行政事业单位实行会计集中核算的意义。
前行政事业单位实行会计集中核算存在的主要问题。
进一步完善行政事业单位实行会计集中核算的对策。
内 容 摘 要
日前行政事业单位会计基础相当簿弱，成立会计核算中心对于规范会计工作程序，推进财政体制改革，有着十分重要的意义。但会计核算中心成立后还缺乏规范的管理基础及统一的经费开支标准；会计核算与财物相脱节；会计监督与实际工作脱节的现象时有发生；对原始凭证的真实性监督不力；自制原始凭证报账现象难以杜绝；建筑工程应缴税款与工程进度不一。为进一步提高会计核算中心的服务质量、强化会计核算的规范性，应加强预算管理，加快推行部门预算的进度；转变会计职能——从核算型向管理型转化；积极推进政府采购制度，正确处理好政府采购下集中支付的关系；兼顾需求与可能，制订统一、可行的经费开支标准；完善外部监控制度，确保财政资金、财产物资的安全；正确处理好财务与会计、监督与服务的关系；从根本上解决工程往来款项长期挂账的问题；针对实际工作中的难点，采取相应的对策。这样，实行会计集中核算才能实现统一核算、集中资金，提高财政理财能力和会计工作效率，加强会计监督和廉政建设，最终为实现国库集中收付制度打好基础。
行政事业单位实行会计集中核算初探
为进一步加强行政事业单位财务管理，推进会计管理体制改革，规范会计工作程序，适应财政支出管理改革的需要，全国各地纷纷建立了会计核算中心,实行行政事业单位会计集中核算。经过多年的实践，使会计工作程序逐步规范、得到了完善，使行政事业单位的财务管理走上正轨，为财务工作打开了新的局面。实行会计集中核算是推行会计管理体制改革的前提，本文就实行行政事业单位会计集中核算问题进行探讨。
一、行政事业单位实行会计集中核算的意义
会计集中核算是以统一核算为手段、集中资金为基础、加强财政资金收支管理为目标的一种财政管理模式，它的建立对提高财政理财能力和会计工作效率，规范会计行为，加强会计监督和廉政建设都有十分重要的意义。集中核算，是公共财政建设的要求，是国库集中收付的基础和重要组成部分，是财政支出管理的一项深层次的重大改革。过去行政事业单位经费实行财政分配、单位包干、分散核算的制度。随着社会主义市场经济体制的建立和完善，其弊端显著。实行会计集中核算就是加强财政资金收支的管理和监督力度，规范财务管理和会计行为，提高财政资金的使用效益，为构筑公共财政框架、实现国库收付制度奠定基础，建立公开、高效、廉洁、务实的财政管理运行机制。因此，行政事业单位全面开展会计集中核算工作具有十分很重要的意义。具体表现在：
1、有利于规范会计核算工作，提高会计信息的质量。通过将行政事业单位会计业务纳入中心统一管理、统一核算，中心调配素质好的会计人员，运用会计电算化系统，严格按照国家统一会计制度进行核算，从而大大提高了会计核算工作的质量，保证会计核算资料的真实性、完整性、及时性和统一性，提高会计信息的质量。
2、有利于加强会计监督，从源头上预防和控制单位财务收支过程中可能发生的违规违法行为。通过纳入会计核算中心把所有行政事业单位收支实行一条线管理，一个账户进出，进行会计统一核算，会计核算中心对各单位的收支事项和凭证进行合理性、合法性审查，对不符合政策、法规规定的收支和凭证可以要求有关单位纠正或补办手续，财政资金的使用管理从以前的事后监督转为事前的全方位和全过程的监控，从而从源头上防止各种不合法、不合规的行为发生，做到早发现、早解决，有效的阻止单位财务收支中违规违法行为的发生，杜绝不合理的开支。例如广西南丹县成立会计核算中心四年多的情况来看，会计核算中心共拒付不合理开支累计金额 562.8万元。
3、有利于财政资金的合理调度，提高资金的使用效益。行政事业单位实行会计集中核算制度后，支出单位的财政资金集中在会计核算中心的单一账户，有利于财政部门对资金加强统一调度和管理，使资金调度更加灵活，防止财政资金滞留在一些部门而使用效率不高。从根本上改变目前财政资金管理分散，各支出部门和单位多头开户、重复开户的混乱局面，避免单位施设小金库现象的发生，规范收支两条线管理，堵塞各单位在取得收入时出现的管理不善的漏洞，给财政挽回了较大的损失，有效地提高了资金的使用效益。
4、有利于精兵简政，节约成本。实行会计集中核算后，行政事业单位不再设会计人员，只设一名报账员。如广西南丹县会计核算中心共有工作人员20人,负责全县 87个独立核算的县直行政、事业单位的财务核算，大大减少了财会人员，节约了经费开支。同时，使各行政事业单位从繁琐的会计核算工作中解脱出来，腾出精力抓好单位业务工作，从全局的角度加强了本单位的财务管理和财务计划。
5、有利于财政实现国库集中收付制度改革的平台。当前，随着财政管理体制改革的不断深入，信息系统对改革的支撑和促进作用日益显现。因此，结合财政国库管理制度改革，建立现代化的国库集中支付管理系统就更显急迫，任务更艰巨。会计核算中心的成立是公共财政建设的要求，是国库集中收付的基础和重要组成部分，是财政支出管理的一项深层次的重大改革。行政事业单位实行会计集中核算不仅仅是对会计核算方法和手段的改进，而是对传统方法从观念到内容的根本改革，打破了财政资金分配管理格局，是落实依法行政的一项重要工作，也是为了加强财政资金收支的管理和监督力度，规范财务管理和会计行为，提高资金的使用效益，规范了行政事业单位财务收支两条线的管理，为实现国库集中收付制度奠定基础。实践证明,尽管目前实行会计集中核算还存在许多问题需要完善，但在加强财政资金收支管理、改变会计核算方式等方面都已取得了成功的经验。我们应充分认识实行会计集中核算改革的重要性，转变工作职能，理顺内外关系，全面开展会计集中核算工作。
二、当前行政事业单位实行会计集中核算存在的主要问题
行政事业单位实行会计集中核算后，预算单位的财务管理、财产管理、理财机制、年度预算收支计划的编报等都不变，但核算职能和资金管理权限移至中心，在现有的条件最大程度地约束了单位的支出。因此，在运作过程中，难免出现不协调的现象。主要有以下问题：
1 、缺乏规范的管理基础，部门预算工作尚未到位。由于预算指标的下达时间迟，因此会计核算中心不能及时对照预算指标严格控制单位经费运作。实行会计集中核算，改变了单位分散管理财政性资金的现状，实现财政性资金的统一管理和集中收付，但由于我国当前的预算管理制度还不健全，一些部门的财政性资金收支没有全部纳入预算管理，所以只能在有限的范围内强化了单位收支管理，提高了财政性资金的使用效益。实行集中统一核算，核算中心严格以预算指标作为依据审核可否给予单位报账.，从而起到强化预算约束的作用。因此，集中核算有赖于预算编制。部门预算工作尚未到位，在支出方面随意性仍然存在，预算对支出的控制和约束非常薄弱。
2、缺乏可行的、统一的经费开支标准。实行集中核算，虽然预算单位对资金支配权不变，各财务审批事项由单位负责人负最终责任，但是资金支付权转移至会计核算中心，核算中心就应该对资金支出进行全面的监督与管理，否则，核算中心就失去存在的意义。然而，由于现行的经费开支标准远远落后于实际，执行起来较困难。各预算单位执行不统一的经费开支标准，或者没有按经费开支标准规定执行，以及预算单位自立名目发放福利奖金的现象时而发生。实行集中核算后，经常会产生对某一支出项目预算单位请求支付与核算中心支付的矛盾，这也是摆在核算中心面前急需解决的问题。
3、会计核算与财产物资管理相脱节。因纳入中心管理后单位会计核算与财产管理脱节，形成两张皮现象，从而增加财政有关股室的工作量（进行清产核资），每年投入大量的人力物力进行清产核资也仅仅起到亡羊补牢的作用。实行集中核算后，会计核算移至核算中心，但是财产物资仍由原单位进行管理。这种财产物资管理与会计核算相分离的情况势必使预算单位财产物资管理薄弱的问题更加突出，如果不加以解决，又将造成新的腐败的根源的产生。截止2003年8月止，如广西南丹县2001年度预算单位清产核资工作全部结束，采取对全县100多个预算单位进行了清产核资，共清查出1900多万元盘盈资产。这一资料的显示，反映了南丹县资产流失的严重性，提醒我们尽快拿出合理的方案加强对固定资产管理。
4、执行政策方面存在一定难度。在实际运作过程中，执行政府、上级部门下达的有关文件、规定存在一定的难度，如何运用在各核算单位上，如何把握审核尺度，是会计核算中心目前存在的一个问题。比如：南丹县政府下达的有关文件规定各行政事业单位人员年福利费开支标准人均不超过1200元，但有些有预算外收入的单位另行向政府部门打报告提高福利费开支标准，因此核算中心在在执行过程中参照的依据不明确，以至于引起工作被动的局面。再有会计核算中心本身的制度尚未健全，上级对中心授予的权限不明确，引起报账单位对核算中心的管理工作产生分歧，因此阻碍了中心工作的顺利开展。
5、会计监督与实际工作脱节，对原始凭证的真实性的监督不力。因为原始单据的真实性只能由各报账单位负责，因此难免出现一些单位乱报账的现象发生。例如：文件规定关于旋差费报销标准，在无任何接待的前提下，出差人员方可报途中补助，而一些单位钻了这个空子，凡是出差都报补助，无形中增加单位经费的开支。再有一些全额拨款单位为发放职工加班费采取报差旅费的形式来中心报账，即使核算中心发现该问题也无法拒付。
6、自制原始凭证难以杜绝。会计核算中心在实际工作中尚未能杜绝自制原始凭证报账。一些单位在从为单位节约的角度出发，设立单位食堂，为减少单位招待费的开支，而在零星采购过程中，无法避免出现用自制原始凭证报账的现象。
7、建筑工程应缴税款与工程进度不同步。目前各报账单位在进行基本建设投资的过程中，最普遍的做法是，先根据工程进度预付工程款给施工单位，而不要求施工单位开具税务发票报支，而是先挂往来账处理，待工程完工并验收且支付完全部工程款后才取得税务发票入账。这样的弊端在于建筑工程应缴税款与工程进度不同步。有的工程完工多年，由于建设单位尚欠施工单位部分工程款，施工单位以此为理由拒绝开具税务发票报支已付的工程款，造成单位长期挂账。甚至有的跨几个年度，引起支出失真，造成虚假结余且使已实现的税收不能及时入库，影响税收收入的进度。
三、进一步完善行政事业单位实行会计集中核算的对策:
为加快财政体制改革的步伐，不断完善会计集中核算工作，充分发挥会计监督及管理职能，使会计核算工作稳步发展，必须：
1、强化预算管理，加快实行部门预算的进度。部门预算是一个涵盖部门所有公共资金的完整预算，其预算编制以部门为单位，将各类不同性质的各项财政资金均统一反映在该部门的年度预算之中。部门预算的编制采用综合预算形式，统筹考虑部门和单位的各项资金，将资金全部纳入政府综合财政预算管理。因此，要进一步推行预算管理改革，扩大部门预算的范围，制定科学、符合实际的定员定额标准，改进和完善预算支出科目体系，早编细编预算，延长预算编制时间，使预算细化到各个部门及各个项目，提高预算的科学性、合理性。预算单位所有的财政支出都要严格按规定标准和相应的科目列入预算，预算一经审核批准，财政部门和预算单位都要严格按预算执行；财政部门要对各部门实行从预算编制、预算下达、资金拨付到资金使用的全过程监督管理，并追踪问效，切实强化预算管理，为会计核算中心运行提供良好的外部环境。
2、转变会计职能，从核算型向管理型转化。目前会计核算中心日常主要的工作是资金支付和会计核算，然而，如果将会计核算中心仅仅作为一个记帐机构是远远不够的，更要着重预算执行信息的反馈和控制，加强预算资金支付的事前控制，在决定资金支付之前应确定是否应该支付、如何支付，而不能到支付完了事后才来明确。因此，会计核算中心的发展，必须要从核算型向管理型转变，彻底转变将核算中心视作单纯的核算机构的观念。
3、积极推进政府采购制度，处理好政府采购下集中支付的关系。随着我国体制改革的不断深化，政府的职能范围和作用方式正在发生重大变革，在建立社会主义市场经济体制的过程中，推行政府采购制度，对于强化政府职能具有十分重要的作用。因此，要进一步扩大政府采购的范围和规模，能实行公开招标，都应按规范的程序实施政府采购，提高政府采购工作的透明度。国库集中支付制度的改革，一方面加强了对财政支出的管理，一方面也节约了财政资金。因此，对政府采购资金积极推行集中支付制，政府采购的资金结算，应本着“简化手续，提高效率”的原则，制订资金拨付的方法，明确资金拨付的期限和所需的原始单据，正确处理政府采购与集中支付的关系。
4、兼顾需求与可能，制订统一、可行的经费开支标准。由于现行的经费开支标准缺乏可行性，执行起来较困难，所以各单位都制订了本单位的经费开支标准，缺乏统一性，造成苦乐不均。应全面地对各单位的收入情况进行了解，根据实际情况核定各项开支标准，以便于为中心的核算提供参照。
5、完善外部监控制度，确保财政资金、财产物资的安全。由于财政性资金集中管理后，财政资金管理的风险也大为集中，必须加强内控，建立内部制约机制，防范风险。每一笔支出都应实行事前审核，核对金额，在保证凭证真实、准确、合理、合法后，才能通知银行付款。要建立大额费用审批制度，明确责任。同时，会计核算中心还要主动接受外部监督，向预算单位反馈资金支付的信息，与单位形成相互牵制的机构，接受财政内部监督部门、审计等职能部门的监督，不断完善固定资产管理系统，确保固定资产系统与账务系统同步进行、账账相符，保证财政资金、单位财产物资的安全。
6、会计集中核算制度要正确处理好两个关系。一是处理好财务与会计间的关系。实行会计集中核算只是会计管理形式的改变，将会计工作和财务管理分离，并没有改变单位负责人的主体地位。会计核算中心只承担会计核算和会计管理工作，不承担财务管理工作。筹集资金组织收入、分配和使用资金等财务活动，仍在单位负责人领导下，由单位统一组织实施。确实从为单位负责的角度出发，单位领导及报账员有权对原始单据的真实性进行审核及负责，把套取现金的行为堵塞在萌芽状态。二是处理好监督与服务的关系。必须切实加强领导，作好工作，协调好各方面的关系，形成齐抓共管，整体联动的形式。作为会计核算中心人员，要牢固树立服务第一的思想，严格要求自己，协调好与各服务单位间的关系，提高业务水平，提供优质服务。做到服务与监督并重，既不脱离服务搞监督，也不能失去监督搞服务，既不干扰会计核算的正常工作，也不能应付了事，甚至一团和气，放弃监督，给国家和单位造成损失。
7、从根本上解决工程往来款项长期挂账的问题。针对专项工程核算管理存在的问题：工程预付款挂账多，清理难度大。有的单位专项工程预付款金额达几百万、甚至上千万元；有的预付款已形成呆账，无法清理，造成大量税款流失，账面资金结余水份大的现象。进入会计核算中心后，往来挂账作为遗留问题没有得到及时解决，而工程核算按先付后验收结算的核算办法，若专项资金未能及时到位工程就无法结算，致使挂账数额越来越大。应按照税务部门下达的《关于建筑安装业税收征收管理暂行办法》实行，督促建设单位要求纳税人按照拨款进度上交税款，即按建设单位预付给承建单位和个人的工程款计征各项税款（或在核算中心拨付工程款的同时按拨款额度计提、代扣应缴税款）。从而从源头上堵塞了税款流失的漏洞，减少因拖欠税款无法进行工程验收的现象发生。
8、针对实际工作的难点，采取相应的对策。会计集中核算制是在相关改革有待配套，上下改革没有同步的情况下实施的，实际工作中仍存在着一些待解的问题。为此，第一，必须从讲政治的高度来认识这项工作的重要性。宣传会计集中核算单位会计主体、财务自主权、资金支配权、财产所有权，单位负责人承担的法律责任“五不变”的原则，制定宣传会计集中核算的强制性政策法规，形成强大的舆论政势，消除部门单位的思想顾虑，减少工作阻力，支持这项改革。第二，必须在党政统一领导下，相关部门精诚协作。人民银行主要是管好账户，严禁专业银行为纳入会计核算的单位另行开户。纪检、监察和审计应与财政部门密切配合，监督包括财政、银行和纳入集中核算的单位认真执行财会集中核算纪律，并严肃查处违纪违法行为，确保会计集中核算顺利推进。
总之，实行会计集中核算，不仅仅是预算管理方法和手段的改进，而是对传统方法观念到内容的根本改革，打破了不符合社会主义市场经济体制要求的财政资金分配管理格局，也是落实依法行政的一项重要工作。经过四年多的实践证明，尽管实行会计集中核算过程中还存在许多问题有待完善，但在加强财政资金收支管理、改变会计核算方式等方面都已取得了成功的经验，我们应充分认识会计集中核算改革的重要性。为全面推进财政管理制度的改革（以财政集中收付制为主要形式的会计核算中心转向规范的国库集中收付制度过渡）奠定坚实的基础。
参 考 文 献
①参考中华会计网校的《完善会计集中核算若干问题的思考》一文。
②参考《中国财政》2003年第5期中的<会计集中核算下的财政监督>。
③结合我县四年来在实行会计集中核算过程中遇到的问题进行自我剖析。
