论依法治税应解决的问题及措施_开题报告

文献综述

（一）国外研究现状

•近几十年来，西方发达国家及部分发展中国家从未停止过对如何更好地做好依法治税工作的研究。有的从完善税收制度角度，有的从加强税收法制建设角度，还有的从强化税收征管角度研究依法治税存在的问题，探索解决问题的对策。不断寻求适合各自国家经济发展的税收制度，总结出成功的税制改革经验，一建立起了较为完整的国家税收法律体系。

在西方，随着宪政制度的建立,税收宪政理论也相应地在学术领域逐渐形成，并不断加以完善。以布坎南为首的公共选择学派是最早对税收宪政理论进行系统阐述的学派之一。布坎南主张在宪法的层面上制约政府财政权扩张与防止财政失控问题，对政府加以宪政的约束，并确立了以税收立宪为主要内容的“财政宪法”规则来约束政府财政政策与货币政策。上世纪70年代至80年代，西方国家政府财政支出极度膨胀，出现大量财政赤字，政府为满足财政支出需要，并没有通过增加税收收入来解决财政短缺问题，而是大举发行公债。以布坎南为首的公共选择学派认为，必须对政府财政权力以宪法来加以制约，并提出压缩国家赤字规模，跳出公债依赖陷阱，在宪法中将预算平衡和相关财政原则加以明确规定，以约束政府的权力，于是“宪政经济学”概念与“财政立宪”理论应运而生。

在税收制度建设上，西方国家的税制结构最早是以流转税为主体税种，后来又逐步向以所得税为主体税种过渡和转型。但由于基于价值的增值额而征税的增值税具有所得税不过替代的优势，增值税仍是西方许多国家的一个重要税种。以价值的增值额为计税依据的税制设想始于第一次世界大战后不久，德国的卡尔弗-冯-西门子就提出以增值额部分征税的这样一种税来代替多阶段全额征税的营业税，西门子称他所建议的税种是一个“精巧的销售税”，美国耶鲁大学教授托马斯-亚当斯则把西门子提出的税种看成是与企业所得税原理相似，是经过改造的“企业所得税”。当然，尽管在生产流通领域开征增值税的设想早在一战后就有人提出，但增值税在世界一些国家开始具体实践运用则是在近几十年才真正开始，而且发展速度极为快捷。1954年法国成功地用增值税逐步取代营业税，增值税成为法国主要税种后，对其他国家的税收制度产生了非常广泛的影响。短短的50多年，增值税由于其高效、中性的特点，受到世界各国青睐，一时间许多国家开始采用了增值税。到目前为止，已有150多个国家和地区实行了增值税。

（二）国内研究现状

在我国，由于社会主义市场经济体制建立较晚、也还不完善，税制建设起步晚，税收的法制化建设也是伴随依法治国方略的提出逐步形成，但现有的税收法律体系和税收制度很不完善，与经济发展和经济全球化的需要不相适应。如在税收法律体系建设上，我国至今尚未制定税收“基本法”，更无“税收宪政”可言，在整个我国《宪法》中，只有第56条规定的“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务”是关于税收的。即便如此，第56条也只规定了公民应尽的纳税义务，而没有关于纳税人应该享有的权利规定，更谈不上其他必要的税收法律要素，权利和义务的不对等、法律要素的缺失显然是不符合税收宪政要求的。我国的税收立法上也明显滞后，以法律形式颁布的仅有《中华人民共和国企业所得税法》、《中华人民共和国个人所得税法》、《中华人民共和国征收管理法》三部税收法律。大部分税种都没有通过全国最高权力机关的立法程序，就是占我国税收收入最大比例的增值税也一直是维持着“条例”模式，法律级次低下，给税收征管带来法律适用困难。改革和完善税收法律体系和税收制度，推动依法治税进程迫在眉睫。而且在税收制度建设方面，存在制度不规范、管理方式方法不适应征管现状的问题。

国内许多从事税收研究的学者专家针对我国依法治税工作中，税收法律体系建设及税收制度建设上存在的各种问题和矛盾，进行了广泛的研究和深入的探讨，有针对性地提出了解决问题的建议和措施。比如针对我国税收宪政缺失的问题，就有贺卫方、李炜光、吕忠梅、赵立新、刘蓉等不少学者提出他们的见解。如贺卫方教授2006年8月29日在他的博客中发表的《税收奠定宪政基础》指出了税收宪政发展的重要作用以及我国税收立宪的不足，提出了税收立宪的措施。又如在李炜光教授的《现代税收的宪政之维》，刘蓉教授发表的《中国税收宪政建设的困境与前景》(中国财税法网)，张守文教授的《财政危机中的财税宪政问题》（《法学》2003年第9期)。他们均认为宪政的基础是宪法，文中论证了税收立宪对于提升税法级次、确立税收法律地位的必要性和重要性，指出税收立宪是提升依法治税的基础，并就如何立宪提出了有益的建议。再如针对我国现行税收体制中税务行政处罚的问题上，就处罚的管辖,处罚的主体等问题，陈辉、胡学勤、戴祖彬、杨蓉\等学者和专家便不同角度进行了研究探讨，在他们发表的《税务行政处罚中急需解决的两个问题》及《对征管法及其实施细则执行中存在的问题的思考》等文章中(《税务研究》2004年第9期)，就现今税务行政处罚主体的规定，管辖权的界定等方面的规定提出了质疑，并提出了解决的办法。在我国纳税人的权利保护问题上，黄秀萍教授在《我国纳税人权利保护的完善》(《税务研究》2004年第7期)一文中认为我国纳税人的税收筹划权和告知权等权利没有得到税法的有效保护，纳税人的权利在税法中没有得到明确的体现，主张通过制定法律级次较高的《税收基本法》来实现和保障纳税人的各项权利。还有学者针对《征管法》与《行政复议法》在税务行政复议上的矛盾冲突,提出废止清税前置规定的主张。

国内外专家学者就税收法制建设和税收制度建设进行的广泛而深入的探讨，以及他们提出的观点和建议，对推动我国税收法制建设和税收制度的完善，具有非常重要借鉴意义，这必将有助于使我国税收事业更加规范化和科学化。但由于我国税收制度建设起步较晚，税收法制不完善，社会主义市场经济又正处于发展和完善的阶段，可以这样说，依法治税工作仍然任重而道远。我国现行依法治税工作中存在的问题很多，有税收制度缺陷、税收法律体系不完善、税收征管不规范、税收法治观念不强等等原因，涉及到方方面面，有些问题还是深层次的，研究起来相当繁杂，因而，几乎所有的学者对我国现行税收制度存在的问题都没有进行系统的研究，有的侧重从经济的角度来研究税收制度，很少涉及税收的法律层面，有的则是就事论事，缺乏系统性和全面性，有的问题甚至还没有人进行认真的研究和探讨，如我国现行税务稽查体制存在的问题以及现行税收体制中存在的纳税人歧视问题等。另外，对现行税收制度存在的问题的研究也还缺乏国际性比较。

（三）我国依法治税研究进展

改革开放以来,我国依法治税理论的发展大体经历过两个阶段。

第一阶段

“以法治税”是国务院于1988年在全国税务工作会议上首次提出的。次年5月,由北京大学分校法律系和经济法研究所主办的“全国首届‘以法治税'研讨班”在京举行,在学术界掀起了学习和贯彻“以法治税”的第一个高潮。

这一阶段中,以法治税主要是针对治理整顿税收秩序而提出来的,我们可以注意到:当时提出的是“以法治税”而不是今天所说的“依法治税”,这一字之差恰恰反映的是在“有计划的商品经济条件”下所体现的“人治”观念和法律工具主义优位的特点。当然也有不乏有益的尝试和真知灼见。如就有学者就指出“依法治税是依法治国战略方针的组成部分”；“‘以法治税'……也就是说要在税收工作中贯彻法治原则”。这是对依法治税和依法治国或法治之间关系的较早论述,又有学者将“以法治税”作为税法的基本原则之一；或是将“税收法治(或制)”作为基本原则,并以“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究十六字方针”对其进行了逢释。还有的学者强调税务人员税法意识的培养重于纳税人或广大民众,税务人员应当“将目前严重存在的权力意识和自我优越感转化为义务意识，自我中心意识转化为人民公仆和对国家与社会的责任意识。”这与今天的治税思想有着惊人的相似,可见他们的远见卓识。

第二阶段

依法治税理论探讨的第二次高潮是在依法治国和社会主义市场经济体制的大背景中兴起的。第八届全国人大(1996年3月)和党的十五大提出“依法治国”的方略,尤其是在1998年3月发布了《关于加强依法治税严格税收管理权限的通知》,对依法治税的理论探讨进入了全新的第二阶段。有学者就这样描述依法治税的:所谓依法治税,就是在税权集中、税法统一的前提下,单位和公民要依法纳税,政府(税务机关)要依法征税,社会各方面要协同配合和监督依法纳税和征税,从而使我国的税收工作、税收秩序沿着法制化、制度化的轨道前进。需要指出的是,从“以法治税”和“依法治税”无区别地混同使用到正式确定真正含义上的依法治税,这一字之差,其意义如同从、“以法治国”到“依法治国”、从“法制”到“法治”的一字变化的意义一样深刻、重大,反映了从“人治”到“法治”、从法律工具主义到法律价值理性的根本转变,以及这一转变在税收和税法领域中的深入体现。

有学者对依法治国与依法治税的关系进行了探讨,认为“依法治国是依法治税的前提和条件,……依法治税是依法治国的参与,投入和结果”；并提出有关如何“在依法治国的大背景下,把依法治税推向深入”的一系列措施和办法。又有的学者指出,“在当前的形势下,我国的依法治税应当包括两个方面的内容……拓展税收的作为空间,消除税收‘缺位'；抓好税制的完善,减少税收流失”。上述研究是税法基本理论与依法治国理论和社会主义市场经济理论相结合的产物,是时代要求的体现。还有的学者从税法基本原则的层面对税收法治作了较为深入的研究。他们认为税收法定原则是法治原则在税法上的体现，“还是现代法治主义的发端和源泉之一,对法治主义的确立‘起到了先导的和核心的作用’”。从此,对依法治税的探讨越来越深入。

（四）我国依法治税存在的问题

主要表现,一是现行税收制度存在税收管理权高度集中,事权与财权脱离；税制结构不科学,税收调控功能不彰；企业所得税仍存在政策、征管方面的问题；个人所得税税基不规范；重复征税影响税收公平性；税收调控功能的广度与力度不够。二是税收征管和分配体制不规范。三是执法依据缺乏统一性和权威性。四是申报纳税不实较为普遍。五是税收征管现代化利用程度低。六是税收执法监督制约机制效果有限。七是良好的税收环境没有形成。八是税收执法受地方政府干预。第二方面是制约依法治税的因素分析,主要表现一是税收制度可操作性较差；二是税收环境不理想；三是税收征管力度不够。

二、范文提纲

引言：论述依法治税的存在的问题及相应的改善措施

一、依法治税的必要性

（一）依法治税的定义、内容及特征

（二）我国依法治税的现状

二、依法治税存在的主要问题

（一）税收制度缺陷

（二）税收意识不高

（三）税收环境不佳

（四）税收执法力度受干扰

三、依法治税应对措施

（一）优化税收制度，完善治税体系

（二）转变思想观念，提高治税意识

（三）加强队伍建设，提升税收执法力度

三、参考文献

[1]李林军《关于税收管理与服务关系的思考》《税务研究》2006年第5期

[2]高培勇《市场经济与依法治税》（载《涉外税务》1998年第10期）

[3]刘澄、樊彩霞、刘欣华编著《税收概论》（经济管理出版社）

[4]马林主编《税收法治理论与实务》

[5]贺焱《浅议税收征管风险》《税务研究》2006年第6期

[6]郑智勇《提高纳税遵从度的几点建议》《税务研究》2006年第1期

[7]於鼎丞主编《税收制度与经济发展》（经济科学出版社）

[8]马国强《税收政策与管理研究文集》北京：经济科学出版社，2000年

[9]梁俊娇《纳税遵从意识的影响因素》《税务研究》2006年第1期

[10]于凤丽《浅析纳税意识提高的途径与方法》《山东经济》2006年第3期

[11]周敏、彭骥鸣主编《手误行政管理学》（社会科学文献出版社）