现存公务员激励机制的缺失
完善我国公务员激励机制的原则
完善我国公务员激励机制的对策
健全权力保障机制
健全竞争机制
健全多形式激励机制
健全拉动、推动、自动机制
健全公务员考核激励机制
内 容 摘 要
公务员激励机制是公务员管理机制的重要组成部分,它在挖掘公务员潜力、调动公务员积极性和主动性、提高行政效率方面都发挥着积极作用。本文从目前公务员激励机制的缺失入手, 分析现存的问题, 探讨如何进一步完善我国政府官员激励机制的原则及对策。
政府官员激励与约束机制研究
自 1993 年 10 月 1 日我国正式启动国家公务员制度以来, 经过整整十年的实践探索, 具有中国特色的公务员制度的框架已经基本确立, 公务员制度体系得以初步形成, 公务员管理开始迈上规范化、法制化、科学化轨道, 公务员制度的价值和功能也日渐显现, 从而使政府机关人事管理基本实现了由适应计划经济的管理体制向适应市场经济的历史性跨越。与此同时, 又必须清醒地看到, 我国公务员制度的建立还仅仅处于起步阶段, 需要有一个相当长的过程才能使之健全。尤其应当正视的是, 由于传统观念的影响、法制观念的淡化、政府改革的缓慢, 现有公务员激励机制在客观上还存有诸多缺失, 需要我们拿出应对之策促其加以改进。
一、现存公务员激励机制的缺失
1. 片面强调精神激励。到目前为止, 我国对公务员激励主要还是以精神激励为主, 相对忽视物质激励。而市场经济实质上是一种利益经济, 每个主体都内在的追求个人利益的最大化, 它所体现的这种精神实质必然要反映到公务员激励机制之中, 仅仅强调精神激励势必弱化激励效果。2. 缺乏竞争激励。由于干部队伍中缺乏竞争激励机制, 造成“由少数人选人, 在少数人中选人”的现象时有发生, 买官卖官、跑官要官现象也难以克服, 同时由于公务员职业的稳定性使得公务员缺少竞争压力。3. 激励范围、过程、效度等方面存有缺陷。表现为激励范围狭小、集中; 激励过程迟缓、简化; 激励效度低下、短暂。4. 考核过程存在诸多问题。由于分类、分层考核的基本要求不够明确, 导致考核结果出现失真失实; 由于简明、科学的考核指标体系未能确立, 导致对公务员的考核评价缺乏客观标准; 由于偏重定性考核, 忽视定量考核, 导致难以科学有效地对公务员的工作实绩进行测评; 由于考核等次偏少, 导致激励机制效能减弱; 由于有的地方或单位没有实施考核程序, 导致考核难以产生实效。
二、完善我国公务员激励机制的原则
激励一词译自于英文M ot iva t ion , 它含有激发动机、鼓励行为、形成动力的意思。激励作为一个心理学概念, 是指激发人的动机, 使人有一股内在动力, 朝着所期望的目标前进的心理过程。激励用于管理, 就会调动员工的积极性。美国心理学家威廉·詹姆士的研究表明, 一般情况下, 人们只需发挥 21%～ 30% 的能力就足以应付自己的工作。但是, 当他们的动机一旦被激发, 其能力则可以发挥到 80%～ 90%。也就是说, 平时状态的工作能力只相当于激励状态时的三分之一或四分之一。而行政公务员尤其需要激励, 因为他们从事的社会公共事务并非他们的私人事务, 工作的直接受益人为其他人而并非自身。如果对国家公务员有效地施以激励, 将会大大提高他们的工作绩效, 进而促进整个社会和国家的福利事业。正因为如此, 党的十六大报告特别将激励作为干部人事制度改革的一项重大课题提了出来。大量事实还表明, 激励也是一门科学, 只有遵循一定的原则才能确保其有效性。
1. 同步原则。即物质激励与精神激励同步, 获得最佳的激励效果。用公式表示: 激励力量= 物质激励·精神激励, 只有二者都处于高值时, 才能产生最大的激励效度。2. 正负激励相结合的原则。正激励就是对员工的正确行为给予适当的奖励; 负激励就是对员工的不利于工作的行为给予一定的惩处。在激励过程中应把正激励和负激励巧妙地结合起来, 坚持以正激励为主、负激励为辅原则。3. 民主公正原则。公正是激励的一个基本原则, 而民主则是公正的保证, 在激励过程中, 发扬 民主作风、重视员工的民主参与和民主权利应当成为确保奖惩公正的有力措施。
三、完善我国公务员激励机制的对策
随着社会主义市场经济和民主政治的发展, 广大群众对政府的行政效率和公共服务水平的期盼和要求越来越高, 如何更好地满足人民群众这一新的要求和愿望, 是时代发展赋予公务员制度建设的新课题。因此, 我们要从全局和战略的高度, 充分认识完善公务员激励机制的重要性和紧迫性, 增强做好这项工作的使命感和责任感。
(一) 健全权力保障机制
作为国家公职关系的双方主体分别是国家公务员和国家, 从形式上分析, 国家公职关系是国家公务员与其所在任职的国家行政机关之间的关系。从某种意义上说, 国家公职关系也可视为一种特殊的劳动关系, 担任公职、执行公务也是一种“劳动”。考虑到国家公务员是全体人民的公仆, 它与国家发生的法律关系不是一般的劳动关系, 因而世界各国在如何保障公务员的权利并形成机制方面都作了大胆的尝试。
西方国家公务员制度都很重视保障公务员的合法权利。公务员除享有一般公民的权利之外, 还享有公务员的特殊权利, 主要包括: 就职平等权、合理报酬权、职业培训权、带薪休假权、辞职权、申诉权等。为保障公务员的合法权利, 各国一般都在公务员制度的有关规定中对公务员的权利和义务进行明确规定并建立专门的机构受理侵犯公务员权利的事宜,如英国设有“功绩制保护委员会”、日本设有“公平审查委员会”、法国设有“对等委员会”等。西方国家通过这种权利保障制度， 借以防止行政长官滥用职权处分公务员行为的发生。
就我国而言, 为了保障国家公务员的权利, 国家在注重建立权利保障机制并将其纳入法制化、规范化的同时 还在建立健全公务员申诉控告制度方面作了许多明确规定, 因为只有这样才能确保行政机关人事行政行为得到有效制约和监督。国家公务员申诉、控告权利的内容具体有五项:即恢复名誉、消除影响、赔礼道歉、赔偿经济损失、惩处责任人。其实施程序是：申诉程序指国家公务员在接受处理决定的一定时间内, 向原处理机关的同级人民政府人事部门或行政监察机关申诉。控告程序指国家公务员提出控告, 受理机关按照有关规定做出处理决定, 有关机关或者人员执行处理决定。据不完全统计, 申诉控告制度实施以来, 各级人事部门共受理公务员申诉 300 余件, 其中撤销或者建议撤销原处理决定的占 80% , 使一些不公正的人事处理得到了纠正, 从而维护了公务员的合法权益, 保障了公务员制度的健康运行。
(二) 健全竞争机制
进一步改进和完善考试录用制度。要实行分类、分等、分级的考试办法, 以满足不同职位考录工作的需要; 要改革考试内容, 由重视文化知识转变为重视素质和能力, 同时增加口试的比重, 便于考查应试者的实际操作能力; 要考虑到加入W TO 后将对公务员的素质提出的新要求, 应对公务员录用标准做出新的战略部署, 即根据“入世”后环境的变化, 现有的某些职位可能不复存在, 将被新的职位所取代, 这就要求公务员必须具备开拓能力、应变能力和适应能力。今后录用公务员必须按这三个标准取舍, 尽可能录用三种条件兼备的人员。
进一步改进和完善任用制度, 推进公务员合同聘任制。《国家公务员暂行条例》规定:“国家公务员职务实行委任制, 部分职务实行聘用制”。目前我国事业单位全员合同聘用制的成功实践和国外公务员合同化的趋势表明, 公务员合同聘任制是值得尝试的举措。当前, 对部分操作性、辅助性、技术性或其他适宜的职位实行聘用制已势在必行。从长远看, 除由人大选举产生的政府部门领导人员外, 其他均可实行合同聘用制。通过聘任制的实施, 可以避免“终身制”带来的弊端, 能够促进公务员身份职业化和人员的能进能出。同时要完善竞争上岗制度, 公务员职务升迁应主要通过考绩与内部竞争考试的途径来实现, 这样有利于调动各级公务员工作的积极性, 也能体现公平公正的原则, 还可以凸现公务员制度应有的内涵。为此, 应加大竞争上岗力度, 建立法定的竞争规则, 以推进实现竞争上岗的规范化和制度化。要破除逐级晋升原则的限制, 建立“不拘一格降人才”的机制。要引进竞争性考试的办法, 并与业绩考核结合起来, 定期业绩考核的优秀者即自动取得晋升的资格, 再通过竞争性考试选拔来确定晋升对象。
进一步改进和完善工资制度
要通过对相同机构和同等级别实行报酬差异的原则, 打破“大锅饭”和平均主义, 使公务员更注重自己的能力发挥; 要改进工资外收入的奖金制度, 建立以完成任务的客观数据和工作效率为依据的绩效工资。同时要想办法开发出一种更好的职位和能力管理模式以及对个人事业进行更好跟踪的方式。对政府部门急需而市场竞争激烈、价位较高的少数特殊专业人才, 还应有相应的政策措施来满足政府部门对他们的需求。
(三) 健全多形式激励机制
责任激励。公务员以管理国家、服务公众为价值取向, 多以事业有成、社会秩序稳定为奋斗目标, 因而必须加强公务员思想教育和道德修养, 增强他们为人民服务的公德心、责任感和自觉性, 促使其将这些内在素质转化为外在行为规范, 不徇私情, 不谋特权, 始终代表人民群众的根本利益, 真正做到立党为公, 执政为民。
培训激励。培训激励是指为公务员提供培训及其他学习机会、促进公务员技能提高的一种激励形式, 它是物质激励和精神激励的有机结合, 可以促进公务员能力和素质的提高。当前, 我国社会已进入信息时代, 知识更新越来越快, 人们对学习的渴求越来越强烈, 这就迫使公务员必须加紧“充电”。欲使各种各样的学习机会能起到激励作用, 就要为受奖励者提供各种免费“充电”的机会, 如计算机操作、网络应用、英语学习等技能培训及专业管理知识课堂、法律知识学习讲座、国外学习参观等多种学习形式, 使公务员有机会吸收新知识、掌握新技能。
工作满意度激励。工作满意度激励即通过对公务员工作内容的改变及对其工作行为的认同和奖励, 使公务员对自己的工作产生满足感、成就感, 从而促使工作不断创新的激励形式。著名管理行为学家赫茨伯格提出双因素理论, 将影响员工工作的因素分为两类: 保健因素和激励因素。他认为保健因素只能解决员工的不满情绪, 并不能对其积极性产生很大的影响。只有激励因素的满足, 才能激发员工的工作积极性、主动性。
惩罚激励。惩罚是一种对过失、违纪、违法行为进行惩处和制裁, 从而减少或杜绝此类行为再度发生的激励形式, 是使前面几种激励形式能顺利发挥作用的保证。针对当前腐败的特点, 我们对违纪人员决不能姑息迁就, 对代表政府形象的公务员的违纪行为更应严打严惩。但惩罚并不是恣意妄为, 而应遵循以下原则: 第一, 惩罚与教育相结合。第二, 准确掌握惩罚时期。第三, 惩罚要依据其动机情节和认错态度力求做到宽严适度。第四, 惩处方式要适当。总之, 惩处必须慎重, 做到有理、有度、有节。
(四) 健全拉动、推动、自动机制
笔者将公务员勤政廉政的行为比作爬山, 从物理学上看, 一个人爬山的力量大小、速度快慢与三种作用力有关: 一是拉动力; 二是自动力: 三是推动力。行政公务员勤政廉政行为的产生及发展也与这三种作用力有关。因此, 在实践中亦可将公务员的激励机理分解为三类机制, 即拉动机制、推动机制和自动机制。
拉动机制。公务员激励的拉动机制是指上级对下级、先进对一般、理想对现实的吸引和拉动作用。在行政管理实践中, 要想有效运用激励中的拉动机制, 就需要从以下方面着手: 表率激励。指组织中的统帅人物用以身作则、率先垂范来感化下级。正如孔子所言:“政者, 正也, 马帅以正, 孰敢不正?”要求别人做到的, 自己率先垂范, 领导人物的克已正身的思想和行为将潜移默化成下级的为政规范和行为准则。目标激励。正确的目标能对人产生强大的引导力量。首先, 目标具有吸引力和感召力, 能启动人的需要和动机, 使人的潜在需求变成实际行动。其次, 明确的、切实的目标以及看得见的预期前景和成效能激发起人们更大的热情。第三, 目标有控制与调节行政方向和活动内容的作用。因此, 设立恰当的目标对国家公务员有很大的拉动作用。
推动机制。在公务员激励中, 推动机制是通过对消极行为的监督和惩处而起作用的。监督机制。人的行为是需要监督的, 监督的激励效应主要体现在鞭策行为者去掉消极行为而施以积极行为。这种推动效应表现为: 第一, 监督机制可预先抑制某些人的恶劣动机, 防止恶劣行为的出现。第二, 预先告知某种不合要求的行为或不良绩效可能引起的后果, 使公务员避免不符合要求的行为, 以免发生令人不愉快的事件。第三, 广泛的监督会形成强大的威慑力, 在这种强大威慑力的作用下, 公务员会由此转化为积极工作的动力。惩处机制。惩处机制是针对消极行为的负面影响的惩罚, 它更关注人的行为方式和后果。对某些消极行为方式和行为结果的惩处可振奋人心, 能够激励积极的行为方式和行为结果的多次出现, 这样就很自然地形成了一种无形的推动力量。
自动机制。公务员之所以能积极工作除了推动力和拉动力外, 起决定性作用的在于自身动力。除了外在因素, 公务员工作的积极性和主动性主要与以下因素有关。第一, 他追求某种物质利益的满足。第二, 较高的道德修养使之愿意发奋工作。因此, 在公务员激励的实践中要采取与之相对应的激励措施从而增强自动机制。
(五) 健全公务员考核激励机制
1.以分层、分类考核为思想指导, 建立考核指标体系, 增强内容的针对性和可操作性。首先, 对公务员分层、分类进行考核有利于提高考核的科学性。一般而言, 考核内容要和岗位职责一致, 不同级别的公务员在德、能、勤、绩、廉方面的要求并不相同, 将公务员的考核与岗位责任制和目标责任制结合能使考核内容具有较强的针对性。其次, 不同类别的公务员应当制定不同的考核指标体系, 根据职务性质和业务要求依层次的不同而有所侧重, 从而形成一个不同类别、不同层次的公务员考核评估综合指标体系, 以增强考核的可操作性, 同时也增强考核评估的有效性。
2在考核方法上, 应当强调定性与定量相结合, 提高考核的科学化水平。以定量与定性相结合的方法来考核公务员, 已经成为世界各国公务员考核制度的重要组成部分。我们首先应当将定性与定量相结合规定为考核原则; 其次再根据不同类别、不同层次的职位要求, 将德、能、勤、绩、廉的各个指标都进行量化, 分解为若干要素, 并赋予一定的分值, 然后再确定不同类别、不同层次各要素的等级标准和分数线, 通过测评累计即得出某一职位的公务员的分数, 再对照相应的等级标准, 即可得出被考人的等次。
3.增强公务员考核等次, 加强激励机制作用。对考核结果采取划分等级的做法是当今世界各国公务员考核的共同手段, 美国、法国、日本等国的公务员考核依据成绩将公务员分为 5 个等级。而我们的考核等级过少, 不能使考核机制发挥激励功能, 针对这种情况, 笔者认为需要在量化考核的基础, 按照公务员的考核分数划分等次, 形成优秀、优良、称职、基本称职、不称职等五个层次, 并赋予不同等次公务员不同的奖惩措施, 以形成竞争和激励机制, 从而促使优秀人才能够脱颖而出。
4.在考核程序上应做到严格严谨与公开民主相结合。首先, 应当强调对考核程序的重视, 要严格按照法定程序进行考核, 注意倾听群众意见, 避免图形式、走过场; 其次, 为了增强考核的严谨性和严肃性, 对考核结果当增加反馈、公示、申请复议等环节, 这样既能体现出考核的公正, 又能体现出尊重公务员权利的民主作风; 最后, 还应当将公开透明与民主评估贯穿考核程序始终。
实践表明, 提高公务员的行政能力就是提高实践“三个代表”重要意义的能力, 此举意义重大, 涉及到方方面面。因此, 我们应下大气力对我国行政公务员的激励机制进行研究, 并尽早全面付诸实施, 以便使他们能用好的思想、好的能力、好的作风、好的形象履行职责, 真正做到牢记为民宗旨, 永葆公仆本色。
参 考 文 献
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[ 3 ]姜明安. 行政法与行政诉讼法[M ]. 北京大学出版社, 1999
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