依法行政与行政法治的实现途径

依法行政与行政法治的实现途径

一、如何加强依法行政

1、提高对依法行政的认识，牢固树立依法行政的观念

2、加大学习培训力度，深入持久地开展法制宣传教育

3、加强和规范执法行为，提高依法行政工作水平

4、加强行政执法监督，建立强有力的行政监督体系

5、加强政府法制机构和队伍建设，为推进依法行政提供组织保障

二、如何实现行政法治

1、人治走向法治的必然

2、行政法治的概念及其与依法治国的关系

3、行政法治的价值

4、实现行政法治的途径

内 容 摘 要

 依法行政是行政法的基本原则，是现代行政所普遍遵守的行使行政权的基本准则，依法行政的内涵包括着法律优先和法律保留及比例原则。当然，静态的依法行政是一种行政主体在职权范围内依法而为的行政，但行政中广泛存在的自由裁量权及随着行政权利的日益扩张，静态的依法行政将被突破，出现大量的动态行政，对行政的监督和制约变得越来越困难，单靠行政主体自身约束自己来实现依法行政，已无法实现法制模式下的依法行政。目前，我国最需要解决的是如何理顺行政法制监督中的各种关系，建立科学、合理、健全、高效的监督体系，对行政行为真正做到有力监督和制约，早日实现行政权的依法行使，使人民的权利得到充分保障，使依法治国方略得到实现。

 关键词：行政法治，价值，途径

依法行政与行政法治

依法行政，转变政府职能，建立法治政府是当前我国经济、社会发展的必然要求。行政机关应以“三个代表”重要思想为指导，充分认识依法行政的重要性，牢固树立依法行政的观念，要把各种经济管理活动纳入法律轨道，按照合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一的要求，做到有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权要赔偿；自觉把自身置于党和人民的监督之下，切实保障行政行为的合法性和严肃性，从而杜绝以权压法，徇私枉法行为的发生。

一、如何加强依法行政

依法行政的基本含义是要求行政机关的任何职务活动都必须于法有据。从一定意义上讲，依法行政的水平如何、行政执法的状况如何，直接影响着依法治国的进程。当前，一些行政机关工作人员法制观念淡薄、不依法办事的问题还比较突出。那么，如何才能做到依法行政？下面我结合自己的认识谈谈对如何加强行政依法的一些看法。

1、提高对依法行政的认识，牢固树立依法行政的观念 

我国加入世贸之后，整个社会更加迫切需要整合一个遵循法则的有序状态，使商业行为有规范约束，交换关系有信用基础，各种人民内部矛盾纠纷能有效的得以化解。这些都需要行政机关加大依法行政和依法决策的力度，以维护人民群众以及商家和投资者的合法权益，为经济的繁荣和发展，创造一个良好的投资环境和法制环境。在当前我国建设全面小康社会以及改革开放的新形势下，仅仅依靠运用简单的行政指令的管理方式，已经不能适应社会主义市场经济发展的需要，难以有效地解决经济领域以及社会生活中的各种纠纷和利益冲突。

2、加大学习培训力度，深入持久地开展法制宣传教育

切实加强学习、教育和培训，强化法律意识，提高依法行政水平，树立法治观念，这是依法治国、依法行政的必备条件。因此，作为行政机关的干部，特别是领导干部要进一步认清形势，更新观念，做到自觉学法、用法、守法，树立宪法和法律的权威，维护法律的尊严。 

1、通过教育和培训，使广大行政机关工作人员树立法律支配权力的观念，纠正权力支配法律的错误思想。要自觉学法、用法、守法，自觉将行政权严格置于法律的约束之下。领导干部除要认真参加法制讲座、中心组学法之外，还要重点学习《行政法》、《行政处罚法》、《行政复议法》等法律法规，以提高法律素质，增强法制观念。

2、按照“五五”普法要求，深入持久地开展法制宣传教育活动，使各级领导干部真正做到知法、懂法、用法。通过教育树立责任意识，使广大行政机关工作人员必须从片面强调公民责任向强化政府责任转变，使其牢固树立依法行政责任意识，自觉维护行政行为的合理性、合法性，自觉依法行政。

3、加强和规范执法行为，提高依法行政工作水平

依法行政，就是要造就一支政治合格、业务精通、法纪严明、吃苦耐劳的行政执法队伍，就必须加强行政执法人员的素质教育，提高依法行政能力。

1）、坚持学习，努力提高业务素质。在实际工作中，执法工作开展的好与坏，很重要的一点就取决于行政执法人员业务水平的高低，如果执法人员没有一定的业务能力，很容易造成当事人对执法人员的不满和对社会的损害，就没有达到执法者的职业道德要求。因此，执法人员平时要加强对自身素质的提高和对法律法规的学习，积极参加各种培训工作，并善于在实践中不断地总结和提高，以提高自身的业务素质。同时，要不断强化自身的法律法规和执法程序的学习及应用，由简单粗暴执法向文明执法转变，切实提高执法水平。要做到在行政执法中宣传法律法规、明确违法事实、提出法定依据。摒弃“开口就是处罚”的简单执法方式。

2）、进一步加强行政执法队伍建设。目前，全区行政执法队伍文化水平参差不齐，执法能力高低不一，整体素质与依法行政要求还有距离。为此，要把行政执法队伍建设作为推进 依法行政的基础工作来抓，严把“入口”关，努力建设一支政治合格、纪律严明、业务精通、作风过硬的行政执法队伍。要加大培训管理力度，分期分批对全区所有行政执法人员进行培训，要进行严格的考试，对考试成绩不合格的人员不能颁发行政执法证件，不能赋予其行政执法资格。

3）、健全完善行政执法案卷评查制度。行政执法案卷是行政执法活动的历史记录，案卷评查是规范执法、监督执法的一个行之有效的办法，政府法制部门要通过采取不定期抽样评查、定期全面评查等措施，加大对行政执法案卷的评查力度，及时发现和纠正执法实践中存在的问题，以进一步规范行政执法行为，提高行政执法水平。

4）、建立执法主体资格制度。行政执法由行政机关在其法定职权范围内实施，非行政机关的组织未经法律、法规授权或者行政机关的合法委托，不得行使行政执法权；要清理、确认并向社会公告行政执法主体，便于人民群众对行政执法人员履行职责进行监督，防止行政执法人员不作为、滥作为。

4、加强行政执法监督，建立强有力的行政监督体系

 加强行政执法监督，是建设社会主义法治国家的必然要求，是依法行政的保障，能很好地解决依法行政中不依法的问题。我国在制定大量行政法规，赋予行政执法机关各项管理职权的同时，也制定了专门监督与制约行政权、保护公民权利的法律，如行政诉讼法、赔偿法、行政处罚法，特别是修订后的刑法，加大了对渎职侵权犯罪的打击力度。贯彻落实这些法律，就要求我们必须加大行政执法监督力度，增强行政机关工作人员依法行政、公正执法的责任感，规范行政机关工作人员的行为，维护行政机关正常的管理秩序。

行政之所以要求法治，根本原因在于行政本身拥的管理社会公共事务的极大权力，而权力本身又有膨胀效应的特点。人对权力的欲望如果没有限制，就有无限扩大的倾向，这叫做权力膨胀效应。英国思想家罗素认为：有权力就会膨胀，这是人的本性，他还认为人对经济的需求尚可得到满足，但对权力的追求则永不满足，正是对权力无止境追求，引发多种社会问题，因此他认为，应当节制个人、组织和政府对权力的追求。

权力一旦缺少制约，就会使人本性中“恶”的一面迅速膨胀，以至于为所欲为，随心所欲，滥施淫威。法国思想家孟德斯鸠也有一句名言：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验，有权力的人们，使用权力直到遇有界限的地方才体止”。还有人说：“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败”，都是说无论任何领域对权力的制约是不可少的。

以上事实说明权力只有在制衡中才能不会为害社会他人，才能为社会为他人谋福利。我国实际生活中，对行政权制衡有待完善之处，具体表现在政府权力过大过强，而司法行政审查权则过小过弱，难以做到真正意义上的制衡。政府的权力来自于人民，目的在于保护人民的生命、自由财产和追求幸福的权力，政府并非为了自身而存在，人民才是国家的主体与目的。因此，政府应当自觉接受法治的监督制约，才能保证更好地为人民服务。

2、行政法治的概念及其与依法治国的关系

何谓现代理念的法治？人类过去的奴隶、封建社会也有各种各样的法，手握大权的帝王将相，也采用法的方式管理国家事务，但却不能称之为法治，因为他们所采用的法是完全凭着最上层当权者中的少数、更多的仅凭帝王的独裁方式制定出来的。这样的法完全代表维护少数当权者的利益，完全背离最广大劳动人民的意志，是不折不扣压榨奴役人民的工具，这样的“法”称之为“恶法”。今天我们强调法治中的“法”是指通过完全民主的方式及程序制定并实实在在体现人民利益和意志的良法，恶法治国与良法治国结果是有天壤之别的。

行政法治是法治的核心和关键，其要义在于对行政权予以合理配置，对行政权的运作进行有效规范，对公民权利的行使提供充分保障，并促进行政权与公民权的良性互动，实现公平、正义、自由、秩序等价值目标。

所谓“行政法治”也不仅仅是“依法行政”，而是指行政权力的整体和整个运作过程都遵行一套科学、民主的、体现法治要求的原则，也就是说行政权力的运作与整个国家法治的要求是和谐统一的。

行政法治与依法治国的关系：依法治国是行政法治的重要保障，依法治国为行政法治开辟了道路，创造了前提条件；依法治国是发展社会主义市场经济必然要求，也是使国家繁荣富强长治久安的必经之路，不奉行依法治国的方针，就不可能做到行政法治；没有依法治国的大环境，行政法治也难以推行，行政法治不可能孤立地存在，不可能离开依法治国的大环境单独进行。另一个方面行政法治是依法治国的重要基础，在我国的法律体系中近乎所有的法律法规都涉及到行政机关及其执法活动的。再者，在整个国家机关序列中，行政机关所占比重最大，拥有部门最多，行政管理的范围涉及社会生活的各个层面，行政活动具有多样性，广泛性，技术性强，对社会生活直接干预等特点。因此，只有加强行政法治，规范行政活动，才能有效地实行和坚持依法治国。目前，虽然行政法治工作不断加强，成绩很大，但也存在不少有待解决的问题。主要表现，许多人对行政法治的意义及认识没有到位，人民群众甚至是党政领导中不少人法治观念，法律素养不够；法律体系不甚完善，法律法规及其他规范性文件制定混乱，有些脱离实际。上述因素导致有法不依、执法不严、违法不究、越权处罚、无权处罚等现象时有发生。针对目前行政法治的状况，要狠抓行政机关及执法队伍建设，坚持不懈地抓紧行政执法人员的思想教育，法律政策教育和岗位业务培训，加强考核任用，奖惩等制度建设；建

立健全对行政执法部门及其工作人员，执法违法追究制度，促进依法行政，严格依法办事；充分发扬民主，多开展调研工作，充分发挥各级人大的作用，借鉴国外的法治理念及成果，制定适合国情的完备法律体系；各级党委的活动全面纳入法治轨道，真正做到依法治党，全面促进行政法治建设。

行政法治是依法治国的重要基础和核心，只有以行政法治为系重点和突破点，人治的现状方可望改变，法治才可望实现，才能使国家各项工作走向法制化的轨道，实现国家政治生活、经济生活，社会生活的法制化和规范化，逐步实现社会主义民主的制度化法律化，这是全体人民的共同愿望，是经济发展和社会全面进步的客观要求，是实现国家长治久安的重要保证，是改善加强党的领导，是提高执政水平的有效途径。

3、行政法治的价值

1）、行政法治使社会更加有序

法律规则是社会秩序必不可少的依据，应为社会秩序提供预想模式、调节机制和强制保证。法治是建立稳定社会秩序的基石，只有实行法治才能建立稳定的社会秩序。法是社会关系的调整器，法律规则在调整社会关系的同时也调整着社会秩序。规则和秩序本身对任何摆脱单纯偶然性或任意性，而取得社会的回定性和独立性的生产方式来说，是一个必不可少的要素。

 在具体的管理活动中，行政机关依法对少数违法行为人进行制裁与强制，使公共利益和多数公民的合法权益得以维护，其行为能得到多数公民的认同与协助。行政机关以服务为宗旨，积极为公民创造条件和机会，使公民获得更多的利益，赢得公民大力支持和热情投入，这均能形成行政机关与公民之间融洽和谐的关系，良好行政管理秩序也会因此而形成。总之行政法治确保行政权的产生、更替、稳定、有序进行，保证行政机关管理活动的连续性和稳定性，减少了管理中的随意性和动荡，使社会秩序更加和谐。

 2）、行政法治与民主相互保障和促进

法治是民主正常存在、正常发展的根据和保障。实现民主也要靠行政法治，用行政法治推进和保障行政民主。民主的存在必须或得法律的认可和记裁，没有法律上的依托，民主就会漂若浮萍。行政机关要依法实行政务公开和财务公开，不搞神秘区和封闭化，不搞暗箱操作，增强其透明度，为行政民主创造条件。对在过去长期实行的计划经济体制下形成的高度集中的行政权，要根据市场经济发展的需要进行分解与重组，将政府不该管、管不了、管不好的那一部分事物，交给社会去管理，实行社会自治。由社会上的中介组织、自治组织等依法进行自我管理，自我约束，自我发展，用社会自治权抗衡行政机关的行政权，实现体制上的民主。在执法活动中，要改变行政管理就是行政机关、单方面意思表示，在行政法律关系中行政机关与行政相有对人地位不平等这种陈旧观念，整个过程要尽可能地让公民参与进来，把行政决定建立在双方互信互辨，遵循法律与尊重公民相统一、效率与民主相协调的基础上，赢得公民对行政决定的理解和认同，降低决定执行的成本，增进行政活动的社会效益。在决策活动中，要走出权力的孤岛，多与社会公众协商与沟通，积极向社会公众咨询，主动听取社会公众的意见和建议。专门性与技术性的问题要经社会上的专家论证，使决策通过民主途径建立在吸纳民智，反映民意的基础上，增强其科学性和合理性，以减少其在执行上的阻力。

 3）、行政法治保障和促进公民自由权的实现

当自由作为法治的价值基础存在的时候，就必然要成为法治的最高价值准则。法治的实质在于对国家权力的控制和对公民权利自由的保护。无须其他理由，自由本身凭靠自身就具有价值上的终极意义，它不是实现某一政治目标的手段，它本身就是最高的政治目标，正如在马克思者所阐述，人的自由全面而充分发展被视作终极目的。在个体与群众界分权利与权力分立基础上，对权力的控制正是保障个体自由的实现为宗旨的。随着社会的发展，行政活动方式会不断转变，协商与合作行政的范围会逐步扩大，以实现政府与公民由过去彼此消极防范，转为积极合作、相互配合、良性互动，在较为自由的空间里，充分发挥各自的积极性与创造性，使公民利益均达到最大化。

行政管理领域，在消极行政（如行政处罚行政强制等）方面，法为行政权的行使设定了严格规则，法治要求行政机关严格按规则办事，法无明文规定不得为之。这就为公民自由不爱行政权滥用而招致侵害构建了一道屏障。在积极行政（如行政指导，行政政策等）方面，法律没给行政权的行使设定严密规则，法无明文禁止即可为之，给行政机关及其工作人员以较大的自由活动空间，但其目的是为了让行政机关及其工作人员充分发挥其主观能动性，为公民提供更多服务和创造更多获得利益的机会，通过引导示范和扶持，帮助公民增强认识世界和改造世界的能力，从物质上和精神上均获得更多的自由。

4）、行政法治保障并促进社会公正的实现

法治不禁止人们去做不得不做的事情，不强迫人们去做不可能做的事情，法治所要求和禁止的行为是人们合理地被期望去做或不去做的行为；法制公开确认“法律面前人人平等”的原则为公正奠定了社会政治基础。法治还包括若干自然正义观的原则，如不做自己案件的法官，平等对待考虑相关因素，不单方接触，不偏听偏信，在做出对公民不利的决定时事先通知公民，并听取其陈述和申辩等等；法治确立类似情况类似处理的原则，使人们可以用规范的手段调节自己的行为，也为裁判者合理裁判限定了范围。因此，法治化是保证行政机关及其工作人员公正行使权力，防止权力被滥用的有效手段。

5）、行政法治有利保证行政运作的效率

法治化使行政系统内各部门目标明确，权责分明，各司其职，各负其责，不相互推诿。时效制度又促使政府在法定期限内积极履行职责，行政效率也能由此而提高。实行行政法治，促使行政机关依法办事，使公民能预见自己行为的后果，扼制行政机关及其工作人员的不为与乱为，为保护自己的合法权益，增强政府与公民之间的信任关系，为行政效率的提高提供内在的动力。而在人治状态下，效率产生于直接的行政控制和政治动员，在有些时候，会产生短期效果，一旦政治动员的风潮过报，一旦行政控制有些松动，效率便失去了基本推动力，因此，人治状态下始终存在着效率递减的基本趋向。

4、实现行政法治的途径

1）、要制定完备且真正体现广大人民群众意志的法律。这就要法律的制定程序科学，充分发扬民主，只有真正做到民主，才可能制定出良法。特别是那些关系到人民群众切身利益的重要法律，在制定实施前应当广泛听取民意。例如我国正在实施中的《土地法》、《房地产管理法》、《城市房屋拆迁管理条例》均规定了“为公共利益的需要，政府可以征收征用土地”，而何为“公共利益的需要”法律没有明确界定。这样导致的结果，一些地方政府打着为“公共利益需要”的招牌，随意征地、卖地，导致了不少被拆迁户与政府间矛盾，所以从法律上严格界定，何为“公共利益”的需要迫在眉婕。

2）、有了完备而良好的法律，必须落到实处，否则就是一纸空文。一切个人、组织、团体都应切实做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。各级党委政府带头守法意义更大，因为党及政府真正守法了，才可以起到模范带头作用。

3）、行政法治的一个重要方面在于行政程序合法。程序主要体现按照一定的顺序、方式和步聚作出法律决定的过程。行政程序是保证行政权正确、有效行使，抑制专断极其重要手段，如果没有行政程序，心然导致行政机关随意性选择执法方式。有位法学家讲过“迟到的正义也非正义”，这句话强调的就是，按照正当的程序，才能及时保证实体法落到实处，才能及时伸张正义。在实际执法活动中，重实体轻程序的现象还有不少。

4）、行政法治要求行政实体法治。一方面，行政权力来自于法律的授予，授权本身就意味着一种权限，因为权力只能在授予的范围内行使，超过这个范围的权力是不存在的。但是，权力本身是一个抽象的概念，法律在授权的时候往往只是抽象的规定行政机关的对于某事项享有某项权力，在这种情况下，权力的边界往往是不明确的。更重要的是，权力自身往往有扩张的天性，如果没有一个明确的界限，权力往往自行扩张到法律所赋予的范围以外。所以，在授权的同时必须限权，即明确规定行政权力授予的目的、行政权力行使的原则，行政权力可以采限的具体措施等等。授权与限权都是对于行政权力法治的要求。另一方面，行政主体只能对法定的事项，运用法律授予的权力、采取法律认可的措施，来实现管理的目的，超越法定权限的行为是违法的，必须撤消或者归于无效。行政权力归根到底是一种执行权力，是对法律授予的管理能力加以运用的权力。行政主体不能自己创造权力类型，不能超越自己可以处分的权利范围对社会权利进行干预。

5）、行政法治的内在要求，政府应承担更多的责任。权力的本质是权责，真正的权力代表着责任，唯有为完成任务而运用所赋予的权力，才是权力本质的目的与意义。除此之外的权力运用，已经失掉权力原本目的和意义，就是滥用权力，是公器的私用，也是罪恶。在认同权力是完成任务的责任之后，有使命感地承担团体责任，运用权力完成任务，做出贡献才是权力的本质意义与内涵。正因为如此，行政法治的一个重要方面即是对行政权力，从法律与制度上应更多地没定权力者的责任，并保证这些责任被真正有效落实。

6）、司法监督审查是行政法治的有力保障

如何保障行政法律的实施，换句话讲如果行政背离抑或偏离法治轨道，监督制约较正力及途径在哪里呢？我国频布施行的《行政诉讼法》赋予法院对政府具体行政行为司法监督审查权，司法是正义的最后守护神，行政法治必须要有司法保障，这种途径比其他任何途径都能更有效地对行政行为实施法律监督。行政法治并非美丽的孤离，它的最终实现有赖于依法治国与国家法治，有赖于依法治党与党权法治。因为更多更大权力正集中于党权，对党权的法治制衡更刻不容缓，更具有促进最终实现依法治国，国家法治的价值。

参 考 文 献

1王名扬 法国行政法 中国政法大学出版社,1988年

2王成栋 政府责任论 中国政法大学出版社,1999年

3皮连生 行政法与行政诉讼法，2007年版

4孟鸿志 行政法与行政诉讼法学，2009.6

5李绍平 行政法与行政诉讼法学 民主法制出版社2007.2