政策评估是政策过程的一个重要环节，作为一种具有特定标准、方法和程序的专门研究活动，它是了解政策价值和效果的必由之路。自20世纪80年代以后，政策评估作为一门独立的学科在我国出现，在许多领域都取得了明显的成效。但其运用还存在不少困难和问题，影响了公共政策评估的科学化和合理化。而理论界对公共政策评估研究的匮乏和滞后，制约了公共政策评估实践的发展，在很大程度上也影响了我国政府运行与政策制定的科学化、高效化和规范化。如何摆脱公共政策评估的困境，完善其对策和制度创新等，是亟待认真解决的问题。
关键词：公共政策；政策评估；对策
目 录
一、当前公共政策评估所面临的困境
二、完善公共政策评估的对策
三、未来政策评估的大致方向
公共政策评估存在的问题及对策研究
当前我国公共政策评估面临的困境
公共政策评估是政策分析的重要方面，是一种具有特定标准、方法和程序的专门研究活动。公共政策评估也可以说是公共政策评估主体根据一定的政策评估标准和程序，对政策系统和政策结果的质量、效益、效果等方面进行评价或判断的一系列活动，其目的是改善公共政策系统，提高公共政策决策质量，保证政策目标实现。因此，政策评估不仅是政策运行过程的重要一环，也是促进政策科学化的催化剂。
厦门大学陈振明教授对我国公共政策评估现状的概括为刚刚起步，问题重重。总体来说，在我国随着政策科学理论与实践的发展，科学的政策对经济发展和行政效能的具大推动作用，使得政府日益重视到政策评估对决策科学化民主化的重要作用，并在实践过程中鼓励政策评估，开展政策评估。但是，我国的政策评估还相当不规范、不完善，而且受到较多人为因素影响，例如，我国治淮十年耗费亿，不同地方不同部门在认定淮河水到底有没有变清的问题上都说法不一，除了地方利益和部门作祟，政策评估本身也存在问题，政策评估可以说是政策过程中最为薄弱的一个环节。但事实上，在我国，要对公共政策作出系统的、全面的评估，还面临着重重困难与问题。
公共政策评估态度不正确，目标不明确
由于目前我国还没有形成科学的政策评估机制，而且人们在思想上对政策评估的意义认识不足等原因，导致决策主体往往视政策评估为可有可无的工作，甚至遭到有关人员的抵制；对迫于需要进行评估的，又往往缺乏科学的态度和方法，有意识地掩盖或曲解评估中的某些事实，以求实现某种特殊目的。这样的态度不仅不利于认识政策的优劣和成效，补充、修正和完善后续政策，而且还会造成政策资源的大量浪费。
在我国现实生活中，许多公共政策具有多重目标，甚至有些目标是相互矛盾的。公共政策目标缺乏准确性还在于它隐含有价值判断和政治因素业。公共政策目标的确定是以价值判断为前提的，不同的个人、团体由于价值观的不同，对目标的理解也存在差异，很难形成社会全体成员的一致看法。这些都将给评估标准的选择带来混乱，造成评估公共政策目标实现程度的阻碍。
公共政策评估标准不统一
由于政策评估目标的难确定性和政策环境的复杂性，以及评估主体所持的价值观的差异性，使评估人员对公共政策评估的标准的认识不尽相同。因此，对于在公共政策评估时究竟应该采用何种评估标准也有各自不同的看法。有人认为生产力标准不仅涵盖和统帅了公共政策评估的其他标准，也有国内学者撰文提倡以科学发展观为公共政策评估的标准，科学发展观标准更强调了社会公正、以人为本、社会可持续发展等最基本的价值标准。
政策评估在我国是一个新兴领域，其理论和方法正在发展，还未形成规范化、制度化的评估体系，这就给开展具体评估公工作带来了许多技术上的困难。政府在评估中常用前后对比、对象评定、专家判断和自主评定等放大开展评估。这类评估方法偏重于定性分析，实际评估时缺少量化指标，评估结果缺乏实证性等问题。由于公共政策产生的效果与影响既有长期的，又有短期的，有些是有形的，有些是无形的，甚至有些可能是相互矛盾和冲突的，很难找到一种社会全体成员都认同的准确的计算方法。
政策评估信息不完善、经费不充裕
评估有赖于充分的信息和各种数据。换言之，若无政策信息或缺乏政策信息，政策评估就成了无本之木和无源之水，评估活动的科学性、可靠性无从谈起。有些政策机关不重视信息管理，缺乏有效的信息收集手段和措施，信息收集系统未能成形，所获得的信息和数据残缺不全，杂乱无章，这使得评估失去基础和依托，难以进行。
政策评估需要相当的人力、物力、财力和时间的支持，即花费一定的成本。但是，在现实中，由于评估工作及其价值尚未引起人们足够的重视和认同，很难指望人们能从现行政策资源中拿出部门成本充作评估之用，评估成本往往没有来源。因此，开展评估工作便举步维艰。
政策评估，缺乏独立性的政策评估组织
长久以来，我国公共政策评估的主体都是以政府机关即官方为主的，但行政官员在其政策评估报告中，一般都强调政府做了些什么，政府投入了多少，但对于该政策给目标群体究竟带来了多大的效用，他们却往往没有提到。这种政策评估主体的单一化，使得公共政策的评估往往带有严重的片面性。而且由于评估主体自身知识水平的限制，这种评估也带有很大的不可靠性。
当前中国政策过程中的一个显著特点是行政的双轨结构功能系统，并没有建立科学的、专门的政策评估组织。现阶段我国的公共政策评估主体以官方为主，缺乏社会组织和社会公众的参与。在此基础上，由行政机关对公共政策作出评估和评价，致使在公共政策评估的过程中，只重视自身评价，忽视作为政府行为相对人的社会组织和社会公众的评价，导致进行意愿表达以及利益诉求的公共政策评估主体单一化。
完善我国公共政策评估的对策
完善公共政策评估的对策
转变观念，提高政策评估工作重要性的认识，加强政策评估的理论建设。首先，要让全社会，尤其是政策制定部门充分认识到政策评估的意义，认识到政策评估对于政策过程而言是必不可少的一环，从而在思想上予以重视并采取相应行动；其次，必须端正政策评估的指导思想，改变评估为评优的错误观念，视评估的批判性功能，为政策评估发展提供一个良好的政治、社会和研究环境。
拓宽评估的信息渠道，加大对政策评估的投入。信息是决策的前提和基础，也是评估的依据。我国各级政府和决策机构除了法律应予保密的信息之外，其他一切有关政策制定的背景、执行状况、评估结论等情况应通过公告、网络等各种形式及时向社会传播，增强政策过程中的透明度。这不仅有利于降低评估成本，同时也有利于评估结论的传播，便于及时了解政策执行的反馈效果。对于公众来说，还可以借助信息渠道，发表自己对有关政策执行的意见与建议，以促进决策和执行的民主化，从而确保政策评估的顺利进行。
实现政策评估制度化。必须进行制度的建设，就是将政策评估作为一项制度列入有关政府部门或决策部门的实际工作，使之成为一种制度化的活动。政策评估制度化建设的主要内容有：首先，建立评估工作制度；其次，建立政策评估基金；最后重视评估结论，消化、吸收评估成果。只有使政策评估制度化，政策评估才能走上正常发展的轨道。
建立专职的公共政策评估组织。要发展政策评估，落实评估制度，提高评估的科学性和客观性，建立独立的政策评估组织是不可缺少的重要一环。因为，评估组织的建立，有助于集中或造成大批评估专门人才，从事评估理论的研究和实践活动，从而提高评估的科学水平。
家里政策评估信息系统。这项工作是收集、整理、加工和使用政策信息，为政策评估服务。没有足够质量的信息，不能进行科学决策；同样，也无法进行科学评估。因此，要在政策过程的开始阶段就建立政策信息系统，对政策信息的收集、加工、交流和使用进行理论研究和总体设计，以便于改进评估系统，使评估活动更科学有效。
加强公共政策评估的制度创新
建立多元政策评估主体机制。实现政策评估主体多元化是促进政策科学化和民主化的有效措施。根据政策评估主体机构地位的不同，可以将政策评估主体分为内部评估主体和外部评估主体。内部评估主体包括政策制定者和执行者，政策机构中的专业评估人员，外部评估主体包括研究机构、学术团体、专业性咨询公司、大众传媒、社会团体、公民等等。不同的评估主体可以利用自身的优势，对政策做出有效的评估。
构建多渠道公众参与评估机制。目前我国公民参与公共政策评估的程度远远不够，究其原因主要是政府提供的参与评估渠道太少。一方面，通过健全相关法律、制度确保公众参与政策评估渠道畅通无阻。充分尊重宪法和法律赋予公民的政治权利和自由，建立社会听政制度、社情民意反映制度等，使公民参与经常化、制度化。另一方面，大力发展非正式评估。相对于正式评估，非正式评估对评估形式和评估内容不作严格规定，方式灵活、简单易行，可以在日常生活中大量使用，使公众有更多的机会参与政策评估。
构建社会公示机制。公众如果要参与政策评估，就要对政策有一定的了解，这就要求政策运行过程的公开化和透明化，增大政策信息公开力度。公示制度是人民群众享有的对国家政治和社会生活的知情权、参与权和监督权的有效实现形式。在当前信息高速发展时代，政策应有效利用网络这一媒介。
构建民意调查机制。政府作为公共政策制定、执行和评估的主体，要在政策评估领域改变观念，主动与广大公众进行有效沟通，建立完善的民意调查机制，采用民意测试等方法了解公众对某一项政策的建议和意见，并将这些建议和意见运用到政策修订工作中去，将人民的意愿真切的体现到日后公共政策的制定和评估中，真正做到以人为本。
加强公共政策评估的司法制度建设
我国建立政策的司法评估制度是十分必要的。而建立司法评估制度，赋予司法权力以评估政策合法性的权利，保证政策反映人民的利益，重要的一环是宪法司法化和建立司法系统违宪审查制度。
宪法司法化。宪法司法化是指宪法可以作为一个“法”、作为裁判的准则，由某一特定机构反复使用。针对我国上述的关于宪法作为评估依据的不足，要求宪法的内容规定要适用于诉讼，要有一定的稳定性和延续性。同时，宪法的规定又不能太过于原则化。太原则化的规定不具有可操作性，不能运用于诉讼当中，这样的宪法也不适宜于司法化。
因此，增强我国宪法的法律性，要注意内容规定不能过细和过量。一些有强烈阶段性的政策就不适宜写进宪法中，例如具体的经济制度，避免因为这些政策的变动而影响宪法的稳定性。同时，要使宪法成为裁决的标准，就要尽量避免在宪法中出现这样不具可操作性的条文。这些对宪法的要求也体现在学者们对我国宪法第十次修改的意见当中，例如认为82年宪法要进行修改，其中就因为宪法中的政策性条文太多，而且由于当时的历史局限性，一些涉及国家价值追求的条文如“政治文明”却没有在82年宪法中体现。
司法违宪审查制度。要建立违宪审查制度，首先要有司法权的独立，政治赋予司法系统独立性，实现法院独立、法官独立和审批独立。西方国家通过“无过错终身任职”的原则以及法官薪金相对固定的原则赋予了法官不受其他权利掣肘的独立性。我国的法学家们对司法机关独立和审判独立也给予了高度的关注，在第十次修宪中，法学家门就提出要推进司法机关的改革，争取宪法内写上“法官独立审判”或“只服从法理”。
按照美国的违宪审查制度，法官如果认为一项法律法规违宪，不是撤销这项法律法规，而是宣布其不适用予该案件。法律的效力并不是因为法官认为它不适用于该案件而消失，只有通过无数的诉讼反复验证，才能对立法机关或行政机关产生压力而最终由他们废除不合宪的法律法规。这样对政策调整的影响是间接但有效的，能促使政策制定者们重新审视该政策，从而促进政策的修改调整。同时，这对政策系统引起的动荡是最小的，有助于国家生活和社会生活的稳定，有助于整个政策系统的延续性。
政策的合法性评估在政策过程中不可或缺。不仅要评估具体政策行为的合法性，更要评估政策本身的合法性。这个任务通过司法评估来完成，比由其他机关完成要优越的多，而司法评估的依据只能是宪法，所以宪法司法化是司法评估的重要前提。而司法评估所凭借的运行制度是司法审查制度。而这些，正是我们需要大力完成的任务。
未来政策评估的发展方向
由上文的分析，我认为我国公共政策评估实践具有局部性、随意性、定性化、低制度化、结果不能深入等特点。对实践中的种种困境，我国公共政策评估机制和评估的理论研究又应该如何发展，何将西方的理论经验同我国特殊的国情科学结合，以指导实践不断完善呢？我以为，这主要包括以下几个方面：
评估方法：走向实证主义
美国政策学家古巴和林肯将政策评估分为四个阶段：一个是技术评估阶段，是用客观的标准和定量化的方法来评估政策在技术层面的达成程度；第二个阶段是评估的描述性阶段，即以第一阶段得到的结果为基础，描述政策目标的达成程度；第三个阶段是，做出判断即以前两个阶段的结果来判断公共政策是否实现了其预期目标；第四个阶段是价值多元众多利益相关者的利益诉求和公共政策的伦理、政治价值才被纳入考察范围。这一框架对于中国公共政策评估机制的完善具有重要的启示意义，反观国内的政策评估，我们可以发现，由于政治体制、文化传统、价值观念等因素的影响，我国政策评估往往在未走完第一个技术性环节时就开始考虑价值多元，着是我们的政策评估“缺乏说服力和科学性”的重要原因。由此，我认为努力学习经济学和社会学的实证主义思维方法和研究方法，应用以假设检验经验数据、定量分析为主要内容的政策评估方法，尽量排除政治、价值因素的干扰，应该是未来中国公共政策评估方法和理论研究的努力方向。
营造适合政策评估的社会环境条件
营造公共政策评估有效实行的环境条件，就是通过完善相应配套措施来促进评估发挥积极作用。第一，新政府公共管理观念，树立绩效型政府的理念。创新政府公共管理观念，实现政府公共管理模式才管制到管治与服务并重，从单一的政府管理主体到党领导、政府负责、社会协同、公众参与的多元公共管理主体，从效率型政府到绩效型、责任型、法治型政府。第二，增强民众参与意识，改进民众基础。中国民众基础一系列的瓶颈，即较低的政治参与感、过高的监督恐惧感、淡薄的公民权意识、较少的民意表达渠道。因此可以通过以下途径进行改善，强化依法行政，强化监督与参与教育，增强民众参与与监督意识，拓展并畅通言路，而民众基础的增强与政府内部的一些努力的结合可以极大地增强政府管理中的科学理性色彩。
政策评估的逐步推进
可以在一些条件较为成熟的地方或区域首先对政策评估进行试行和实验，并按照基础性阶段——过渡性阶段——成熟阶段的发展规律逐步推进公共政策评估。在基础性阶段，政策评估主要在局部进行；在评估的对象上主要是针对一些专业性强的、较为重大的决策政策进行评估；这种评估表现为系统内部、部门内部评估，以达到规范行政行为，提高政策制定，执行的科学性目的；在过渡性阶段，评估活动逐步表现为内部评估与外部公众评估并重的特征；由于评估技术较上一阶段更成熟，在现实操作中得到的理解等多、阻力相当较小，这一阶段的评估将在内容上更为广泛、更具有一般性、涉及到中观层面的公共政策；在成熟阶段，政策评估已经得到了普遍的应用，技术和实践上都比较成熟了，主要表现为外部公众评估的特征。
在构建和谐社会全面建设小康社会的今天实现政府政策评估的科学化和规范化为我国现行政策运行及修订提供有价值的信息才能有效发挥政策的作用为我国社会的稳步发展带来新的契机。
总之，政策评估发展的历史较为短暂，在我国尚处于起步阶段，需要加以建设、规范、完善和发展的地方还很多。我们既要看到政策评估在整个政策过程中的重要意义，也要认清其所面临的困难和今后的发展方向，因此，政策评估发展任重而道远，需要各级党委和政府与社会各界的有志之士共同付出长期的，坚持不懈的努力。
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