的办法，这既解决了“分级管理”可能带来的利益分割问题，又解决了“分级所有”可能带来的国有资产最终无人负责的问题。11月，党的十六大提出：“在坚持国家所有的前提下，充分发挥中央和地
方两个积极性。国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管
事相结合的国有资产管理体制。”同时，报告将非公有制经济置于和公有制经济完全平等的地位，指出：“毫不动摇地巩固和发展公有制经济，毫不动摇地鼓励、支持、引导非公有制经济发展，坚持平等保护物权，形成各种所有制经济平等竞争、相互促进新格局。”2003年，中央和省级政府的国有资产管理机构(国资委)相继挂牌，国资委主要承担国有企业的改革、重组，以及国有资产保值增值等任务。它的成立，实现了政府公共管理职能与国有资产出资人职能相分离的目标，解决了由于出资人缺位而导致的国有企业多头管理但却无人负责的问题，为防止国有资产流失提供了组织保证。2005年前后，竞争性领域的国企改革已基本完成，大量原国有企业转为私营企业或混合型的股份制企业；尚存的大中型国有(及国有控股)企业大部分完成了股份制改造，建立起了法人治理结构。一个生机勃勃、富有活力的国有企业新体制正式形成，这是支撑我国经济持续、快速增长的基本体制保障。
四、 政企关系新变化产生的原因
（一）为建立新型的政企关系提供了法理上的依据
为适应市场竞争，企业必须成为市场的主体，成为独立经营、自负盈亏的经济实体，成为能够独立承担民事法律责任的企业法人，从而与在法律上是行政法人的政府具有平等的主体资格，两者之间不再存在行政上的隶属关系。法律上保证的这一平等关系，对政企关系的变化具有重要意义。
（二）市场经济体制的建立，政府职能应进行转变
市场经济体制的建立，必然要求政府职能进行转变以提高效率，适应市场经济的要求。传统体制是下中国政府的经济职能具有明显的弊端。其一是政府的经济职能与其他职能高度集中在一起，缺少必要的独立性；其二是政府的经济职能在很大程度上排斥和取代了市场机能，用经济计划和行政命令排斥和取代了市场机制；其三是强调用政府的经济职能（当然同时也使用其他职能）同时解决宏观和微观两方面的问题，政府的经济计划和宏观管理直接"侵入"到企业的微观经营管理内部。
（三）对外开放格局的形成
对外开放政策的制定与实施，引进了外资，也产生了同时产生了几种新新性质的企业：中外合资企业、中外合作企业、外资独资企业。这些企业与我国各级政府在一开始就不存在行政隶属关系，因而为我国原来单一的政府和国有企业之间的关系增添了新的内容，也为政府职能的转变提供了探索的渠道。
五、 政府和企业关系发展中存在互不信任的现状
（一）政府对企业的定位出现偏差
在中国当前的环境下，政府在和企业的关系上一直是处于强势地位的。这种观念对我们政企关系的改革具有消极的影响。因此，政府部门不应该把自己看作是企业的管理者，也不能把企业单纯看作被管制的对象，而应当首先把它们看作是社会主体，是社会财富的创造者，是自己的服务对象。
首先要尊重企业的产权。企业只要是严格按照国家法律法规注册成立的，就拥有独立的产权。任何人、任何机构，都不能以任何借口对企业的财产权随意进行侵害。其次要尊重企业的经营自主权。企业作为市场经济的主体，具有独立投资经营的权力。政府职能部门不能干涉企业的投资方向，不能凭借一些文件设置的条条框框扰乱企业的正常经营活动，不能干预企业的内部管理。第三要尊重企业承担社会责任的自主权。企业作为社会公民，具有承担社会责任的义务。
但是这种义务和责任必须建立在企业自身实力和自愿的基础上，政府不能采取强制性的命令或以下文件的方式，强迫企业做什么。对企业而言，企业也要尊重政府的职能，即执法权、监督权、检查权、审批权、税费征收权、处罚权和宏观调控权等，积极配合政府部门的工作。
（二）政府不能平等对待所有企业
平等，就是说政府和企业在法律地位上是一样的。政府是社会活动的主体，企业是经济活动的主体。政府依法对宏观经济运行和市场主体行为进行调控、监督和管理。企业依法进行投资、生产、经营、管理活动。双方不存在行政上的上下级关系和依附关系，企业不是政府的附属物，但也不能脱离政府的宏观管理。政府的政策行为和企业的生产经营行为需要相互配合、相互调适、形成互动。政府部门应该按照国家政策的要求，实行统一的、规范的标准，不能有松有紧搞双重标准。
六、 政府与企业关系正常化下的探讨
我国已加入 WTO ,WTO 的各项规则以市场经济为基础, 因为首先要政府做出承诺,受冲击最大的也是政府干预职能,这对我国传统政府管理经济的观念、制度、方式、手段提出了新挑战。世贸规则的要求,意味着政府干预职能应放到创造良好的市场环境、弥补市场和满足社会公共需要上来,所以我们没有回头路可走, 当然市场的发展也让我们感到市场对资源配置的强大威力, 感到市场在经济福利提高过程中发挥的重要作用,那么接下来就是我们在市场发展的道路上如何完善和发展的问题。
加大政府机构改革力度。我们在长期的政府职能发展过程中,建立了庞大的政府机构,政府职能部门的定位不清、职能交叉、低效运转已经成为市场经济在新的条件下加快发展的严重障碍,虽然前几年,我们对政府的机构也作了较大力度的调整, 但是力度还需要进一步加强, 如何精简机构、节约财政、提高效率,这还涉及一个权利制衡的问题, 改革依靠政府的干预去推进, 自己给自己消肿,这需要我们各级政府有高度的牺牲精神和相当的远见卓识, 需要强有力的法律保障,更需要我们的各级地方政府为国家的市场经济长远发展着想。只要是不会产生市场不灵的一切事情, 我们都交市场去做。在这方面, 中央政府在 2004年的宏观经济调控中为我们树立了楷模,2004年我国经济生活中,诸如粮油供求紧张、固定资产投资膨胀、信贷投放过快、煤电油运紧张等不良经济现象虽然比较严重,但我们的中央政府更多的是动用经济手段、法律手段,财政和货币手段的联合使用起到相当大的作用,行政手段成为必要的补充。
完善社会保障制度和公共服务。在完善社会保障制度方面,我们也要充分发挥市场的优势,让市场对我们的社会保障机制充分介入,政府可利用财政等相关经济干预手段,激励市场机制发挥潜力,建立私有资本进入社会保障市场的激励机制, 充分利用资本的趋利性为我国社会主义的社会保障市场服务。在公共服务方面, 我们也要减少政府和财政负担,尽可能利用民间资本, 为民间资本公平进入公共服务领域提供合理的通道, 既减轻了政府负担,又合理高效的配置社会的资本资源,像广东佛山和浙江台州的市政建设就给了我们试点的启示, 充分说明将市场机制引入公共服务领域也可起到高效配置资源的作用, 关键是政府采取什么样的方法,控制怎样的尺度。
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