一、预算外资金核算管理的重要意义；
二、预算外资金核算管理中存在的主要问题；
三、解决预算外资金核算管理问题的对策。
内 容 摘 要
随着我国市场经济体制的逐步完善，政府职能和社会分配格局发生了巨大变化，预算外资金迅速增长，但由于对预算外资金认识上的滞后和政策、管理手段的缺位，造成预算外资金游离于政府预算之外，这种状况的存在，既扭曲了收入分配结构，加剧了财政困难，削弱了财政的调控能力，同时也滋生了腐败现象。因此，正确认识预算外资金的性质，深刻分析预算外资金管理中存在的问题，在此基础上逐步完善预算外资金管理的法规制度，建立有效的预算外资金运行机制，具有重要的理论意义和实践意义。
预算外资金核算管理中存在的主要
问题及解决对策
预算外资金，是指根据国家财政制度和财务制度的规定，不纳入预算管理，由地方各部门，各企事业单位自收自支的资金。它是国家预算资金的必要补充，具有分散性、自主性、专用性的特点。我国预算外资金形成于建国初期，改革开放后，特别是市场经济体制建立以来，政府职能和社会分配格局发生了巨大变化，预算外资金迅速增长，而对预算外资金认识上的滞后和政策、管理手段的缺位，造成预算外资金游离于政府控制之外，并一再膨胀，既扭曲了收入分配结构，分散了国家财力，又滋生了腐败现象。近年来随着“收入两条线”管理改革的实行，逐步缩小了资金规模，增加了政府宏观调控能力，但仍缺乏具体有效的法规制度以及运行机制的保障，财政管理尚未完全到位。因此，正确认识并解决预算外资金管理缺位，仍是财政管理改革中亟待解决的问题。
一、预算外资金核算管理的重要意义。
由于观念、体制以及管理手段上存在缺陷，预算外资金管理一直以来是财政会计工作中的难点，预算外资金的迅速增长，给县级的财政会计工作带来了许多困难，比如预算外资金的迅速膨胀加剧了财政困难，削弱了财政的调控能力；扰乱了财政分配秩序；预算外资金使用比例较混乱，资金使用效益不高；乱收滥支不利于转换政府职能等。由于这些原因，有些人主张立刻取消预算外资金，根据国家预算的统一性原则，建立统一的财政预算，统一掌握财政资金。但是在目前的财政预算体制下，还不可以马上取消预算外资金，而是应该正确认识其性质和地位，并通过加强管理来解决当前财政会计工作中的问题，继而循序渐进地深化财政体制改革，并最终将预算外资金纳入预算管理：
1、预算外资金作为对现行财政体制的补充，有其存在的合理性，在一定的历史时期内，起到了一定的积极作用。预算外资金的快速增长有其更深层次的原因，不能通过简单的取消就能解决问题。预算外资金的快速增长，其根本原因其实是在经济体制的转型过程中财权和事权的不统一。经过20多年的改革，中央放权让利，地方权限得到了扩大，在下放财权的同时，却没有下放相应的事权，造成财权和事权相脱节。预算外资金是在经济体制转轨过程中的特有范畴，随着社会主义市场经济体制的完善，国家财政预算将走向规范化、统一化，预算外资金最终必将萎缩甚至消亡。而如果在当前急于取消预算外资金，由于利益驱动，原预算外资金的拥有主体还将以新的办法、新的名目取得预算外收入。
2、加强对预算外资金的管理是解决当前问题的最好方法。对于预算外资金膨胀的问题，比较务实的做法是，以加强对预算外资金的管理为目标，选择合适的管理模式，控制规模，健全管理，加强监督；而从长远看，则要科学地划分财政收入，合理地划分财政支出范围，实现财权和事权的统一，消除预算外资金存在的制度原因，从而逐步取消财政资金的“双轨制”，建立统一的政府预算。
二、预算外资金核算管理中存在的主要问题。
目前我国预算外资金加速膨胀的原因是多样的，有单位、监督机构和法律法规等各方面的原因。正确认识预算外资金管理工作中存在的问题，有助于切合实际，找到妥善解决预算外资金管理的办法。综合预算外资金管理核算的现状，当前预算外资金管理中存在的问题可以归纳以下方面：
1、单位对预算外资金的概念和性质认识不清。长期以来，在预算外资金问题上，由于性质不明、概念不清，制度不全，从而产生了三种错误观念。第一种观念认为预算外资金是单位自行组织、自行提取的、所有权理应属单位；第二种观念认为，既然预算外资金是单位组织的收入，那么政府无权调控，更不能上缴财政预算外专户；第三种观念认为，预算外资金是单位的自有资金，因此，可不受财政、财务制度的约束，可以任意地自由支配使用。在这些错误的观念引导下，预算外资金的使用容易出现违规现象。
2、监督检查机制不健全。目前预算外资金的监督检查普遍存在着重收入轻支出的现象，一味强调纳入财政专户管理和缴存比例，忽视了支出上存在的问题。虽然财政在拨付资金时，根据用款单位上报的用款计划进行了核定，但财政资金划出以后，用款单位怎样使用、用到什么地方都不得而知。事实上有的单位常常以事业发展、专项经费为名申请拨款，但实际上多用于人头经费，事业发展无从谈起，资金使用效益十分低下。这种监督管理方式，从一定程度上讲是走了过场，没有起到应有的作用。这可以从近几年审计查处的一些单位擅自扩大行政开支范围、乱发津贴、私费公付等问题中得到印证。同时由于收费经费化，资金支出向个人倾斜，使部门间存在分配不公、苦乐不均的问题。从更深层次看，它还造成财政支出结构不合理，降低了国家基础设施投资效率。
3、资金征缴模式陈旧、征缴程序不科学。尽管近几年各地都积极推行预算外资金“单位开票、银行代收、财政统管”的征管体制。但由于种种原因，一些地区仍处于自存自缴的状态。而预算外资金收入过渡户的存在，给个别单位截留预算内外收入、坐收坐支预算内外资金提供了可能。另外，由于征缴程序不严密、不科学，也容易导致部分资金逃避财政监督，形成资金体外循环。
4、相关政策和配套措施缺位影响国家财经法规的贯彻落实。根据财政部《预算外资金管理实施办法》，行政主管机构可以按照国家规定从所属企事业单位和社会团体集中一部分管理费。但该办法对管理费的收取方式、标准、票据使用、支出范围及资金管理都没有作出具体明确的规定。目前，一些地方迫于强大的财政压力，不得不要求预算部门自行解决一些财政支出，因此一些主管部门就以各种名义向下属单位收取管理费。由于没有具体的政策规定，一些单位超标准收费、使用不合法票据以及白条收费，进而逃避专户管理、违规投资基建，甚至隐瞒收入、私设小金库等问题时有发生。此外，一些国家收费命令取消，但由于没有及时理顺和解决相关的单位经费，致使一些旨在建立政府与民间良性关系、规范行政行为、减轻企业负担的国家政策无法落到实处。
5、当前预算外资金核算中存在的问题。2007年县级会计核算中心逐渐减少，各单位预算外资金交由本单位独立核算。综合预算外资金管理中存在多种因素，预算外资金的核算过程中主要存在的问题有:一是各单位独立核算后，会计人员的财务素质整体下降，在由会计核算中心统一核算时从事会计核算工作的均是有多年经验的财务人员，专业素质较高，分散核算后各单位从事财务工作人员素质参差不齐，有的具有会计从业资格，有的没有会计从业资格，部分具有会计从业资格人员只限于学校学习的会计知识，实务操作的能力不强，再加上对预算外资金的认识不够，在会计核算的过程出，对预算外资金的核算不到位。二是随着国家对预算外资金管理力度的加大，从上至下对预算外资金收缴财政的意识有所提高，“单位开票、银行代收、财政统管”的征管体制的推行，有效的增强预算外资金缴存的透明度，但在预算外资金支出的核算中，各独立核算单位在向财政申报预算外资金时严格按照财政规定的支出条目进行申报，等财政拨款到帐后，不严格按照专款专用及规定用途列支，造成预算外资金支出混乱、滥用及拉用。
解决预算外资金核算管理问题的对策。
针对预算外资金管理工作的发展现状和存在问题，我们在财政会计工作中，应该围绕财政综合预算的总体目标，在各方面加强管理，逐步实现预算内外资金统管。
1、改变观念，提高认识。其实，从理论上讲，预算外资金是国家财力的重要组成分，是国家财政性资金；从形式来看，预算外资金是一部分社会产品价值的转移，是凭借政府的职权参与国民收入和再分配所取得的资金，如果没有国家法律法规授予的权力，任何部门和单位都不可能取得预算外收入。预算外资金是国家财力的重要组成部分，无论是从理论上讲，还是从形式来看，都必须把预算外资金所有权、调控权、管理权分别归还于国家、政府、财政。为了避免造成国家财政资金的流失和分散，国务院颁发的《关于加强预算外资金管理的决定》明确指出：预算外资金为国家财政资金，要求各部门预算外资金必须纳入财政专户，实行“收支两条线”管理，即各部门和单位的预算外收入必须缴入同级财政专户，支出由同级财政部门按预算外资金收支计划和单位财务收支计划统筹，从财政专户中拨付，各部门、各单位与收费相关的支出，纳入本部门和单位的年度预算，由财政部门核定支出，统筹安排，部门和单位不得从收费收入中坐支，只要彻底破除预算外资金“三权”属于部门或单位的错误观念，才能克服预算外资金管理遇到的阻力和困难，达到标本兼治的目的。
2、加强票据管理，从源头上把关。要完善票据管理模式，使用新的票据管理软件，通过控制、管理、电脑缴销和银行联网的方式进行票据管理，把票据管理与资金管理科学有效结合起来，真正做到“验旧换新，票款同行”，进一步规范预算外资金征管行为，有效地防止收入不进专户和截留，隐瞒收入等现象。但目前财政预算外专户还没有使用票据管理软件，并且只有一个人操作，对于预算外资金的管理缺乏力度，比如：有预算外收入的单位来核消票据时没有认真统计计算，有时票据不连续缺号也没有认真追查，没有要求作废的票据也一起拿来核销，这样容易造成预算外资金的被截留，由于这些单位已实行了集中核算的委派会计制度，更没人去追查这些单位是否设立小金库，因此更要加大对票据稽查力度，确保从源头上加强票据管理。
3、积极借助科技手段以及高效、智能的网络管理系统，彻底改革预算外资金收缴制度。规范预算外资金管理，首先是堵塞收入方面的漏洞，做到应收尽收。要以收费票据为资金监管源头，利用现代科学技术手段赋予财政票据信息功能，再借助收费单位、代收银行、财政三家之间强大的网络管理系统，彻底建立起一个“单位开票、银行代收、财政统管”的预算外资金征管体系。由于所有收费通过银行代收，不仅便于财政性资金集中纳入财政管理，增强财政调控能力，使财政专户发挥“准国库”的功能，而且通过银行代收，还构建了财政部门与执收单位间高效的收费票据领购、核销管理模式，大大提高了财政部门对执收单位收取预算外资金的监控力度，有力地遏止了自立收费项目、自定收费标准等乱收费行为。
4、充分发挥财政部门对各单位会计工作的指导和监督作用。各级财政首先要将国家明确规定应纳入预算管理的行政事业性收费和政府性基金不折不扣地全部纳入预管管理，相应支出通过预算予以安排。其次对有预算外资金收入的单位必须自下而上地编制预算外资金收支计划，并将其纳入单位的财务收支计划和财政的综合预算;预算外收入要全部纳入专户管理，相应支出由财政统筹安排，要逐步改变按照收入比例提取经费的作法，要按照部门预算的统一要求核定经费支出，实行“预算制”，进而促进执收执罚部门依法行政。同时，各级财政部门要改变过去那种重分配轻管理、重审批轻监督、重微观轻宏观、重预算内轻预算外的传统理财观念，充分认识财政宏观调控和财政监管工作的重要性，克服本位主义和小团体意识，切实加强综合财政预算编制工作，提高财政资金的管理能力。
5、强化综合预算管理，逐步推行“阳光工程”。严格预算管理，认真编制年度综合收支预算，统筹考虑预算内外收支，将预算内外资金捆绑一起，支出按定额统筹安排，作为预算内资金的补充，以弥补人员经费公用经费的不足，充分发挥财政资金的整体效益。用于工资、奖金、补贴、津贴和福利等方面支出，应严格执行财政部门核定的项目、范围和标准，在条件成熟情况下，逐步推行“阳光工程”，统一各部门、单位奖金、福利发放标准，做到透明化。积极发挥会计核算中心的监督作用，从原始单据入手，强化预算外资金的支出监督，引导预算外资金合理流向，充分发挥预算外资金的效益。
6、建立健全财政法制体系。近年来尽管我国出台了大量的财政法规，但相对于我国市场经济发展而言仍处滞后状态，加之财政法规层次较低，财政法律、法规之间，以及同其他法律之间在涉及财政经费投入和财务管理方面存在冲突和矛盾，影响了法律的严肃性。因此，要尽快建立、发展和完善市场经济条件下的财政法制体系，为深化财政体制改革提供制度保障。
7、完善相关配套措施，提高预算外资金管理效率。预算外资金管理改革是一项政策性强、难度大的工作，它不仅关系到单位原有权力、利益调整，而且涉及单位性质、经费供给以及内部减员等现实问题。因此，只有把它与财政管理制度改革、政府机构改革以及经济体制改革等结合起来，才能切实贯彻执行国家的财经法规，并达到相互促进的作用。进而对现行的政府性基金和纳入预算管理的预算外资金列收列支的管理方式进行更进一步的规范和完善，逐步消除单式预算的弊端，真正发挥财政部们应有的管理监督作用。
8、加强预算外资金的核算。针对预算外资金核算中存在的问题，可通过以下途径来进一步健全核算制度，完善核算体系，加强核算监督。一是加大对单位会计核算人员的财务知识及预算外资金核算知识的培训。使财务核算人员从思想上全面认识预算外资金的意义、法规和政策，从实际帐务处理上能够更加准确、清晰的反映单位预算外资金的收入，缴存和列支。二是会计核算时严格按照资金使用范围列支预算外资金。核算人员在加强自身对预算外资金支出规定学习的同时应主动加强同核算单位主体法人的沟通和交流，使核算单位主体法人能够正确认使预算外资金使用的相关政策和法规，在确定支出项目时体现合法、合理的原则，从源头上减少拉用、滥用及违规使用情况的发生。
建立公共财政收入征管体系和国库集中收付制度是我国财政体制改革的一项重要内容。实行真正的综合财政预算，是将预算内外资金统一安排使用，将预算外资金全部纳入预算管理，并最终取消预算外资金。根据国务院转发财政部深化收支两条线的改革意见，目前我国总体上是依照与人民群众生活相关程度，采取逐步将预算外资金纳入预算管理的做法。近年一些地方已经取消了预算外资金的概念，并全面推行政府非税收入银行代收管理办法，这对建立公共财政收入征管体系和国库集中收付制度不能不说是一个有益的探索和实践，具有很强的借鉴意义。然而，规范和加强预算外资金核算管理在我国还是一个长期而艰巨的任务，只有不断地进行理论探讨和实践试点，正确认识财政会计工作中出现的各种问题，并找到相应的方法和对策，加强对预算外资金的核算，才能使预算外资金核算管理实现规范化和法制化，直至最终实现将预算外资金纳入国家预算管理的目标。
参 考 文 献
《云南省预算外资金管理条例》；
《峨山财会》；
《云南财会》。
