内 容 摘 要
当前金融、财政国库管理制度改革不断深化，全国统一的国库会计核算新系统运行、现代化支付系统的开通以及人民银行会计“四集中”的实施，国库资金清算业务将摆脱长期以来对会计营业部门的依靠，简化了资金汇划环节，拥有直达、畅通、多样的资金汇划手段，如现代化支付系统、国库内部往来、同城票据交换等，国库工作面临新的机遇和挑战。如何与时俱进地做好新时期下国库会计核算管理工作，促进国库管理工作的进一步发展，是我们必须运用新意识、新思维研究和探索的重要课题。本文目的在于通过揭示新时期下国库会计工作的新变化、带来的新问题，提出建议和设想，从而为更好地发挥人民银行的职能，完成国库会计核算与管理任务提供理论依据和借鉴。
关键词：财政国库管理制度改革 国库会计核算与管理 现代化支付系统 国库会计核算系统
目录
浅议新时期下的国库会计核算管理工作2
一、近年来国库会计核算管理工作出现的新变化2
二、目前国库会计核算管理工作面临的新问题2
三、防范和化解国库资金风险的措施4
四、国库管理工作的一些设想6
浅议新时期下的国库会计核算管理工作
在当前金融、财政国库管理制度改革不断深化的形势下，国库工作面临新的机遇和挑战。如何与时俱进地做好新时期下国库会计核算管理工作，促进国库管理工作的进一步发展，是当前必须运用新意识、新思维研究和探索的重要课题。本文目的在于通过揭示新时期下国库会计工作的新变化、提出建议和设想，从而为更好地发挥人民银行的职能，完成国库会计核算与管理任务提供理论依据和借鉴。
一、近年来国库会计核算管理工作出现的新变化
（一）国库会计核算管理步入一个全新发展时期。随着全国统一的国库会计核算新系统运行、中国银行业现代化支付系统的开通以及人民银行会计“四集中”的实施，国库资金清算业务将摆脱长期以来对会计营业部门的依靠，简化了资金汇划环节，拥有直达、畅通、多样的资金汇划手段，如现代化支付系统、国库内部往来、同城票据交换等，国库资金运行从此驶上了快车道。国库会计核算发展形成较为独立的核算体系，国库会计核算管理工作正步入一个全新的发展时期。
（二）金融、财政国库管理制度改革给国库工作带来新的机遇和挑战。随着人民银行职能分拆、财政国库管理制度改革的逐步深入及财政存款计付利息政策的实施，这些改革举措无疑丰富了国库会计核算工作的内涵，拓宽了国库监管范围，提升了对国库会计信息报送质量的要求。对我们来说既是机遇也是挑战，国库部门应把握机遇、更新观念、调整思路、摆正位置，才能更好的发挥国库是财政政策和货币政策联结点的重要作用，为稳健的货币政策和积极的财政政策提供更有效的决策依据。因此，各级国库必须树立资金时间价值理念，更要加强对财政资金的管理，提高财政资金运作效率。
二、目前国库会计核算管理工作面临的新问题
（一）资金清算方面。国库资金清算方式快捷、多样化增大了资金清算风险。具体表现在四个方面。1、国库资金风险点前移。国库的结算方式由过去单一的“行库往来”转变为包括现代化支付系统、同城票据交换、国库内部往来在内的多种资金清算方式，国库直接处于资金清算第一线。2、资金安全意识淡薄。长期以来，国库部门的业务性质使国库人员对国库资金清算风险的认识存在偏差，资金安全意识比较淡薄，习惯于传统意义的“账平表对”。而国库直接参加联行资金清算，印、押、证的管理、查询查复的处理、突发事件处置等高风险业务直接考验国库人员安全防范意识。3、思想道德风险突显。国库业务的处理和风险的防范最终还是要由人来实现，从历年各地国库出现的案件我们可以发现，因人员思想道德因数偏差而导致国家财产遭受了巨额损失，因此我们说道德风险是整个国库风险中隐蔽性最强、危害性最大的风险。
（二）内控制度方面。相对于国库外部改革的深入和国库会计电算化建设步伐的加快，国库会计制度建设更显滞后。主要表现在以下两个方面。一是现行制度不能涵盖整个国库核算业务的全过程，存在制度空白点。如对国库电算化操作方面还缺乏明确统一的可操作性的规定；国库会计核算电算化将面临着电子票据、电子信息的大量出现，现有的制度缺乏对类似电子票据的电子信息业务处理的规范要求；存在规范运用国库业务的信息技术制度盲区。二是岗位设置与国库人员不足之间的矛盾表现突出。如果按照新的操作规定的人员配备要求，目前大部分中心支库和县支库国库人员远不能满足制度对人数的要求，双人复核、相互制约、相互监督的内控制度难以落实，兼岗现象普遍，核算的质量和风险防范大打折扣，此外人员素质的偏低和变动频繁也会严重制约着国库整体业务水平的发展。
（三）系统网络方面。随着国库会计核算对计算机信息系统依赖性逐渐加深，网络安全、计算机安全以及系统安全成为国库管理工作中的重要内容。我们认为国库会计核算系统主要存在的安全隐患有：一是计算机病毒风险。目前，国库核算系统通过MT及NOTES系统向上级国库上报通讯日报，同时，又要接收外来数据，这种半开放的网络模式极易使处在中心的国库核算系统受到病毒侵害，并由此引发出许多安全问题。 二是网络非法侵害。由于国库会计核算系统业务用机和其他机器处于同等地位，内联网上任何一台机器，只要安装了国库会计核算系统，就有可能作为客户端登陆服务器，此时，只要获取密码，就很容易登陆核算系统，进行数据操作，给国库资金带来风险。三是应用系统本身设计缺陷的风险。如系统访问控制不严密，对试探性登录控制形同虚设；缺少对通讯传输操作的控制，任何用户均可激活该项进程，未能真正实现岗位互控的作用。四是系统的控制功能不足。主要表现在系统对参数设置、科目属性、级次、比例分享上不能实现系统自动审核控制，仍需要人工进行操作，不仅难度大易出错，还伴随着很大的随意性，将直接影响国库业务充分发挥电算化核算的效率。
（四）监督管理方面。由于国库内外部改革和资金清算方式的改变，国库资金风险点前移，国库监管窗口也随之前移。国库会计核算不仅需要事后监督，更重要的是加强事前和事中的监督。当前国库会计核算监督管理存在两方面问题。一是监督管理的对象过于狭窄。目前，监督管理工作基本上停留在对纸制传票、报表、帐簿的事后监督，这种依靠手工操作的监督管理模式已越来越不适应国库核算电算化和业务量高速增长的发展需要，不能有效防范资金风险。二是国库监督管理职能弱化。国库部门在实际的监督管理中只能行使监督和建议权，而没有相应的处罚措施，特别是国库单一帐户体系建立后，授权支付和直接支付以及公共支出改变了国库原有的库款支拨核算方式。对代理行资格的审查、国库单一账户体系设立和使用、国库资金清算等都扩大了国库监督管理的范围。然而与之相对应的国库监督管理职能却没有得到加强，这种滞后的局面将不利于发挥国库的预算执行监督作用，国库监管体系面临新的调整。
三、防范和化解国库资金风险的措施
（一）健全制度、统一流程、规范操作。首先，人民银行职能分拆之后，人民银行经理国库的职能要进一步得到加强，国库监管的内容、范围、职能、措施、手段等应在有关制度或法律中予以明确，为国库监管职能的充分发展提供强有力的制度保障。同时，针对业务的发展和国库会计核算电算化程度的提高，对原有制度中一些与现时业务不配套、不衔接以及滞后的规定予以修订、补充完善，研究制定国库会计电子设备和网络管理方面制度，形成一套较为完整与之相匹配的制度加以规范和约束，以适应国库业务的未来发展。其次，通过制定科学统一的业务操作流程，进而实现国库业务规范化操作，特别是要对支付系统往来、同城票据交换及国库内部往来这些关键部位制定出环环相扣的统一操作流程，建立起确保国库资金安全的制度屏障。在每项业务操作流程中要实现对关键部位的有效控制。除此还要制定出异常业务处理的应急方案，以备突发事件下国库会计核算能够得以顺利开展。
（二）强化内控、构建起国库资金风险防范的三道防线。要切实防范国库资金风险，确保国库资金安全，在系统内部，国库部门应和科技、支付清算等相关部门建立沟通协调机制，在系统外部要与财政、税务等征收机关以及代理银行建立起联系会议制度，大家群策群力共同研究、分析和查找国库资金风险的成因，并制定出切实可行的监督和防范措施。构建起有效控制国库资金风险自控、互控和监控三道防线。1、自控防线。在科学设置岗位和合理分工的基础上，建立健对帐制度和查询查复制度，真正做到及时查询，有查必复，对账及时，相互签章。2、互控防线。建立“前台核算”与“后台检查”相分离的机制，明确责任，相互合作，相互制约；对关键性岗位要实行制约、监督机制，确保资金安全和印、押、证三分管原则，严禁账务处理的“一手清”。切实做到从岗位设置和业务流程上有效防范资金风险。3、监控防线。建立事前、事中、事后的全方位监控网络，加大事后监督的督管理力度，设立事前监督接柜制；实现事后监督的电算化操作，提高事后监督的效率。使内控制度贯穿于内外监管的全过程，保证国库资金收支准确、及时、完整，从根本上防范国库资金风险。
（三）提高认识，转变观念，调整国库会计核算管理工作的新思路。首先要强化风险意识。随着国库部门直接纳入现代化支付系统进行资金汇划清算，一方面使国库资金汇路不畅、周转效率低的局面得到根本改善，国库资金清算手段将更先进、更快捷；另一方面，陡然而增的会计新业务将在一段时间内给国库工作带来巨大的压力，更大的资金风险隐患也随之而来。面对国库资金汇划清算方式的增加和风险点的前移，各级国库必须运用各种有效手段提高国库干部风险意识，加大防范措施，把监督管理的重心转移到对国库资金风险的防范，严把资金进出关，做到防范于未然。其次要增强时效观念。国库存款计付利息是国库部门一项崭新的业务，是推进财政国库管理制度改革的又一新举措。各级国库要充分认识到国库存款计息工作的重要性和必要性，扭转在办理财政资金收支及时性上的认识编差，摈弃视财政资金为“数字”的旧观念，增强财政资金收支时效价值的新理念，为提高财政资金的运行效率提供优质服务。第三要调整监管思路。由于国库单一账户改革后，预算资金拨付业务由国库部门延伸到代理财政集中收付业务的商业银行。针对这一变化，国库应调整监管思路，充分发挥好人民银行在经理国库、为财政提供服务过程中的监管职能作用，切实履行好对商业银行零余额账户及代理财政资金支付清算业务的监督职能，督促代理银行及时、准确、安全地划拨财政资金，规范核算行为。坚持支付令备查制度。同时，建立与同级人大、审计部门的联系机制，将国库在日常监督检查中发现的重大问题及时反映，切实发挥国库在财政资金运行风险上“预警”作用。
（四）优化和完善国库业务综合系统，加快系统内部的网络建设。针对目前新系统及网络方面存在的问题和风险，我们认为应采取以下措施：一是对系统不断进行优化和完善，如增加对业务系统口令恶意登录识别、报警、记载和封锁等功能，增强系统安全防范自控能力。尽快开发补充国库事后监督功能，提高事后监督工作的效率、效果，为国库资金安全和国库会计核算质量保驾护航。二是在内联网上配置一个子网，区别于其他办公用机的网段和IP地址，将国库业务用机纳入其中。由此，国库会计核算系统以外的机器无法访问，在一定程度上增强了国库会计核算系统的安全系数。三是加强国库业务用机使用的管理，不仅要在所有业务用机上安装杀毒软件，而且要对杀毒软件随时更新。四是对新系统进行数据备份采取双重备份，在设置共享时要设置专门的用户，权限应设置为只读，保证国库资金数据不被篡改。
（五）以人为本，加强国库队伍建设。人是内部控制有效发挥的关键，要防范化解国库资金风险，做好国库工作，必须坚持以人为本，思想教育与岗位培训相结合，加强对人的管理，建立一支高素质的国库干部队伍。一是要把政治思想教育放在首位,运用各种方式做好国库人员的思想政治工作极为重要，特别是世界观、人生观、价值观等方面的教育，确保国库队伍有过硬的政治思想作风。二是加强职业道德教育，确保国库干部爱岗敬业、恪尽职守。三是坚持岗位培训，提高国库干部处理各项业务的水平和技能，增强防范国库资金风险的能力。四是开展法制教育，增强法制观念，确保国库干部严格依法办事，勤政廉洁。
四、国库管理工作的一些设想
（一）吸取国际先进经验，加大改革力度，建立国库单一账户体系。从国际经验来看，市场经济国家在国库管理方面进行了长期的探索，逐步形成先进的现代化国库制度。他们的发展大体可分为三个阶段：一是分散设置账户。即财政资金通过征收单位和预算单位层层设置账户，分散收缴和拨付。这种做法与我们改革之前的做法相似。二是实行国库单一账户制度。这项制度要求所有政府性资金都必须缴入国库单一账户体系才能进行支付，实现一级政府的收支只有一本账，不允许有游离于国库单一账户体系之外的政府性资金。在国库单一账户体系下，对政府资金既可实行分散支付，也可实行集中支付。三是集中支付。以国库单一账户体系为基础，收入通过国库单一账户直接缴入国库，支出通过国库单一账户体系直接支付到商品和劳务供应者或最终用款单位，征收单位不设立过渡性存款账户，预算单位花钱不见钱。与国际上普遍实行的现代国库制度相比较，我国的财政国库管理制度还相当落后，无论从建立社会主义市场经济体制，还是从加强廉政建设方面，都要求及时推进改革，才能适应现代化市场经济管理的要求，使我国财政国库管理制度早日步入国际先进行列。
（二）修订有关制度法规，完善国库法律体系。为适应财政国库管理制度改革和新系统运行及现代化支付系统开通对国库工作提出的更高要求，应加快《国家金库管理条例》及其《实施细则》修订步伐。在条件成熟的时候出台《国库法》，与《预算法》、《征管法》构成完整的财政工作的法律体系。另一方面，借助国库会计核算发展逐渐形成较为独立的核算体系，结合国库会计工作的特点重新构造国库新的规章制度，如制定独立的《国库会计制度》、《国库会计电算化操作管理规程》等，以统一规范国库会计核算和管理,逐步健全国库法律法规体系。做到国库会计核算与国库管理工作都有法可依，有规可循，用法规制约机制，以满足国库会计工作进一步发展的需要，为国库事业改革和发展奠定坚实的基础。
（三）改进报解流程，减少中央收入汇划环节。随着国库加入现代支付系统后为国库资金汇划提供了高效快捷的结算方式，对国库资金时效性要求更高。为了提高中央级收入入库进度，减少中间环节。中央级预算收入的上划可以中心支库为单位，将辖内中央级预算收入及报表汇总后直接报送中央金库，同时向上级省分库报送中央级收入报表，用于统计和对账。
（四）推进横行联网建设进程。首先，在完善系统内部网络的基础上尽快实现财、税、库、行等部门间横向联网，利用现代化手段减少重复劳动，实现信息共享，加快税款入库、报解和库款支拨速度；其次，建立发达的财政国库信息管理系统，实现预算单位—代理银行—国库之间的联网，在提高资金划拨速度的同时，有利于国库部门更好地发挥对财政预算资金进行监督管理的职能，也有利于国库与代理银行迅速完成资金清算账务处理以及信息的分类存储与管理。确保预算资金高效、透明运转，促进财政国库管理制度改革向更深层次的发展。
（五）奖惩并重，研究建立一套行之有效的激励机制。机制建立过程应本着先近期后长期、个体提高推动群体发展、培育良好的国库文化氛围为原则，提高国库管理工作水平。从近期来看，可以适当开展国库会计人员业务练兵或竞赛、异地业务交流、国库理论研究以及国库范文征集等方式提升国库会计人员素质（开办反应国库工作的刊物）；针对会计职业行为特点，在激励机制长期目标上，应注重研究国库文化、制定国库人员准入与退出和报酬激励管理制度，在国库系统形成“我为国库添光彩”“库荣我荣，库损我损”局面，最终建立成具有良好的国库文化氛围、高度合作的团队精神、宽松愉悦的工作环境的充满活力的新国库。
资 料 来 源
1、《财政部 中国人民银行关于印发〈财政国库管理制度改革试点方案〉的通知》（财库[2001]24号）。
2、中国人民银行《国库支付清算系统业务需求书》，及中国金融电子化公司软件开发中心，《中国人民银行国家金库会计核算系统 软件需求规格说明书》。2002年（内部资料）
3、何世学《国家金库管理概论》，北京，中国金融出版社，2002年12月第2版。
4、《中国人民银行国库会计核算与管理》，北京，中国财政经济出版社，2002年5月第1版。
