【摘要】：
近年来，行政不作为现象已经广泛地存在于我们的日常生活中，不仅给行政相对人造成了极大的损害，而且还危害社会公共利益。但是何为行政不作为，仁者见仁，智者见智，现在我国还尚未有定论。笔者认为：行政不作为是指行政主体和行政公务人员在其职责范围内，负有实施某种行为的法定义务，但在法定或合理期限内，在应当作为且能够作为的情形下其没有作为的违法行为。目前我国对行政不作为的救济制度，主要有行政诉讼、行政复议和行政赔偿，从广义角度讲，还包括内部的行政监督机制，涵盖范围较窄。为较大程度地保护社会公共利益和行政相对人的利益，我们需通过扩大行政不作为的救济范围，完善相关法律、法规，扩大国家赔偿的适用范围等多种途径来完善我国目前存在的行政不作为的救济制度。
【关键词】：
行政不作为 具体的行政不作为 救济途径 救济制度
【正文】：
一、问题的提出
近年来，行政不作为现象不断增多，如高谷镇大青村四组诉彭水县国土局不处理土地纠纷一案就是依申请的行政案件中典型存在的对行政相对人的申请不予受理或受理后不予答复的案例；马康容诉彭水县国土局不颁发建房许可证一案是行政机关无正当理由在法定的或合理的期限内未依法履行行政义务的典型案例。诸如此类的案例还有很多，行政不作为现象已经广泛地存在于我们的日常生活中，不仅给行政相对人造成了极大的危害，而且还损害了社会公共利益。所以，进一步明确行政不作为的概念，尽早就行政不作为的成立要件达成共识，完善行政不作为的救济制度，是目前我们亟待解决的问题。
二、行政不作为的概念和分类
（一）行政不作为的概念
何为行政不作为，仁者见仁，智者见智，现在我国还尚未有定论。有的学者认为，行政不作为是指行政主体消极维持现有法律状态，通常表现为不履行法定职责的行政行为，如相对人的请求不予答复或拒绝颁发许可证等。这着重是从实践上来理解，而有的学者推本溯源，在理论的层面，从作为与不作为的区别到行政作为与行政不作为的区别，层层递进，归纳出行政不作为的定义。笔者认为：作为与不作为是相对来说的，是以实践行动为参照物的，当行政行为相对于实践行动是积极的时，其应为作为，当行政行为相对于实践行动是消极的时，即应被认定为不作为。具体来讲，行政不作为应是指行政主体和行政公务人员在其职责范围内，负有实施某种行为的法定义务，但在法定或合理期限内，在应当作为且能够作为的情形下其没有作为的违法行为。综上，行政不作为具体应包含以下几层涵义：首先，行政不作为的主体既应包含行政主体，也应包含行政公务人员，此处的行政公务人员不仅仅局限于所属于行政主体的行政公务人员，也包括行政主体之外的行政公务人员，例如：委托执法中的行政公务人员。其次，行政不作为中的作为义务是行政主体和行政公务人员在其职责范围内具有的法定的作为义务。再次，行政不作为是在法定的或合理期限内的不履行。最后，行政不作为是行政主体和行政公务人员在其有能力履行职责的情形下的实际不履行，是实质性的违法行为。
（二）按不同标准，可对行政不作为做出多种分类。但一般来讲，比较有意义的分类主要有以下三种：
1、根据侵犯客体不同，可将行政不作为分为侵犯公共利益的行政不作为和侵犯个人利益的行政不作为。前者如交警人员对交通违法行为如闯红灯等不予处罚，后者如行政机关对当事人申请不予答复等。侵犯公共利益的行政不作为隐蔽性较强，一般情况下相对人会有所受益或无需承担责任，因此除非出现严重后果才会引起重视。而侵犯个人利益的行政不作为则可由当事人申请复议、提起诉讼等途径来进行救济并予以监督，从而减少此类行政不作为的发生。
2、根据针对对象不同，可将行政不作为分为具体的行政不作为和抽象的行政不作为。具体的行政不作为是针对特定的人或事作出的行政不作为，一般均可以提出救济。而抽象的行政不作为是针对不特定的人或事作出的不作为，一般发生在行政立法领域。虽然行政立法权多属自由裁量权，但在特定情况下也能转化为羁束行政权，从而应受到救济。鉴于抽象的行政不作为多为立法懈怠，在行政应用中较少出现，而具体的行政不作为又与行政相对人的合法权益及公共利益休戚相关，故以下我们所称行政不作为均是指具体的行政不作为，此处对抽象的行政不作为不做讨论。
3、根据义务条件不同，可将行政不作为分为未依职权行为的不作为和未应申请行为的不作为。未依职权行为的不作为指法定义务的产生条件为法定的某种事实，这种事实一旦发生，行政主体就有义务作为、履行积极义务。而未应申请行为的不作为中的法定义务产生于相对人的申请。只有相对人提出了申请，行政主体才有积极的作为义务。因此，对这两种行政不作为的认定要求是不同的。