对三明市烟草部门行政执法问题的思考
目 录
写作提纲…………………………………………………………………………（1）
内容摘要…………………………………………………………………………（3）
关键词……………………………………………………………………………（3）
正文………………………………………………………………………………（3）
一、绪论…………………………………………………………………………（3）
二、三明市烟草行政执法的现状………………………………………………（3）
1、三明市烟草行政执法的重要性 ………………………………………………（3）
2、三明市烟草行政执法的方式 ………………………………………………（4）
3、三明市烟草行政执法的成绩 ………………………………………………（5）
三、三明市烟草行政执法存在的问题…………………………………………（5）
1、烟草行政执法机构执法方式不力 …………………………………………（5）
2、执法主体不规范 ……………………………………………………………（6）
3、行政执法人员的素质不够高 ………………………………………………（7）
四、完善三明市烟草行政执法的对策 ………………………………………（7）
1、开展联合执法，严厉打击不法行为 ………………………………………（7）
2、顺利烟草行政执法的体制 …………………………………………………（8）
3、不断提高烟草行政执法人员的素质 ………………………………………（8）
参考文献 ……………………………………………………………………… （9）
对三明市烟草部门行政执法问题的思考
写作提纲
一、绪论
我国是全球最大的烟草生产国家，烟草专卖作为一项制度，自行实行以来，对我国烟草行业的管理发挥了重要的作用。特别是行政执法方面，由于我国烟草专卖行政执法机关是政企合一，以企业编制人员执法的部门，因此是我国特殊的执法部门，保留了我国计划经济时期的特征，烟草专卖行政执法在稳定烟草市场、规范烟草行业、国家利税等方面发挥了巨大作用。但随着市场经济体制的日益完善，目前三明市烟草专卖行政执法存在一些问题，成为制约全省烟草行业管理的瓶颈。因此，在这样的背景下，探讨和研究三明市烟草行政执法问题，对于全省构建和谐的烟草行政执法体系具有十分重要的理论和实践意义。
（一）三明市烟草行政执法的现状
1、三明市烟草行政执法的重要性
2、三明市烟草行政执法的方式
3、三明市烟草行政执法的成绩
（二）三明市烟草行政执法存在的问题-1、烟草行政执法机构执法方式不力
2、执法主体不规范
3、行政执法人员的素质不够高
（三）完善三明市烟草行政执法的对策1、开展联合执法，严厉打击不法行为
2、顺利烟草行政执法的体制
3、不断提高烟草行政执法人员的素质
四、结论
烟草专卖制度在我国实施了二十多年，为我国的国民经济和社会稳定发挥了重大作用，取得了巨大的成绩。烟草专卖行政执法制度，作为烟草专卖制度的一个方面，又有其行政执法的特征，是烟草专卖制度与实践结合的必经阶段。本文分析和研究了烟草专卖行政执法制度，以期对烟草专卖行政执法制度的研究有所填补。
对三明市烟草部门行政执法问题的思考
黄莉虹
【内容摘要】烟草执行执法作为我国烟草专卖的一项制度，自行实行以来，对我国烟草行业的管理发挥了重要的作用。但随着市场经济体制的日益完善，目前我国烟草专卖行政执法存在一些问题，成为制约烟草行业管理的瓶颈。因此，在这样的背景下，探讨和研究三明市烟草行政执法问题，对于构建和谐的烟草行政执法体系具有十分重要的理论和实践意义。本文结合相关理论，首先分析了三明市烟草行政执法的现状，其次，阐述了三明市烟草行政执法存在的问题，第三，提出了完善烟草行政执法的对策。
【关键词】烟草行业 行政执法 完善
我国是全球最大的烟草生产国家，烟草专卖作为一项制度，自行实行以来，对我国烟草行业的管理发挥了重要的作用。特别是行政执法方面，由于我国烟草专卖行政执法机关是政企合一，以企业编制人员执法的部门，因此是我国特殊的执法部门，保留了我国计划经济时期的特征，烟草专卖行政执法在稳定烟草市场、规范烟草行业、国家利税等方面发挥了巨大作用。但随着市场经济体制的日益完善，目前三明市烟草专卖行政执法存在一些问题，成为制约全省烟草行业管理的瓶颈。因此，在这样的背景下，探讨和研究三明市烟草行政执法问题，对于全省构建和谐的烟草行政执法体系具有十分重要的理论和实践意义。
一、三明市烟草行政执法的现状
（一）我省烟草行政执法的重要性
烟草业是一个投入产出比极高的行业，烟草产品的实际成本很低，如果不是高额的税收，烟草制品的价格会很低。因此，如果不实行专卖制度，则势必造成盲目扩大生产、重复建设的现象，不利于三明市烟草业的健康发展。而对烟草业实行专卖制度，通过行政许可的手段，可以控制生产和经营企业的数量。通过行政计划手段，可以控制生产企业的生产数量，从而使三明市烟草业朝着健康、有序的方向发展，逐步形成规模经济。烟草的焦油含量大幅降低，烟草制品的质量有所提高，从另一个方面看也有利于全面健康水平的提高。另外，实施烟草专卖制度由国家决定供需量，国家决定价格，使得原料的供应商和购买企业交易的效率大为提高。
（二）三明市烟草行政执法的方式
1、烟草专卖行政许可
烟草专卖行政主管部门根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事与烟草专卖品相关的特定活动的具体行政行为。国家以颁发许可证的形式行使行政许可的执法行为，来控制烟草制品的生产、运输、批发、销售和进出口等环节。
2、烟草专卖行政计划
主要是由三明市烟草管理机关向烟草专卖品生产经营单位下达计划指令，要求其生产一定数量产品，完成一定指标的行政行为。烟草专卖行政计划一经下达，任何单位和个人不得修改和变更，也不得将计划转让他人。任何公民、法人和其他组织进行烟草专卖品的生产、进出口必须依照国家计划实施，无计划和超计划的行为，均属于违法行为。因此取得烟草专卖生产许可证的企业，在没有烟草专卖行政计划的情况下，生产烟草制品的行为也属于违法行为。
3、烟草专卖行政强制
烟草专卖行政机关在履行烟草专卖行政执法职能的过程中，在行政执法相对人不自动履行义务的时候，为了保证烟草专卖制度的贯彻实施，而对行政相对人强制采取的行政行为。烟草专卖行政执法中的行政强制，根据法律规定多为对财产强制，即对非法物品的暂扣、暂停支付等等。
4、烟草专卖行政处罚
烟草专卖行政执法主体依照法律的规定对公民、法人或其他组织在烟草专卖品生产、销售、运输和进出口环节中出现的违反烟草专卖相关法律的行为，在尚未构成犯罪的情况下，给与一定惩戒的具体行政行为。烟草专卖行政处罚的种类主要有：罚款、没收、责令关闭、撤销行政许可和强制收购。前四种是比较普遍的行政处罚，适用于各种范围。比较有特点的是强制收购，其具有行政强制和行政处罚的双重属性。强制收购是为了防止违法行为人在受到行政处罚后，仍然非法拥有烟草专卖产品，从而使违法行为处于继续状态。根据《烟草专卖法》及《烟草专卖法实施条例》强制收购的价格定为市场批发价的70%，因此30%的收购价格实际上是被没收了。
（三）三明市烟草行政执法的成绩
三明市烟草行业目前实行的是“统一领导、垂直管理、专卖专营”的管理体制。近年来，三明市各级烟草专卖机关不断强化专卖执法，在维护国家财政收入，规范和监督烟草市场，打击烟草制假、售假、走私等方面严惩不法分子取得了巨大的成绩。2011年，三明市共查处案值10万元以上案件357起，查获假烟12.7万件，收缴制假烟机172台；依法拘留犯罪嫌疑人129人。
二、三明市烟草行政执法存在的问题
（一）烟草行政执法机构执法方式不力
在三明市一些基层县市，现在烟草专卖执法人员进行执法时仅凭专卖执法检查证作为证明身份的依据，查处违规涉烟案件时明显底气不足，困难重重、加之人员不足，在一两个人检查市场遭到不法烟贩和少数不明真相群众围攻、漫骂、殴打的事件时有发生。比如，三明市一些基层许多专卖执法人员受到过人身威胁、甚至打击报复执法人员安全得不到保证。已有相当数量的专卖执法人员受过伤，一些人造成了身体残疾，甚至有4名烟草专卖执法人员因公殉职。这种状况主要由于以下原因造成：执法手段落后，在执法实践中，有些违法不究，执法不严的现象，原因之一就是由于执法手段落后所致，给市场违法者以可乘之机。目前，我省基层大部份烟草专卖管理机构还没有专用制式车辆和必要的通讯设备，检查市场常常是使用个人的交通工具或者步行，与之相反，一些不法烟贩、假烟售卖团伙由于资金雄厚使用的装备越来越先进，我们的专卖执法人员往往无能为力、只能望洋兴叹。比如，三明市的一些小摊小贩具有流动性、潜在性和复杂性等特点，这就需要更加现代化、科学化的市场监管手段。但是，目前由于对强化专卖管理认识的不到位，一些基层专卖部门，尤其是地处农村边远地区的专卖管理部门的执法人员缺少必要的现代交通工具，许多案件的取证工作还停留在落后的文字取证上，摄像摄影器材的等取证设备使用没有推广开来，专卖执法人员难以第一时间赶赴现场，取到原始、可靠的现场证据。针对小背包、手推车、过路烟等机动性较大、易失性较强的烟草违规案件专卖人员明知有问题，因缺乏必要的强制手段或取不到确凿的证据，结果该处罚的不能处罚，让消费者对专卖执法产生失望情绪。执法手段不力，现行的法律法规赋子烟草专卖管理部门的强制措施很少，可采取的执法手段不多、力度不够，对一些涉烟违法行为不能形成有效的打击。如专卖人员对无证经营行为的“取缔”无所适从，具体执行要经过工商行政管理部门。专卖管理部门适用的法律法规很多，但规定有强制措施的很少，烟草专卖执。
（二）执法主体不规范
目前，在三明市烟草专卖行政执法主体多重，包括：烟草专卖行政主管部门、公安部门、工商部门、海关部门、质量与技术监督部门等，各个主体之间权限交叉错位，致使烟草专卖行政执法主体混乱，出现要么没人管，要么都来管的现象，严重影响了烟草专卖行政执法的效率和力度，一些案件不能得到及时有效的处理，甚至使一些违法者逃避了法律的惩罚。烟草专卖行政主管部门主要是依法管理烟草市场；公安部门负责对各种违法犯罪，扰乱社会治安的现象进行查处，维护社会的和谐和稳定；工商部门负责规范市场主体的经营行为，维护市场秩序，对市场交易活动中的违法行为进行查处；海关部门负责打击走私行为；质量与技术监督部门负责对商品的质量进行管理。从以上各部门的分工来看，各部门各司其职，不会造成混乱。但在烟草专卖行政执法的实践中，往往一个行为涉及多个部门，各个部门均可以对其进行行政执法。而法律又没有对这些部门之间的分工、配合作出明确规定，使得各部门之间缺乏协调性，出现混乱现象。
（三）行政执法人员的素质不够高
烟草专卖行政执法最终的执行者是执法人员，虽然三明市烟草专卖行政执法队伍总体是好的，但三明市烟草专卖行政执法人员也存在普遍素质不高的问题，这也是三明市烟草专卖行政执法存在的一个问题。烟草专卖执法队伍存在以下问题：第一、烟草专卖行政执法人员，来源非常广泛，所以人员参差不齐，人员复杂，但普遍学历不高，这就使得执法队伍综合素质不高，执法能力和执法水平都存在很多不足。第二，由于烟草专卖行政执法人员的缺乏，很多新进行政执法人员法律和基础知识薄弱，紧经过短期的培训，遍走上行政执法岗位，致使在具体的行政执法实践中缺乏实践经验、对烟草专卖法律理解模糊，在执法过程中出现违反法律规定的内容和程序的现象，甚至还有可能出现暴力执法；第三，缺乏执法艺术，有些烟草专卖行政执法人员在具体的行政执法过程中，缺乏执法技巧，思想保守，缺乏创新精神和工作热情，造成执法人员和广大群众的矛盾，破坏了执法环境，造成了不好的影响，损害了烟草专卖行政执法的威严。第四，随着科技的发展，及我国加入WTO的形势，烟草专卖行政执法越来越呈现多样化和国际化趋势，这给烟草专卖行政执法人员提出了更加高的要求。
三、完善三明市烟草行政执法的对策
（一）开展联合执法，严厉打击不法行为
目前，全省应该建立毗邻地区烟草专卖工作协作机制。根据国务院和国家烟草专卖局整顿和规范卷烟市场经济秩序的工作要求，当前烟草专卖打私打假形势严峻，有的地区制假售假已逐渐形成了地下网络化的特点。为此，在三明市，建立烟草专卖工作协作机制不仅是当前打私打假形势的需要，也是加强市场监管的需要。在烟草专卖执法中遇到的不法分子反侦查能力也在增强，他们中的许多人对当地烟草部门的车辆和人员都比较熟悉，在应对执法检查时往往能逃避打击及时转移，此时地区间跨区域联合执法的优势就显现出来了，生疏的车辆和执法人员面孔有利于给子不法分子突然打击，此外，毗邻地区还有着相邻、相近、相似的特点，更要充分利用这一资源优势，实现联合打假，形成合力，疏而不漏，使制假售假的地下网络组织无形成条件，使制假售假分子无立足之地，不断维护和整顿卷烟市场经营秩序。同时，建立烟草专卖行政执法联合机制的根本目的在于提高专卖市场监管能力，切实维护国家利益和消费者利益。行政执法联合机制的作用更多的就必须要通过联动执法来体现，通过不定期的联动执法，震慑违法犯罪分子，打击涉烟违法行为，提高全社会参与卷烟打假的意识和积极性，通过实实在在的行动和效果来体现联合机制的作用。
（二）顺利烟草行政执法的体制
我国烟草专卖行政执法主体既是运动员又是裁判员，一定程度上削弱了烟草专卖行政执法的力度，因此必须建立政企分开的烟草专卖体制。这样才能使烟草专卖行政执法部门，在不涉及自身利益的情况下，站在公正的立场上制定方针政策、执行法律、依法处罚违反法律法规的行为，使烟草专卖市场呈现出公正、公平、合理的格局。其次，要加大烟草企业产权明晰制度改革，对烟草企业的非垄断性义务环节，逐步降低门槛，使得更多的主体参与竞争，这样才有利于烟草市场的健康发展。再次，分离烟草销售企业和烟草生产企业，使得烟草生产企业和销售企业能根据市场规律进行经营活动，建立一个组织严密、层次分明的烟草专卖体系。第四，要建立完善的税收体制，烟草税收在国民税收中占有很大比重，这也是造成，烟草专卖行政执法不公的一个主要方面，因此要建立完善的税收体制，削弱烟草税收在地方财政中的比重。第五，建立完善的监督制度。烟草专卖行政执法主体采取的是垂直领导，因此在缺乏外部监督的情况下，要建立完善的内部监督体制。要把监督工作融合在具体的烟草专卖行政执法过程中，对烟草专卖行政执法的各个环节加以监督，建立长效机制，使监督工作发挥真正作用。对重大的烟草专卖行政执法行为要采用听证等手段，使其公开，接受社会各界的监督，加强行业自律。
（三）不断提高烟草行政执法人员的素质
烟草专卖行政执法人员是烟草专卖行政执法的执行者，其素质直接影响到烟草专卖行政执法的效果，关系到烟草专卖制度的贯彻落实，因此，建立完善的烟草专卖行政执法人员管理制度是十分必要的。首先，三明市要建立完善的烟草专卖行政执法人员录用制度。严格的烟草专卖行政执法人员录用制度，是保证烟草专卖行政执法队伍素质的首要条件。当前，烟草专卖行政执法人员的学历普遍不高，因此要提高烟草专卖行政执法就要多录用学历较高的专业人员，提高进入烟草专卖行政执法队伍的门槛。其次，完善烟草专卖行政执法人员的用人环境。良好的用人环境，是优化烟草专卖行政执法人员素质的关键，建立烟草专卖行政执法人员职位变动机制，并严格执行。使优秀的烟草专卖行政执法人员职位得到晋升，这样一方面能使其发挥更大作用，另一方面也使得烟草专卖行政执法人员从自身出发，不断激励自己进步，形成良好的氛围。对于在烟草专卖行政执法过程中滥用职权、拘私枉法的人员，给予必要的行政处分，直至清理出烟草专卖行政执法队伍，对于违法法律的要依法处理。再次，建立完善的烟草专卖行政执法人员培训制度。对于烟草专卖行政执法知识的日新月异，不能仅仅依靠烟草专卖行政执法人员自学，而应当进行专业系统的培训。根据烟草专卖行政执法人员行政执法能力的要求，定期举办执法理念、法律知识、沟通技能、宣传技能方面的培训。一方面加强思想政治教育，使得烟草专卖行政执法人员从思想上树立为人民利益服务的意识，另一方面加强烟草专卖行政执法专业知识教育使得烟草专卖行政执法人员具备更好的行政执法能力，更好的为我国的烟草专卖制度服务。最后，建立完善的烟草专卖行政执法人员考核制度。为了达到科学高效的考核效果，首先要创新考核方法，在全省建立总体性、系统性和长效性的考核机制，克服局部性、单一性和突击性的考核方式。
烟草专卖制度在我国实施了二十多年，为我国的国民经济和社会稳定发挥了重大作用，取得了巨大的成绩。烟草专卖行政执法制度，作为烟草专卖制度的一个方面，又有其行政执法的特征，是烟草专卖制度与实践结合的必经阶段。本文分析和研究了烟草专卖行政执法制度，以期对烟草专卖行政执法制度的研究有所填补。
【参考文献】
1、三明市烟草专卖网.http://www.fjycw.com/
2、彭和平编著：《公共行政管理》. 中国人民大学出版社, 2004
3、廉春慧：《我国烟草业财税体制改革思路和方案设计》，《北方经济》，2011年第21期
4、徐晓伟：《烟草行业的价格改革述评》，《价格理论与实践》，2010年第4期
5、张洪见,李晓清：《论市场经济体制下烟草专卖法的改革发展思路》，《商业经济》， 2009年第21期
6、陈通：《政府规制视角下的烟草行业改革研究》，《现代管理科学》，2010年第9期
7、张志龙：《烟草行业市场结构优化与体制改革》，《中国经贸导刊》， 2009年第8期
8、胡哲,陈然：《我国烟草专卖制度中行政执法问题研究》，《法制与经济》， 2011年第5期
9、廉春慧：《我国烟草业财税体制改革思路和方案设计》，《北方经济》，2010年第21期
10、徐晓伟：《烟草行业的价格改革述评》，《价格理论与实践》，2011年第4期
11、王娜：《浅析卷烟价格管理中存在的问题及对策》，《法制与经济》，2010年第6期
12、张洪见,李晓清：《论市场经济体制下烟草专卖法的改革发展思路》，《商业经济》， 2009年第7期