关于行政责任归责原则的研究综述(二)

过失。主观过错观点奠定了国家机关及其工作人员必须对自己的行为负责的基础，也便于分清国家机关及工作人员的责任。公务过错指公务行为欠缺正常的标准，它以公务活动是否达到中等公务活动水准为客观标准来衡量公务活动是否存在过错，以判断实施公务的机关的责任。[7]公务过错理论避免了主观过错理论在主观方面的判断困难，为受害人提供了较多的救济机会。
 尽管过错责任原则有其适用空间，也有许多学者坚持其为行政责任的基本归责原则或主要归责原则。但也有学者提出过错责任原则不能作为行政主体承担行政责任的归责原则，[8]其理由是行政法领域的过错责任原则说可以分为狭义的过错原则和广义的过错责任原则。广义的过错责任原则将过错推定、严格责任、违法责任和行政不当责任原则视为过错责任原则的转化和体现而统统纳入过错责任原则，明显缺乏合理性，是站不住脚的；狭义的过错责任原则所对应的举证规则是“谁主张，谁举证”，而在行政诉讼中实行举证责任倒置，两者不一致，行政主体属于法人，与自然人不同，它是法律上拟制的人格主体，并不是现实的人，法人的过错标准与自然人的过错标准是不同的，不能用仅能适用于自然人的主观过错标准看待法人。也有学者从国家赔偿角度说明过错责任原则存在下列缺陷：[9]第一，国家赔偿责任的承担主体是国家机关，民事侵权责任、刑事责任、行政处分责任的承担主体是自然人；第二，过错责任原则在审判实践中很难把握，容易导致法官的“自由心证”。
 另外，也有学者认为行政赔偿以国家为赔偿责任主体，行政机关为赔偿义务机关，要在每一赔偿案件中确定责任主体的主观要件显然不利于解决赔偿问题，也不便于受害人行使赔偿请求权，达到受偿目的。由于过错原则在救济上恪守“无过失则无责任”的信条，但随着行政危险的剧增和民权理念的勃兴，严守过错原则确易导致救济的不周全。[10]
 （二）无过错责任原则
 无过错责任原则指在国家行政机关的公务活动中，只要有损害结果发生，国家行政机关就应承担行政责任，而无须考虑行政机关及其公务人员是否具有过错。
 无过错责任原则有学者也称为危险责任原则或严格责任原则，它不评判侵权行为引起的原因、性质与内容，不问其是否违法或存在过错，而是从侵权行为的结果着眼，从结果责任出发，实行客观归责。[11]但有学者认为严格责任是指当被告造成了对原告的某种明显的损害，应对此受害负责，它实际上是界于无过错责任和过错责任之间的一种责任形式。[12]也有学者提出严格责任与无过错责任是不同的，严格责任“虽然严格，但非绝对，在严格责任下，并非表示加害人就其行为所生之损害，在任何情况下均应负责，它实际上采取的是一种过错推定的办法，允许加害人通过证明损害是由于受害人的过失、第三人的过失和因自然原因造成的而减轻或免除其责任，从法律功能上看，严格责任保留了法律责任的惩罚、教育功能，又具有弥补受害人损失的功能，而无过错责任已丧失了惩罚、教育功能。[13]
 无过错责任原则产生的时代背景为19世纪下半叶，随着科学技术的迅猛发展及政府权力的不断扩张，公务活动造成危险的情况剧增，在许多情况下，公务人员即使不存在过错或违法，亦可能导致公民合法权益的损害。它的理论基础为社会连带主义与公共负担人人平等原则。将公务危险造成的风险损失由个人承担
转而由社会的全体人员承担，以实现责任的社会化。
 法国最早将其引入公法领域。国家行为应该以整个社会的利益为前提，不应该是某些人承担的义务多，而某些人承担的义务少。当国家行为引起了对特定公民的个人损害时，不管政府官员是否有过错，此时国家应对其采取救济措施。在某种程度上，国家就是通常被成为社会风险的保险者。[14]在法国，这一原则主要体现在公共服务领域的风险，危险作业产生的风险，为了公共利益而承受的额外负担，源于立法的国家责任以及因公务侵权造成的损害。
 由此看来，无过错责任原则即严格责任原则也只是适用于一些特殊的领域的归责原则，不具有普适性。严格责任原则在我国行政责任法律规范中并没有明确的规定，但在实践中是存在的，而且也是必要的，经常可见在某一类的行政争议中，行政机关在作出行为时并没有违法，只是在具备法定情形的时候才构成对公民、法人和其他组织权益的侵犯，因而是一种严格责任。[15]另一方面，也有人认为单一的过错责任原则或违法责任原则无法根本解决社会发展出现的新问题，其局限性越来越明显，不利于全面保护行政相对人的合法权益，无过错责任原则的确立，对不幸损害之合理分配，对缓和社会矛盾，维护社会安定，乃至最终体现社会公平和正义，都具有积极的意义。[16]
 然而，也有学者对这一原则提出质疑，认为“无过错责任”的提法存在两方面的不足：一是该提法容易造成这样的误解，行为人是在没有过错的情况下承担责任的，或者说，根据无过错责任原则，法律强制没有过错的行为人承担责任；二是该提法并没有明确标识行为人承担责任的根据，不如过错责任那么清晰可辨。[17]
 （三）违法责任原则
 违法责任原则是指以国家行政机关及其公务人员的行政行为是否违法为责任标准，即行政机关及其公务人员因行政行为违法，而给行政相对人的合法权益造成损害而应承担的责任。
 对于“违法”，学理上存在狭义和广义两种解释，前者指行为违反了法律、法规的明文规定；后者除了指违反法律法规外，还包括违反法律的诚信原则、公序良俗原则、尊重人权原则、权力不得滥用原则、尽合理注意原则等，从行政责任的含义出发，我们认为应从广义上理解“违法”，其应包含下列内容：1，违反明确的法律规范，干涉他人权益；2，违反诚信原则，尊重人权原则以及公序良俗原则，干涉他人权益；3，滥用或超越行使自由裁量权，提供错误信息，错误的指导及许可或批准，造成他人权益损害；4，没有履行对特定人的法律义务或尽到合理注意。[18]
 瑞士、奥地利是适用这一原则的典型代表。从我国行政诉讼法和国家赔偿法的规定来看，其适用的也是违法责任原则，国内一些学者也赞成采用这一归责原则。著名行政法学者皮纯协认为，行政违法是承担行政责任的前提，行政责任是行政违法的后果。[19]学者孟鸿志也主张行政违法或不当是行政责任产生的前
提条件。按照依法行政原则要求，行政机关及其工作人员一旦越权、失职、滥用职权、违反程序或行政失当就构成行政违法或不当，就要承担相应的行政责任。行政责任作为一种否定性的法律后果，只有在行政机关及其工作人员的行政行为出现了上述违法或不当的情形之时，才引起行政责任。[20]
 国内著名行政法专家姜明安先生认为，违法责任原则是在反复权衡、比较各归责原则的利弊、优劣的基础上的一种较优选择，与过错归责原则和无过错归责原则相比，其优势表现在：第一，违法归责原则与宪法、行政复议法、行政诉讼法的规定相协调，与法治原则、依法行政原则相一致；第二，违法归责原则简单、明了，易于接受，可操作性强；第三，违法归责原则避免了主观过错原则对主观方面认定的困难，便利受害人及时获得国家赔偿；第四，违法归责原则以执行职务违法作为承担赔偿责任的前提，排除了对合法行为造成的损害给予赔偿的可能性，有效地区分了国家赔偿责任与国家补偿责任。与

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