目 录
一、我国商业银行内部控制存在的主要问题
二、建设新时期内部控制的对策
内 容 摘 要
随着市场经济体制和法制建设的日益完善，人们越来越感到强化管理的重要，尤其是内部控制已引起了金融界的极大关注。近年来国际银行业的实践证明，正视日益增长的风险，改善和加强银行内部控制，已经成为银行生存发展的首要的、基础的条件。我国是世界贸易组织成员，金融业是首批开放的行业，面临着巨大的竞争。为维护银行经营的安全，防范可能发生的各类金融风险，一套完善的内控制度体系对于金融机构的生存发展有着非同寻常的意义。本文通过分析和研究商业银行内部控制中的问题，提出相应的对策。
对我国商业银行内部控制建设的思考
商业银行是高风险、高负债的企业，加强内控制度建设，建立和完善切实可行、行之有效的内控制度是维护商业银行安全高效经营的重要手段。我国金融机构内控制度的发展历史不长。过去我们的银行管理制度中也不少控制风险的措施，对防范银行风险起到了一定的作用，但这些措施比较零散，不成体系，还不是真正意义上的内控制度。只是在最近十年内，特别是在国际商业银行、巴林银行、大和银行等一批知名大银行因为风险控制不力而发生巨大损失，甚至破产倒闭之后，我国金融机构才对建立和完善内部控制度引起了重视。经过几年的时间，初步建立起内控制度的框架，由于建立时间短，我国金融机构的内控制度还很不完善。随着我国加入WTO以及国内外市场的变化，商业银行面临的风险越来越复杂，在经营过程中暴露出许多问题，要平稳地开展业务，实现既定的发展目标，亟需对现行的内控制度加以完善。
一、我国商业银行内部控制存在的主要问题
(一)对内部控制的理解存在一定偏差，部分商业银行还没有摆正发展与内部控制的关系。有些商业银行的领导者存在重业务发展、轻内控管理的现象。对内部控制的真正含义并不清楚，也并未意识到一个健全有效和成系统的内部控制机制，是自身生存和持续发展的根本前提和基础，忽视了内控机制作为一种贯穿于决策、执行和监督整个过程之中的环环相扣、平衡制约的动态机制的整体性。把重视内控只是停留在口头上，讲起来重要，做起来次要，忙起来不要，没有根据上级行的要求，结合本行的实际，制订具体的内控制度实施细则，岗位职责没有真正落到实处。有的负责人只将内控对象指向业务人员，自觉或不自觉地将自己凌驾于内部控制之上或片面追求业务的发展，把内部控制看成制约自身发展的绳索，盲目扩张业务规模。在人员素质方面，忽视了对员工的在职培训和职业道德教育。许多员工认人不认制度，由于员工在一起工作时，个人保护意识不强，相互之间缺少设防意识，有时碍于情面使制度流于形式。近年来，各地出现的金融案件，都与员工自己“钻”内部控制的空子有关。
（二）没有独立的风险评估系统，对业务进行控制和监测。以具体风险评估及控制为核心的评估和监测方法和制度要么是根本没有建立，要么是手段原始、落后。特别是对资金交易、证券交易、信贷等重要业务风险没有进行有效的评估和跟踪监测，有的只满足于决策环节的“审贷分离”，对每笔业务发生时以及发生以后的具体风险程度心中无数，因而也没有防范和控制风险的相应制度和措施，许多管理措施和办法跟不上形势的发展，没有把防范金融风险和保证依法稳健经营放在首要位置。
（三）内控制度的建设与业务发展不相应，面对层出不穷的金融新业务、新知识、新技术，内控制度明显地存在滞后现象。我国是世界贸易组织成员，金融业是首批开放的行业，面临着巨大的竞争。创新是发展的源泉和动力，不创新业务就没有出路，就只能在激烈的市场竞争中被淘汰。毫无疑问，银行要发展，就必须不断地创新业务。但创新业务必须与管理并举，从防范风险的角度来说应该内控优先。然而在实际工作中，或出于改革的需要，或出于竞争的需要，往往是改革在先，创新在先，防范在后，制度滞后。这主要表现在两个方面：一是内部管理跟不上业务的快速发展，管理上出现滞后、管理盲点较多。一些新兴业务的经营管理和内部管理尚无明确的操作管理制度，为了抢占市场，先办起来再说，由此形成管理制度的断层甚至空白点。二是内部岗位改革上，人力资源配置方式不能适应内部控制的要求。银行内部控制是根据业务流程，确定每一个风险控制点，对银行相关业务人员进行控制和检查，其核心控制要求是职责分离。目前，由于人员分流力度不断加大，大部分银行的分理处只配置5名左右工作人员，而新的业务品种如保险代理、基金营销、代理收费业务、异地存取划转、业务咨询服务逐渐增加，在增加网点业务工作量的同时，也增加了网点机构风险控制点。根据内部控制的要求，银行基层网点要根据业务品种的不同，各个环节必须按规定做到分人分岗。然而，目前银行的人力资源配置还停留在主要按业务量定编定岗的方式上，对基层网点的人力资源配置与基层网点内部控制的关系不敏感，往往出现增加了业务品种，基层网点却没有能按照内控制度的要求在增加的风险环节上合理配置有关人员，结果出现了混岗操作，一人多岗，监督检查走形式等问题，经营风险发生也就不可避免了。
（四）职责分工和授权制度存在一定的缺陷。以信贷业务为例，近年来我国商业银行在建立审贷分离制度方面作了积极的努力，建立了贷款审批责任制，取得了很大的成绩。按照西方商业银行信贷业务惯例，审贷分离的基本要求是：商业银行在贷款管理上应将对贷款对象信用状况的调查、评估和对贷款对象借款申请的批准权归属于不同的职能部门。根据管理学原理，权力必须有适当的控制才能确保其得到适当的运用，否则就不能授权，决不允许一个单独部门自由作出决策。但是，目前我国商业银行或是将“贷款三查”的权力全部集中于信贷员或信贷主管身上，或是即使沿用了信贷员调查、信贷部门负责人听取信贷员汇报后初审，最后按权限审批的操作程序，对企业的调查也嫌不充分，而且其中起决定作用的往往只是一个人，职责分工并未彻底。在授权授信制度方面，有的信贷人员将超过规模需要报上级行审批的贷款分成几笔办理，绕过制度管理。另外，上级部门把权利授予相应人员之后，就忽视了对被授权人行为的监管，忘记自己还要承担相应的“责”的问题。由于各方面因素的影响，目前国有商业银行特别是基层商业银行的不良贷款余额较大、所占比率高，资产质量差。
（五）内控管理与工作效率存在矛盾。商业银行为了加强内控制度，制定了相应的岗位职责和操作规程，规范了分支机构的行为，集中了一些权力，实行了严格的授权、授信管理，建立了贷款、财务、审查等委员会，有效地防止了风险的发生，但由于高度集中统一的管理，也付出了一定的时间成本，影响了一定的效率。比如，我们县级支行，贷款权限基本上都已经上收到市分行，除贷款前审批外，办理一笔贷款业务手续经过很多环节，需要十多天时间。此外，部分基层机构的信贷人员由于处在第一线，责任与权利发生不对称，部分信贷员怕承担贷款责任风险，在业务拓展上过分拘谨和保守，也使效率受到一定影响。
（六）内控监督与监督体制存在矛盾。稽核作为商业银行内控监督的职能部门，由于其地位不超脱，不能有效行监督职能，稽核部门对本级行和上级行负责，处在无法解决的矛盾之中，其本身应有的独立性、超脱性、权威性无法体现。从客观环境上讲，稽核人员与本级行处存在政治和经济利益依附关系，无法代表“一级法人”对所在行进行监督。加之各种错综复杂的人际、社会关系，部分稽核人员对问题的反映和被查对象责任人的处理往往避重就轻，不愿深究，很难达到稽核监督的真正目的。由此可见，稽核部门作为本行的一个内设机构，其独立性未提到应有的高度，无论是检查次数，还是检查的质量，都有待于加强和提高。
（七）内控质量与人员素质存在矛盾。由于近年来商业银行的减员力度较大，加之新业务发展迅速，基本上所有业务都采用电子化处理，许多基层银行人员少、任务重 、未进行必要的岗前培训或岗位培训流于形式，使部分职工理论水平偏低，业务技能不能适应业务发展和内控管理的需要，制约了业务的发展和服务质量的提高。同时，业务管理人员的管理水平与业务管理的规范要求也存在一定的差距。对职工思想政治教育弱化，使部分职工职业道德水平偏低，缺乏强烈的事业心和责任感。
二、建设新时期内部控制的对策
（一）培育内部控制文化。内部控制文化包括员工风险观、风险控制意识和风险管理职业道德等。优秀的金融企业文化可以构建一道坚固的风险屏障。一是营造内控环境。通过在商业银行内部营造良好的控制环境和浓厚的控制氛围，使全体工作人员理解内部控制要点，熟悉岗位工作的职责要求，理解掌握内控要点，努力发现问题和风险。二是倡导民主管理。管理层在严肃规章制度和纪律指令的同时，要充分倾听员工的意见和建议，为员工提供参与管理的机会和条件，激发员工创造性劳动，形成“全行员工抓内控建设，全员参与内控管理”的良好局面。三是注重行为自律。良好的职业道德、正确的价值观可以防范道德风险，从而将外部的约束和职工的自律结合起来，达到防范和控制风险的目的。要提高全体员工对经营风险和内控管理工作的认同度，切实防范员工因道德风险而引发的违规、违法行为，并自觉接受违反制度后的应有惩罚。通过对员工职业道德培养和警示教育，培育良好的职业道德，使银行职工坚持以诚信为本，在依法合规经营的基础上为客户提供优质、高效的服务；培育共同的企业价值观，因为价值观支配着职工的观念、意识和行为，只有职工的价值观建立在一个共同的取向上，从而使银行职工自觉地规范自己的行为，银行控制风险的目标才能实现。四是密切利益关系。要提高内部控制与员工的价值关联度，把内部风险控制与员工的自身利益和发展密切联系起来，使员工在全力促进业务发展和安全经营的同时，不仅能得到实惠，自身价值也能得到充分地体现。
（二）强化内控机制建设。一是要坚持“内控优先”原则，无论是新设立的业务机构，还是新开办的业务种类，都要先规范业务操作程序，建立内控机制，再审慎稳步发展，防止出现制度上的“真空”和管理上的盲点。二是整合规章制度，建立规范化、标准化、程序化的操作规程。要彻底打破以产品、按部门设立的管理模式，以客户为中心，运用现代信息技术，对各项业务的规章制度和业务流程进行整合再造。要对现有规章制度分门别类地进行梳理和整合，既要注意简化繁琐的、不利于银行业务发展的制度规定，又要使银行每个人员和每项业务都纳入有效合理的规章制度控制之下。建立规范化、标准化、程序化的业务操作规程，加强岗位之间和部门之间相互制约，是银行内控管理的关键。三是坚持岗位责任追究制。加强内部管理，重在全面落实各项规章制度，督促全体员工按程序办事。要制定严格的、可操作的奖罚实施细则，形成一个完整的监督和处罚体系，对违反规章的任何人都及时亮起红灯、按章处罚。加大对内控执行情况的考核奖惩，对没有认真履行岗位职责、管理和监督不到位、应抵制没有抵制、应查出没有及时查出的，即使不出问题也要追究责任，避免任何一个岗位玩忽职守。对屡查屡犯的从重处罚，必要时给予通报批评，才能从根本上解决长期以来重检查、轻整改的弊端，才会有警示作用。
（三）严格岗位职责管理。当前在国有商业银行内控管理中存在的一个突出问题的岗位责任不落实，导致事倍功半，解决这一问题的关键就是要以科学的管理方法，强化岗位责任管理。一是建立科学合理的内控分工，根据不同的工作岗位及其性质，研究制定详细的岗位说明书，将全行的所有经营管理职责完全分解到每一个岗位，使每个人员都根据岗位赋予的责任、权利进行相应经营管理活动。二是实行持证上岗，加强上岗资格证管理。可以实行岗位任职资格考核，对违规违制人员采取量化扣分制，规定一年内扣完底分者，取消资格证书，进行待岗学习，重新申请考试、考核，经人事部门认定合格后方可再上岗。三是推行岗位问责制。所谓问责制，就是要对权责执行情况进行跟踪、评价和责任追究，对于执行内控制度不力，工作有漏洞，风险有隐患的，要追究执行者的责任；对于要求不明确、疏于管理的，要追究管理者的责任;对于监督不到位、检查走形式的、要追究检查者的责任。推行岗位问责制，要先从管理者做起，提高问责制的有效性。
（四）构建独立的内审管理体系。内部审计制度是风险管理和内部控制机制的重要组成部分，是保证银行规范经营、合法运行、规避风险，提高效益所必备的监督机制，并且具有对监督机制再监督的作用。随着国有商业银行改革不断深入，公司治理结构的逐步完善，股份制改造的推进，现有的内部审计体制已经不能适应发展的需求，国有商业银行应加快内审体制改革步伐，按照现代商业银行内部制衡机制，建立隶属总行垂直领导、独立运作的内部审计组织体系，确保内部审计的独立性、客观性。组织形式按一级分行或经济区域设置，人员实行在法人代表、监事会直接指挥下的派驻行平行工作，业务与监督分离；内审人员的人事、工资、福利等与所在行完全脱钩，割断与所在行的利益关系；统一内审人员任职资格和职位等级，可配备包括相当于分行行长级的内审专员（或称总稽核），实行全行统一人员的配制和管理。只有这样，才能从根本上解决各级经营与监督集于一身的矛盾，排除干扰，提高审计效率，使内审监督工作真正发挥其超脱性、权威性，达到内审监督的目的。
（五）加大科技投入，提高内控的科技含量。要注重计算机手段和技术的运用，用“机控”代替人工控制，使内控管理不断向实时化、规范化发展。客观地说，对人控控制只能解决部分人不想违反和不敢违反的问题，但解决不了个别人要违反的问题。要真正解决这个不能违反的问题还需要利用程序加以控制,即实行人机控制。科学技术的迅速发展，特别是计算机在银行业务中应用的不断深入，为我们进行内部控制提供了新的武器。通过软件开发，将内部控制的一些规定编入程序，由软件程序进行控制，可以进一步解决对人控控制不了的问题，使得个别员工无意或有意的错误都将被电脑程序发现而难以通过。例如，柜员密码的定期更换，柜员权限控制，重要业务换人复核和授权以及对重要岗位实施电视监控和录像也在一定程度上提高了内控的管理能力，对提高员工自觉执行制度将起到积极作用。此外，建立管理信息系统和信息交流制度。充分的信息和有效的交流，对内部控制体系的运作是不可缺少的，因此，国有商业银行必须建立一个涵盖其全部活动的管理信息系统，并定期对其进行测试，确保其安全可靠。建立有效的交流渠道，保证在纵向上、横向上信息交流渠道畅通无阻，确保有关人员掌握必要的信息；建立信息交流制度，共享信息，为内部控制体系各要素的运转提供有效的信息支持，以便及时发现内控过程中的问题并采取有效的补救措施，规避或控制可能出现的风险损失。当前，中国人民银行正在开发银行结算账户管理系统和征信管理系统，通过这些系统可以实现信息互通。在结算账户系统中能够查询所有存款人的开户资料信息，分析监测存款人短期内频繁开销户情况，而通过征信系统则可以查询机关、企事业单位的信用状况，在办理业务时预先测定风险指标，及时掌握自己所面临的风险状况。
（六）锻造素质过硬的从业队伍。各项规章和内控制度能否得到有效执行，在很大程度上取决于从业队伍素质的高低。一是加强领导班子建设。首先要搭好班子，合理调配和选拔一把手和班子成员，使班子成员兼备市场拓展能力、内控管理水平和党建工作能力；其次要培养素质，“其身正不令则行”，好的领导者能够将岗位权利与个人威信有机地结合起来，做到不怒自威，领导班子要以求真务实的工作态度、雷厉风行的工作作风、廉洁勤政的模范行为影响人、带动人，以自己的人格形象增强全行凝聚力、向心力。各级领导在行使权力过程中，要主动接受来自上级、下级和内外的各种监督，努力形成良好的权力制衡机制。二是加强员工队伍管理。要建立科学的教育培训机制，提高员工的业务素质，培养复合型人才，为解决工学矛盾，可利用休息日，采取“请教到门”的形式，请有关专家学者直接到基层银行讲授专业理论知识，用较长的时间分段学习，提高他们防范和化解金融风险的能力；要从源头着手，加强临柜人员岗前培训，切实解决目前师傅带徒弟带来的素质不高、内控意识不到位等内控弊病，使员工不但要熟悉业务操作流程，更要把握内部控制程序，提高防范风险的意识，尽快形成一支作风过硬、业务精良、自律严谨、遵章操作的员工队伍。
综上所述，科学的内部控制工作是企业经营管理各个环节实施有效的监控，它涉及到银行业务工作的方方面面，需要健全的制度规范，需要各个部门的积极配合，更需要企业员工有丰富的知识、熟练的业务技能和较高的业务道德素养，没有这些，内部控制不可能完全到位。内部控制主要是做人的工作，矫正人的行为，显然是项长期、艰巨的系统工程，需要我们与时俱进，改革创新，常抓不懈。
参 考 文 献
1、王松尧，《加强银行内控管理 保进业务健康发展》，《金融会计》2004年第3期
2、沈炳熙，《完善内控制度必须重视的三个问题》，《南方金融》2004年第1期
3、李忠，《商业银行内控制度的矛盾与对策》，《南方金融》2004年第5期
