PPP模式在镇海水务建设项目中的相关运用研究-开题报告

文献综述

1、PPP模式的基本含义

PPP（Private-Public-Partnership），即：公私伙伴关系，是指公共部门为提供某种公共物品或公共服务，以特许经营权协议为基础而建立起来的一种长期合作关系。这种伙伴关系通常需要通过正式的协议来明确双方的权利和义务，以确保项目的顺利完成。在这种关系下，公共部门与私人部门发挥各自的优势来提供公共服务，共同分担风险、分享收益。

PPP模式的实质是政府通过给予私营公司长期的特许经营权和收益权，将市场中的竞争机制引入基础设施建设中，以期达到更有效地提供公共服务的目的。PPP代表的是一个完整的项目融资概念。政府并不是把所有项目的责任全部转移给私营企业，而是由参与合作的各方共同承担责任和融资风险。政府的公共部门与私人参与者以特许经营协议为基础进行合作，与以往私人企业参与公共基础设施建设的方式不同，他们的合作始于项目的确认和可行性研究阶段，并贯穿项目的整个过程。

2、PPP模式的发展

为适应现代经济飞速发展，各国愈加重视公共基础设施建设，但是仅靠政府财政资金已不能满足需求。随着政府财政在公共基础设施建设中地位的下降，私营企业在公共基础设施的建设中开始发挥越来越重要的作用。世界各国在利用国际及国内民间资本进行公共基础设施建设中，BOT模式是目前比较成熟和应用最广的项目融资模式， 但是这种模式也存在着几个方面的缺点：公共部门和私人企业往往都需要经过一个长期的调查了解、谈判和磋商过程，以致项目前期过长，使投标费用过高；投资方和贷款人风险过大，没有退路，使融资举步维艰；参与项目投资各方利益冲突大，对融资造成障碍；机制不灵活，降低私人企业引进先进技术和管理经验积极性；在特许期内，政府对项目失去控制权等等。为了弥补BOT模式的不足，自20世纪90年代以来，英国便积极推进其向公众提供公共服务模式的改革，最早提出了PPP的概念。目前，英国被公认是最先进的PPP模式使用者，它不仅已经将PPP模式成功运用于公用事业、社区建设中，而且在医疗、监狱及地方政府部门事业的建设应用中也同样取得了进展和成效。

英国对PPP模式的推广已经形成了较为规范的体系，有多家机构共同参与，包括伦敦国际服务局、国家审计办公室、公共委员会、地方项目监控组等。作为配套措施，英国政府还设立了电力供应管制办公室、自来水服务管制办公室、国家江河管理局等部门。同时，英国政府在电信、煤气、自来水、电力产业实行民营化期间所颁布的主要法规对各产业的重要政府管制问题作了相关规定，以防止垄断经营的产生。 

根据英国的经验，英国75％的政府管理者认为PPP模式下的工程达到和超过预期的要求，并可以帮助政府节省5%～20%的费用，但是所提供的公共服务的质量却显著上升。根据英国的统计数据，80%的PPP项目在计划时间内完成，80%的PPP项目控制在预算之内，20%超过预算的是因为政府提出调整工程方案，而传统的政府采购项目只有30%能够按时完成，能够控制在预算范围内的只有25%。可见，和传统的项目运作方式相比，PPP模式在节省时间和资金，提高项目质量方面具有相当大的优势。

PPP模式虽然发展时间较短，但在国际上已经得到了广泛应用。智利在急需平衡基础设施投资和改善公用事业的背景下，于1994年引进了PPP模式。PPP模式的应用，使得政府能够获得充足资金投入到社会发展计划中去，大大提高了基础设施现代化程度。公共事业的年平均投资规模由以前的3亿美元增加到17亿美元。葡萄牙自1997年启动PPP模式，首先应用在公路网的建设上。至2006年的10年期间，公路里程比原来增加一倍。除公路以外，正在实施的工程还包括医院的建设和运营、修建铁路和城市地铁。2000年悉尼奥运会主体育场奥林匹克体育场，采用PPP模式建设，通过国际招标选择中标人负责体育场的设计、投融资和建设，同时政府给予资金上的支持。法国巴黎为1998年世界杯足球赛建设的法兰西体育场也采用了PPP模式，总投资为36600万欧元。国家投资为19100万欧元，其余通过招标由中标人负责筹集。2002年至2003年，北京市采用项目法人招标的方式，通过国际招标确定8个奥运场馆及附属设施的业主，由业主负责项目的投融资、设计、建设和运营。社会投资已占到奥运场馆项目投资的一半以上。 因此，从本质上讲，奥运项目法人招标属于PPP模式。

3、PPP模式的分类

PPP模式是一个非常宽泛的概念，它有广义和狭义之分。

广义的PPP模式包含项目融资中所有公营部门和私营部门之间的合作模式。即无论在项目何种阶段，无论以何种形式，只要存在公营部门和私营部门的合作，我们都可以说是广义的 PPP模式。广义的PPP有些类似于PFI（Private Finance Initiative，引进私人投资），但两者之间还是有区别。PFI主要涉及私人资本的投资，而PPP不仅包括私人资本的投资，那些非私人资本投资，由私营部门管理的模式，也可称为PPP。因此，PPP的范围比PFI更广。广义PPP模式可以分为外包、特许经营和私有化三大类。

外包类PPP项目一般是由政府投资，私人部门承包整个项目中的一项或几项职能，例如只负责工程建设，或者受政府之托代为管理维护设施或提供部分公共服务，并通过政府付费实现收益。在外包类PPP项目中，私人部门承担的风险相对较小。

特许经营类项目需要私人参与部分或全部投资，并通过一定的合作机制与公共部门分担项目风险、共享项目收益。根据项目的实际收益情况，公共部门可能会向特许经营公司收取一定的特许经营费或给予一定补偿，这就需要公共部门协调好私营部门的利润和项目的公益性两者之间的平衡关系。因此政府相关部门的管理水平对于此类项目运作是否成功有很大关系．通过建立有效的监管机制，特许经营类项目能充分发挥公共部门与私人部门各自的优势。项目的资产最终归公共部门保留，因此一般存在使用权和所有权的移交过程，即合同结束后要求私营部门将项目的使用权或所有权移交给公共部门。

私有化类PPP项目则需要私人部门负责项目的全部投资，在政府的监管下，通过向用户收费收回投资实现利润。由于私有化类PPP项目的所有权永久归私人拥有，并且不具备有限追索的特性，因此私人部门在这类PPP项目中承担的风险最大。

狭义的PPP模式则是众多项目融资模式中的一种，它与BOT等其他模式在操作上有很大的不同。国际上对狭义的PPP定义是这样的：公营部门、政府和私营部门就整个项目的资产和所交付的最终产品或服务签订具有法律效力的合同，并在合同中约定各方的责任和商业风险。由此可见，PPP模式中的公营和私营部门之间的合作贯穿于项目的全过程。双方始终共担责任并按不同方式受益：公营部门通过私营部门的投资建设和有效率的管理，使投资成本总额相对减少并使社会公众利益增加。私营部门则通过公营部门采购本项目的最终产品或服务保证其稳定的利益回报。

4、PPP模式的目标及运作思路

PPP模式的目标有两种，一是低层次目标，指特定项目的短期目标；二是高层次目标，指引入私营部门参与基础设施建设的综合长期合作的目标。项目机构目标层次如下表所示。

项目机构目标分解表

层次目标

机构之间

机构内部

公共部门

私营部门

低层次目标

增加或提高基层设施水平

获取项目的有效回报

分配责任和收益

高层次目标

资金的有效利用

增加市场份额和占有量

有效服务设施的供给

PPP模式的组织形式非常复杂，既可能包括私人营利性企业、私人非营利性组织，同时还可能包括公共非营利性组织（如政府）。合作各方之间不可避免地会产生不同层次、类型的利益和责任的分歧。只有政府与私人企业形成相互合作的机制，才能使得合作各方的分歧模糊化，在求同存异的前提下完成项目的目标。PPP模式的机构层次就像金字塔一样，金字塔顶部是项目所在国的政府，是引入私人部门参与基础设施建设项目的有关政策的制定者。

项目所在国政府对基础设施建设项目有一个完整的政策框架、目标和实施策略，对项目的建设和运营过程的参与各方进行指导和约束。金字塔中部是项目所在国政府有关机构，负责对政府政策指导方针进行解释和运用，形成具体的项目目标。金字塔的底部是项目私人参与者，通过与项目所在国政府的有关部门签署一个长期的协议或合同，协调本机构的目标、项目所在国政府的政策目标和项目所在国政府有关机构的具体目标之间的关系，尽可能使参与各方在项目进行中达到预定的目标。这种模式的一个最显著的特点就是项目所在国政府或者所属机构与项目的投资者和经营者之间的相互协调及其在项目建设中发挥的作用。PPP模式是一个完整的项目融资概念,但并不是对项目融资的彻底更改,而是对项目生命周过程中的组织机构设置提出了一个新的模型。它是政府、赢利性企业和非赢利性企业基于某个项目而形成以“双赢”或“多赢”为理念的相互合作形式,参与各方可以达到与预期单独行动相比更为有利的结果,其运作思路如图1所示。参与各方虽然没有达到自身理想的最大利益,但总收益却是最大的,实现了“帕雷托”效应,即社会效益最大化,这显然更符合公共基础设施建设的宗旨。

5、PPP模式运作成功的必要条件

从国外近年来的经验看，PPP模式在基础设施领域中的应用必须具备一定的外部条件和内部条件。

1、外部条件

PPP模式应用的外部条件主要包括：清晰、完善的政策法规制度，增值的条件，完善的资本市场和健全的信用担保体系，完善、成熟的市场竞争环境。

（1）清晰、完善的政策法规制度。

PPP模式的最大特点是可以使作为项目参与方的民间资本在项目前期就参与进来，与政府部门共同商讨项目建设全过程，因此，建立一套清晰、完善的政策、法规制度，是民间资本以PPP模式进入基础设施的必备条件。基础设施项目建设一般具有资金需求量大、回收周期长的特点，民间资本投资在此，意味着资金需要在该项目上经过较长时间的沉淀。考虑到投资在短期内是无法看到收益回报的，故民间资本对项目所在的政策法律环境一定会极其关注，如是否有适合PPP项目的相关优惠政策及法律制度，致府会不会朝令夕改、中途毁约，这些政策、法律制度的稳定性、时效性怎样等等。来自成员国早期的一些案例表明，如果没有良好的立法和政策规制环境，一般会导致风险和成本的增加而影响种PPP顶目的有效运作。因此，为了吸引民间资本的投资，政府应该采取多种强有力的政策措施，营造良好的外部环境，开放投资领域，实施财政补贴政策、税收优惠政策、信贷优惠政策等，健全社会化服务体系，转变政府职能，建立清晰、完善的法律制度，在法律上对政府部门与民间资本在PFP项目各阶段中需要承担的责任、义务、风险以及能够享受的权利进行明确的界定。同时，政府在制定相关法规、政策时一定要全面充分、科学谨慎，一旦法规政策实施以后，就要保持其稳定性和延续性，以此保护公私双方的合法权益，打消民间资本投资的后顾之忧，增加民间资本以PPP模式投资基础设施建设的信心。

（2）PPP模式在基础设施项目中的运用要有“增值”的条件。

PPP模式是建立在政府部灼和民间资本之间合作和交流基础上的“共赢”,，民间资本是以追求利润最大化为目标的，因此运用PPP模式的基础设施项目必须要有增值的条件，否则民间资本是不愿意进入基础设施领域的。因此在基础设施项目中应用PPP项目首先必须要其有可操作性，要有量化的经济指标可比较，即基础设施服务的产出可以被简单地定量和度价，以此来衡量公私双方合作所产生的绩效。其次，PPP模式在基础设施项目中的运用要有“增值”。选择PPP项目时要考虑到在整个项目全寿命周期内，可以将项目的成本和收益折合成净现值后与传统的由政府部门来提供的净现值进行比较，看PPP项目的运用是否有增值，如果不能证明实施PPP模式能产生较高的资金价值，那么就仍采用传统的方式。欧洲委员会成员国己经采用正式的评估工具来判断运用PPP模式是否比传统的政府采购方式更节约成本和能产生更高的收益。

（3）完善的资本市场和健全的信用担保体系。

在传统融资模式下，由于投资方和贷款人风险过大，没有退路，使融资举步艰难。同样，在PPP模式下虽然投资方和贷款人风险是降低了，但完善的资本市场和健全的信用担保体系，仍是民间资本进入基础设施项目的有利的资金保障。由于PPP项目一般投资巨大且有着较长的建设期和投资回收期，而民间资本个体的经济实力普遍不强，仅仅依靠民间资本的资信来安排融资是远远不够的，此时完善的资本市场、配套的银行服务体系支撑和健全的信用担保体系对PPP项目的融资至关重要。在发达国家和多数发展中国家，近年来为发展中、小企业服务的金融服务体系不新得到加强。

（4）完善、成熟的市场竞争环境。

一直以来，政府在基础设施建设中处于自然垄断地位，缺乏竞争对象，存在着浪费严重、效率低下、风险巨大等诸多弊病。因此要改变这种现象，政府在引进民间资本的同时，必须引进竞争机制，培育产权明晰、具有自我约束机制的市场竞争主体，塑造适度竞争的市场绘构，这也是运作PPP项目必不可少的条件。

2、内部条件

民间资本在以PPP模式进入基础设施领域中的应用除了必须具备一定的外部条件外，内部条件的具备也是必不可少的。

（1）有效的组织管理机构。

  PPP融资模式的另一特点是政府部门和民间资本共同参与建设和运营，形成有效的组织管理机构，这对于PPP项琪的运作是非常关键的。PPP模式与传统融资模式的组织机构是不同的，在传统的指挥部形式的组织管理机构中政府处于组织中的最高层，而民间资本处于组织中的底部，因此在这种组织机构中政府和民间资本之间所处的地位是不平等的，民间资本在项自前期的立项、可行性研究等过程是基本没有参与的资格，从而会削弱民间资本参与基础设施建设的积极性，而PPP模式的组织机构却具有这一优势。因此，在基础设施项目中采用PPP模式，公私之问能够形成良好的伙伴合作关系，能充分发挥项目各参与方的作用，易于彼此之间协调，并能实现项日参与各方之间互利的长期目标。

（2）复合型的专业人才

PPP项目的融资作为金融市场上出现的一种新型的公私合作方式，在项目建设的资金筹措、合同谈判、项目建设、项目运营、风险分担、收益分配等方面都与其他融资方式不同，有着一套独特的运行规则和办法，需要既懂法律、技术又懂金融和财务的复合型的专业人才来具体操作，而政府部门在制定和管理PPP的相关法规、政策时更需要熟悉规范化、标准化的PPP项目运作程序，掌握PPP项目的风险分配模式并能够对项目的运作提供技术指导和相关政策支持的专业人才。因此，复合型的专业人才是PPP项日应用不可或缺的内部条件。

（4）合理的风险分配。

在以往的BOT等融资模式中民间资本承担着较大的风险，而政府可以避免大量的项目风险；在基础设施项目融资中同样会遇到因各种因素造成的如融资成本变动、融资财务变动、融资信用丧失而导致的债务偿还等不确定性的风险，这些风险会极大地影响项目的顺利实施，并对公私双方造成损失，但运用PFP融资方式就可以使得公私双方在早期论证阶段就采取了有效的风险方案，把项目融资、建设、运营等各阶段的风险进行合理分配，实现政府与民间资本利益共享、风险共担，即把风险分配给最有能力的参与方承担。这就是PPP模式能够成功应用于基础设施项目的一个关键的内部条件。

二、^范文提纲

1、镇海水务需求分析

1.1、业务需求

1.1.1、水务信息资源整合

1.1.2、水资源监测

1.1.3、水务监控和调度

1.1.4、公共服务

1.2、功能需求

1.2.1、水资源监控和调度

1.2.2、供水监控和调度

1.2.3、排水监控和调度

1.2.4、用水监控和管理

1.2.5、决策支持

2、总体设计

2.1、建设原则

2.2、建设目标

2.3、业务场景

2.3.1、水质检测业务应用场景

2.3.2、公共服务业务应用场景

2.3.3、应急指挥业务应用场景

3、建设内容

3.1、基础设施与环境

3.1.1、云计算数据中心

3.1.2、智慧水务指挥中心

3.2、智慧水务信息资源中心

3.2.1、基础建设要求

3.2.2、基础数据库

3.2.3、业务数据库

3.2.4、信息资源管理中心

3.3、智慧水务支撑平台

3.3.1、系统集成支撑平台

3.3.2、运营中心支撑平台

3.3.3、系统集成支撑平台核心功能

3.4、智慧水务业务应用

3.4.1、水资源监控和调度

3.4.2、供水监控和调度

3.4.3、排水监控和调度

3.4.4、用水监控和管理

3.4.5、应急指挥平台

3.5、智慧水务公共服务平台

3.5.1、水环境门户

3.5.2、用水/节水门户

3.5.3、公民交互应用

3.6、智慧水务决策支持平台

3.6.1、集成决策方法

3.6.2、集成水务决策系统

3.6.3、平台框架

3.6.4、系统举例

三、参考文献

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［3］ 陈伟强、章恒全，PPP与BOT融资模式的比较研究，价值工程，2003，维普

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