一、地方政府行政运行成本的内涵
二、地方政府行政运行成本过高的原因分析
三、地方政府行政运行成本控制的意义
四、地方政府行政运行成本控制对策研究
内 容 摘 要
行政成本是政府行政活动对经济资源的消耗。近几年来，随着经济和社会事业的发展，地方政府行政成本居高不下，并且其增长势头有愈演愈烈之势，这既不符合成本效益化原则，也和我国建立“节约型”政府的目标背道而驰。机关行政运作成本不断攀升，已成为经济发展中的一道难题。提高行政效率，降低行政成本，是目前世界各国政府极其重视的问题和追求的目标。而对于我国来说，降低行政成本，不仅是建立“节约型”政府、减轻人民负担的客观要求，也是转变政府作风、重塑党和政府在民众中的威信的迫切需要。
地方政府行政运行成本控制探讨
一、地方政府行政运行成本的内涵
成本是一个普遍的经济范畴，凡是有经济活动和业务活动的地方，都必然存在成本。从会计学角度看，成本是指“为了一定的目的而付出的或应付出的用货币测定的价值牺牲。”行政则是国家机关及其工作人员（包括国家权力机关、行政机关和司法机关等) 执行的任务和进行的活动。行政成本发生的主体是国家机关及其工作人员，具体包括各级权力机关、行政机关、审判机关及检察机关，以及视同行政单位进行管理的，经费由财政供给的各党派、工会、共青团及妇联等人民团体。行政成本是政府行政活动对经济资源的消耗，政府行政成本主要是为了维持政府机构运转所产生的费用，即政府机构内部为了维持正常运转，在一定时期内付出的费用之和，包括政府机构人员经费、办公费、会议费、交通费、差旅费及招待费等。各级地方政府在社会政治经济生活中扮演着管理国家事务、组织社会经济和文化建设、维护社会公共秩序等重要角色，对辖区公民承担着广泛的受托责任，负责向全体公众提供安全保障、休闲娱乐、文化教育、医疗保健等方面的公共物品。由此可知，各级政府在向辖区的公民和社会提供公共物品的过程中，必然会耗费一定的人力、物力和财力。我们把这种用货币表现的各种耗费，称之为地方政府的行政运行成本。
二、地方政府行政运行成本过高的原因分析
（一）、地方政府长期受计划经济的影响和束缚，职能定义不清。在市场经济条件下，许多本来应当由市场自我调节或应当由中介机构代理完成的具体事项大多由各级地方政府过多包揽。过多过乱且大多很没有必要的行政审批是造成地方政府行政运行成本居高不下的主要原因。
（二）、与政府机构林立成正比例关系的是过多的地方政府工作人员，随之而来的就是无法遏制的、增长迅猛的巨额人员经费支出。这是地方政府行政运行成本中最大的一个成本项目。机构臃肿，冗员过多必将带来各级地方政府组织机构中人浮于事、互相推委、办事拖拉现象的产生，这就是造成各级地方政府办事效率低下的最根本原因。而行政效率低下毫无疑问会带来政府行政运行成本中公务成本的大幅度攀升，这是一个典型的恶性循环的怪圈。
（三）、领导干部成本意识淡薄，缺乏经济效益观念。许多地方政府的领导尤其是县乡两级政府的领导根本没有“行政运行成本”、“政府运行效益”之类的观念，在政府管理活动中只算政治帐、不算成本效益帐。许多事情只要稍微有一点成本意识，稍加控制，就会大大降低政府行政成本支出、取得良好的效果。
（四）、1994年财政体制改革后，中央、省和地级市将县乡两级财力过多地加以集中，同时又没有遵循财权和事权相配比原则将相应的事权上收，而是恰恰相反，将过多的事权下放给县、乡政府承担。这种财政上的倒金字塔趋势与事权上的正金字塔趋势明显不对称也是造成各级地方政府行政运行成本过度增长且长期居高不下的重要原因。
三、地方政府行政运行成本控制的意义
中国行政体制改革的一个重要目标是建立适应社会主义市场经济体制改革需要的高效政府、廉洁政府、责任政府。因此，控制行政成本对于提高政府运作效率和宏观经济效率、优化资源配置、降低市场交易费用以及反腐败等具有重要的现实意义。不仅如此，能否降低行政成本也从一个侧面考验着党的科学执政、民主执政、依法执政的能力。
（一）行政成本控制是建立“经济型”政府的客观要求。长期以来人们比较关注政府的廉洁、效能问题，却很少注意政府的“经济、节约”问题。政府机构愈来愈庞大，人民为维持政府所支付的代价愈来愈高，应当引起人们的重视。建立经济型政府是民众对政府的期望。经济型政府是这样的政府：获取有限的社会经济资源，尽量让人民修养生息的；用有限的资源投入，最大限度地为社会供给公共产品。经济型政府也是一个讲究行政成本，讲究行政效率的政府，因为政府办同样的事消耗的资源最少，或消耗同样的资源办更多的事，就是政府效率的提高。经济型政府还是一个廉洁的政府，因为经济型政府要求尽量降低行政成本，要求实行严格的行政成本核算，使政府的每一笔支出都保持在合理的范围内，并接受社会的监督。我们需要一个经济、节约型的政府，而不是一个费宏效低的政府。
（二）行政成本控制有利于减轻人民的负担。政府作为上层建筑，它本身是不生产物质财富的，但政府要生存、政府机关要运行、政府要履行它的职能、政府要为社会提供公共产品，却要消耗大量的物质财富。政府花的每一分钱都来自于民众。降低行政成本，实际上就是减轻民众的负担。应当特别指出，降低行政成本不但要求降低政府行政的内在成本，更应降低它的外在成本。降低政府行政的外在成本，往往比降低政府行政的内在成本更能减轻民众的负担。
（三）行政成本控制有利于转变政府作风，重塑党和政府在民众中的威信。我们党在长期的革命战争中，依靠人民群众推翻了三座大山，建立了新中国；新中国建立后，党和政府领导人民群众医治战争创伤、恢复经济、建设社会主义，也取得了令人瞩目的成就，赢得了人民群众的尊敬与信赖。特别是改革开放以来，党和政府在大政方针的决策方面，是深受人民群众拥护的。但是，毋庸讳言，近年来，党和政府在人民群众中的威信却在降低。产生这种现象的原因是多方面的，而政府不讲行政成本是最重要的原因。由于政府不讲究行政成本，使政府的开支愈来愈大，而要维持庞大的政府开支，就不可能实行与民修养生息的政策，必然用各种苛捐杂税进行“横征暴敛”，这必然引起民众的不满；另一方面，由于不讲行政成本，不进行严格的成本核算，办事铺张浪费，再加之部分官员贪污腐败，造成政风日下，并带来社会日益糜烂，对此，人民群众怎能没有意见？树立政府行政的成本观念，进行严格的行政成本核算，一方面尽量减轻人民负担，另一方面保持政府的经济、廉洁、高效，以尽量少的行政成本，为人民办更多的实事，是重新树立党和政府在人民群众中享有崇高威信的有效途径。
四、地方政府行政运行成本控制对策研究
（一）地方政府行政运行成本控制工作目标
推行行政成本控制制度，目的在于抑制行政成本过快增长，压缩一般性开支。既要保障合理的行政成本增长，提高政府提供公共服务的能力，又要通过强化管理，避免不必要的资源消耗和额外损失。今后行政成本控制工作应按照行政管理权限，实行分级负责、归口管理的原则，坚持经费保障与行政成本控制相结合、行政责任与加强监督相结合。从严控制机构编制和财政供养人员，实现因公出国(境)经费、公务用车购置经费零增长，楼堂馆所一律不新建，会议、庆典、论坛和出省考察经费压缩20%的目标。
（二）、地方政府行政运行成本控制措施
1、地方政府要树立成本观念，严格成本核算。长期以来，经济学的研究局限于企业、部门和社会经济活动，而对于政府的经济活动研究甚少，讲成本似乎只是企业关注的事情，政府代表全体人民的根本利益、共同利益，只要把社会事务管好，把政府该作的事情作好就行了，至于政府作这些事情花费了多少费用，人民为此支付了多大的代价，则无人问津。政府行政应当有成本观念，在历史性文献中，也是在党的十六大报告中才首次出现。在政府机关，无论是领导者，还是一般公务人员，由于缺乏成本观念、不讲行政成本的事例比比皆是：机构庞大、臃肿，还要不断地升格；公款吃喝、公费出国、公费旅游，超标准建房、超标准购车，重复建设、搞“形象工程”、“政绩工程”，甚至为了部门的私利，不惜加大社会成本（外在成本）向企业与公众颁发各种“证件”，强行摊派各种费用等等。要真正降低行政成本，首先政府行政必须要有行政成本观念，只有真正树立起了行政成本的观念，再加之以必要的制度措施保证，才能变成政府和政府工作人员的自觉行动。
2、明确地方政府职能，将政府行政职能市场化，还权于社会。政府职能转变的重点，不是职能的数量，而是职能转变的内容。如果确实属于政府职能的事情，再多也应由政府去做，人数不够还应该增加人数，转移出去等于推卸责任。因此，政府职能转变的关键，不在于精简人数和减少职能，而在于梳理职能的性质，分清哪些该由政府去做，哪些不属于政府的职能范围。所谓行政职能市场化，就是根据市场经济的要求，确定政府的行政职能，其目标是将原来由政府承担的部分社会职能和经济职能推向社会、推向市场，还权于社会，减少政府包办的事务，从而减轻政府负担，缩小政府规模，精简政府机构；政府在公共服务领域应引入竞争机制。比如：转变和缩减政府职能，限制行政权；改革和转变国有企业产权管理，减少对政府服务的需求；政府公共服务实行社会化管理以及企业化政府，实行政事分离等。
3、精简机构、裁减冗员。增设一个政府机构，就得多修建一幢办公大楼，购置相应的办公设施、办公用品以及交通通讯工具，同时，还要维持必要的行政办公费用、人员工资、福利等费用开支。精简一个政府机构，不仅可以精简掉这些费用开支，还可以降低机构间的协调费用，提高办事效率。随着政府职能特别是地方政府职能的转换，地方政府中曾经设置的一些机构如经济专业管理机构必然会由于职能的消失而不复存在。由于每一个机构的存在和运转都需要一个最低限额的行政经费成本支出，因此政府机构的撤销势必带来行政运行成本的降低和减少。
4、提高地方政府的工作效率。效率与成本是互为相反的。地方政府机构的撤销、冗员的裁减必然会带来运行效率的提高，而政府工作效率的提高，就意味着政府提供的公共物品的单位成本的降低。在提供的公共物品数量不变的情况下，会直接降低地方政府的行政运行成本总额；从另一层意义上来讲，在某一时期地方政府行政运行成本不变的情况下，可以为辖区公众提供更多的公共物品，这同样是其行政成本降低的另外一种表现。实践证明，政府机构愈精干，办事效率愈高，行政成本愈低。
5、实行政务公开制度，减少“暗箱”操作。“暗箱”操作是产生腐败的根源。特别是在政府采购、政府的工程招投标等领域更是如此。有资料显示，在政府采购、政府招、投标这些领域，减少“暗箱”操作，推行“阳光下作业”，可以降低成本30%以上。由此可见，实行政务公开，减少“暗箱”操作，既可以降低行政成本，还可以减少政府“腐败”的产生。
6、减少纵向管理层次，分散行政权力，合并横向机构形成规模。从法律上进一步明确各级政府的事权和财权。其方向是实行财权由中央相对集中，事权相对向地方分散。减少行政管理层级，政府层级过多，运行效率必然下降。还可以采取县乡自治的办法，实行中央、省、县三级行政管理。改革中央政府领导下的省、地市、县、乡、办事处、村等六个半政府层次为中央、省、县三级制。取消地市和乡镇政府机构，设立派出机构。改革省制，建立以省辖市管理省域的新型管理体制。通过疆域调整和地区合并，形成大城市制，以大城市替代现行省级管理制度。同时适当扩大省级政府个数，逐步实施县乡自治，可以预期政府规模会减少许多。这时决定政府规模的主要是纳入分工与交换的市场形成情况。许多原来由地方或中央政府做的事，就可以由市场来完成。政府的横向职能相同、相近的机构还可以合并精简，形成规模机构，以此提高行政效率和节省政府运行成本。
（三）、推进地方政府行政运行成本控制的几点建议
1、行政成本控制是一项长期而艰巨的工作，建议单独设立行政成本控制制度办公室与省、州对接。从政府、人事、财政等部门调剂专职工作人员进行办公，以达到强化行政成本控制工作的目的和决心。
2、加快省直管县的财政改革步伐。制定适应省情发展的部门预算管理条例，减轻各级财政部门在预算执行工作中遇到的困难和压力。
3、建议行政机关、事业单位定期向社会公开政(事)务工作与财务收支，接受社会对事关国家安全以外的行政支出进行监督和绩效评价。
4、提高接待支出透明度，从省到县执行严格的对口接待与等级接待制度。公开接待对象和接待开支标准。
5、简化工作程序，减少不利于民生和社会发展的在职培训项目。
6、建立健全行政单位财务控管制度，制定控制行政经费支出实施细则，努力降低行政成本，提高财政资金使用效益。
参 考 文 献
1、郭正平：《地方政府行政运行成本控制》，当代中国音像出版社，2004年
2、刘华富:<行政经济学-政府行政的经济分析>,西南交通大学出版社,2003年版
3、谭桔华：《政府行政成本简论》，湖南大学出版社，2005年
4、吴玉霞：《减低政府行政成本的对策》，2006年
5、乐艳芬：《成本会计》，上海财经大学出版社，2002年
