一、部门预算与政府采购预算的关系。
二、摸清家底是编制部门预算的前提。
三、编制政府采购预算应注意的问题。
内 容 摘 要
本文通过对研究政府采购预算与部门预算的关系，对如何编制政府采购预算和部门预算的问题进行了探讨。指出支出需求和财力来源进行分析，经过统筹兼顾，综合平衡后，准确完整地反映本部门收支的一个计划，并在分析编制预算的基础上，对如何编制预算的问题提出了建议。
浅议政府采购预算与编制
部门预算的关系
在部门预算尚属新生事物，编制部门预算缺乏实践经验的情况下，县乡财政预算管理工作者对实行部门预算不但缺乏足够的认识，而且“手生”的问题，笔者结合县乡预算管理工作的实践，认为“两清、三把握、四完善”不失为部门预算编制制度改革的“金钥匙”。政府采购预算是全面反映各级事业行政单位纳入政府采购范围的物品或服务项目的采购活动实施计划。部门预算与政府采购预算是既有区别又有联系的两个不同的概念，当前不少地方对二者的概念及相互关系存在着模糊认识，在实践中也出现采购行为与部门预算的脱节现象，亟需从理念上加以界定和廓清。
一、部门预算与政府采购预算的关系
我认为：单纯从货币形态上来讲，部门预算包含政府采购预算，它侧重于货币形态，以项目预算为补充，全面、系统地反映单位的所有收入来源和支出项目；部门预算改变了财政性资金按性质归口和按单位交叉管理的做法，将各类不同性质的资金统一编制到使用这些资金的部门，全面、准确地反映政府收支活动，它
不仅包括财政预算内收支，也包括预算外收支和预算单位自行组织的各项收支。部门预算将预算细化到部门，下属单位及其每个具体的用款项目和内容，不仅列示出收入和支出总量，更详细列示具体的支出项目，具有足够的透明度，便于社会各界监督，因此编制部门预算已成为当前财政改革的一项重要内容。
而政府采购预算则是部门预算的有机组成部分，政府采购预算侧重于从实物形态，对列入政府采购品目，属于政府采购范围的大宗实物购置，工程基建维修和公共服务项目等作详细的概算安排，是部门预算的细化和延伸。但政府采购预算的内容和功能又是部门预算无法替代的。以购买性支出为例，采购预算应主要包括以下内容：
1、采购品目：购置设备的名称。如果拟购置的设备是含一种以上的组合物品，可填写该类物品的总称，如办公家具，消防设备等。
2、采购数量，本年度拟购置设备的总量。
3、本年度拟购置设备当年的市场平均价格（三家或三家以上的供货商当前市场价的平均价格）。
4、采购预算，采购数量乘以市场单价的积。
5、投入使用时间，拟购置设备开始使用的日期。
6、采购方式：根据《政府采购法》的有关规定，填写公开招标，邀请招标，竞争性谈判，询价、单一来源。如选择公开招标以外的采购方式，必在本表“备注”栏中说明原因。
7、主要技术参数：反映拟购设备性能的主要核心指标。
二、摸清家底是编制部门预算的前提。
编制预算是《预算法》赋予各级财政部门和各行政事业单位必须履行的职责和义务，也是确保各级政府日常工作健康有序进行的一项基础工作。只有科学、适时地编制好预算才能为预算的执行和预算监督提供前提条件，否则，将直接影响国家权力机关的正常运作和相关事业的发展。正如俗话所说：“吃不穷、穿不穷，算计不到就受穷”。无数历史事实也证明，不论做任何事，都要有计划，“人无远虑，必有近忧”。我们只有按事先拟订好的预算计划，按部就班，一步一个脚印地埋头苦干，逐步落实才能达到预期的管理目的，才不会出现“脚踩西瓜皮滑到哪算哪”的盲目现象，由于县级财政部门的收支预算，尤其是支出预算涉及很多部门，部门预算编制的不细和无政府采购预算的现状，不仅使财政部门难以实现支出预算的最终效果，也使其他监督部门难以进行再监督。随着财政改革的深入，财政部门已明确要求，认真编制好部门综合预算包括政府采购预算，使政府采购预算和部门预算有机地结合，以便监督，检查预算的执行情况，从而维护预算的严肃性。
鉴于地方财政收入不敷出的困难现状，不少县财政无力安排事业发展专项支出，因此对编制部门预算的重要性认识不足，有的县虽然在年初预算时安排一定数额的专项采购经费，但在预算执行中，因收入上不来，该拨的预算资金拨不出去，政府采购项目资金落实不了，影响了采购预算的执行。而上级政府拨补的转移支付资金在时间和数额上又难以确定，形成县财政预算资金难以保证部门预算的实施，县级行政事业单位的采购行为也就变成了“羊吃碰头草”式的不规范操作。以至于在县以下是否要编制政府采购预算成了人们争议的焦点问题。事实上已成立政府采购中心的县（市），相关人员在思想上仍存在一些模糊认识和管理上的畏难情绪，加之县级行政事业单位大都没有编制政府采购预算的习惯，或编制了政府采购预算，也过于粗糙，流于形式，而无法实际运作。至使一些人认为县级财政编制政府采购预算没有多大实质意义，即使编也是搞形式，走过场。我认为这种看法是不全面的，在实践中也是有害的。
一是纳入政府采购的预算资金来源并非完全依靠财政拨款。政府采购预算是指按当地政府规定纳入政府采购范围的物品或服务项目的预算。它涉及的资金来源，除财政预算内拨款外，尚有：单位上年度收支结余款项；财政专户拨付的预算外收入（或事业收入）；未通过财政渠道，单位从上级部门取得的各种专项拨款；上级部门补助款；事业单位按规定提取的“修购基金”；非独立核算事业单位经营收入；附属单位上缴收入；其他收入，包括报废处置固定资产变价收入，以及有关单位或个人损赠收入；由单位集中统一办理采购而收取的各种代收代付款项。如职工集资和单位共同建房款，学校为学生集中置办服装、书本、桌椅等款项等。纳入政府采购预算的资金与财政预算发生联系的只是财政预算内拨款中属于政府采购品且列入政府集中采购范围的款项。不包括财政从预算内拨付给各单位的工资，正常公用经费等款项。财政从预算外专户拨付给各单位的预算收入，其用途由各单位根据自身情况安排决定是否用于采购项目及何时使用该项资金。
二是纳入政府采购预算的资金是与部门综合预算收支紧密相联的。政府采购资金，不仅包括单位当年的实收实支和滚存结余收支，还包括暂存款，暂付款，债权和债务收支，以及专项资金收支等。因为部门预算涉及该部门（单位）的全部财务收支活动。例如：有经营活动的事业单位，按照事业单位会计制度规定，对涉及经营的业务可实行“权责发生制”，也就是说，对采购的原材料等按合同规定先取得物品或服务，而后再付款，这就涉及到“应付帐款”而对售出产品等同样可以先交付物品或劳务服务，而后再取得收入，这就涉及到“应收帐款”。因此，在编制部门预算时，应把诸如此类的问题统一考虑在内，使部门预算的编制，不仅要将涉及财政预算拨款项目与财政预算安排相一致，还要与采购物品和服务计划相衔接，使部门预算的编制既与方方面面环环相扣又切实可行。
三要认清形势，提高认识。现行预算编制制度的弊端是：预算编制网眼太大，漏洞较多，内容不完整；预算编制方法不科学，财政资金分配不合理；编制时间仓促，预算收支难以落实到具体项目等等。产生这些问题的根源就在于预算编制制度不健全，财政预算一定程度上被行政命令所代替，使财政预算失去了严肃性。可以说，预算编制制度改革与创新已迫在眉睫。预算编制工作面临的严峻形势要求县乡财政工作者必须审时度事，大胆探索，充分认识预算改革的必要性，并根据县乡财政管理工作的实际，创新县乡预算编制方法，以彻底扭转目前县乡财政预算编制制度不健全，预算编制质量差的局面。而适时推行部门预算正是从法制建设的角度去解决预算编制与执行中诸多问题的一剂良药，必须加大推广和实施力度。
四是摸清家底，核定收支计划。传统预算编制采取“基数+增长”的方法，预算盘子的确定都是在上年预算的基础上按一定的比例逐年递增，使得财政收入计划与当地税源规模，预算处收入规模相差甚远，财政收入预算不真实。为此，在编制部门预算时，应对县级税源情况进行全面摸底，登记造册，按税源的实际规模确定工商税收入计划，并落实到税种。同时，对全县有预算外收入的单位进行调查摸底，按收入来源渠道逐项核定到具体收入项目，并纳入收入预算盘子。在核定预算外单位支出计划时，按“零基预算法”先将其自有收入纳入预算，由财政定项或定额补助不足。
三、编制政府采购预算应注意的问题
首先，应将部门预算各项支出中，应纳入政府采购的物品或服务的支出分离出来，按照政府采购预算表的格式和填制要求填列。预算制度总是依据一定的预算原则来建立和调整，预算编制制度改革离不开预算编制原则的指导。我国现阶段预算编制基本上能够遵循公共财政框架下的预算编制原则，预算编制体现了公共财政理论的要求。但从目前情况看，县乡财政预算的编制仍然缺乏科学性和创新性，预算编制顾及太多的地方利益，一定程度上背离了公共财政框架下的预算编制原则，必须加以规范和完善。按公共财政理论的要求，预算编制总的原则为：按照“一要吃饭，二要建设”的原则，严格支出预算安排顺序，努力实现“四个确保”统筹运用预算内外财力，实行综合财政预算，提高政府的宏观调控能力，调整和优化支出结构，减少生产性、竞争性领域的财政投资，确保公共服务领域的支出需求，提高财政资金的使用效益；按“零基预算法”早编细编部门预算，重新测定每一科目，款项支出需求。
其次，应将实际取得资金的时间与需要实施采购物品或服务的时间相联系，不能脱节，例如不能将当年9月份才能取得采购资金的，而将实施采购或服务的计划订在当年元月份。
第三、在编制采购服务计划时，应在单位内部采取先分部门或岗位编制所需采购物品或服务计划，然后再由计划编制部门逐个科（室）逐个岗位地审定，经单位法人批准后，汇编成本单位一套完整的年度分月采购服务计划。
第四、对分科（室）分岗位编制的经审定后汇总的“采购服务计划”应按其内容和所属支出项目，分别进行再归类，如纳入政府采购的物品或服务，有的属正常经费支出，有的属专项拨款支出，有的属自筹基建支出，有的属代收代付款项支出等等。如不进行再分类，就难以分清其资金来源和支出性质，不便于采购预算的具体操作。
第五、对按上述分类后的“政府采购服务计划”还应与部门预算的各项支出相衔接。如属于正常经费支出的采购服务项目支出不能大于部门预算安排的正常经费支出总额，属于专项拨款的支出，不能大于“专项拨款的上期结余数+本期拨入数；属于自筹基建的支出，不能大于经批准已列作结转自筹基建支出的总额或上期结余款，属于代收代付款的支出，不能大于代收代付款收入总额等。
第六、要对政府采购项目进行成本——效益分析。政府采购项目预算支出的绩效需要采用必要的方案评估和成本——效益分析方法时进行分析，确保有限的资金用于最有价值的项目上。各部门申报的政府采购项目应由县预算编制委员会抽调专业技术人员运用量化的技术方法进行可行性分析，列入项目备选库，分类排队，择优安排，滚动管理，追踪问效。
第七、传统预算编制一盘是由部门将基汇总预算上报到财政部门，财政部门按部门参照上年度的收支基数进行审核，编制财政总预算，编制程序简单化，人为因素和技术因素严重影响了财政总预算的编制质量。实行部门预算应实行“三下三上”编制程序。即由财政部门下发年度预算编制原则和编制要求及相关具体事项（一下），部门根据实际情况反馈其建议和意见，财政部门据此予以适当调整和完善（一上）；部门编制预算建议数（二上），财政部门予审核后下达预算控制数（二下）；部门根据预算控制限额编制部门预算草案上报财政部门（三上）；财政部门根据人大批准的预算草案批复部门预算（三下）。具休地说，预算编制制度改革的内容主要包括以下几方面：一是早编细化预算。传统预算编制时间一般是在上一年度预算执行结束，决算完成之后，才着手编制下一年度的财政预算，而且要在人大开会之前完成预算编制任务，编制时间仅有3个月，时间仓促，难以保证编制质量。而部门预算要求财政收支必须细化到具体项目，人员经费核定到人，公用经费按项目确定定额，专项经费编制到具体项目。这样没有足够的时间是难以在年度预算执行前编制完成的，所以必须早动手，才能真正细化预算编制。二是以部门为依托编制预算。传统预算以部门为编制对象，二级以下预算单位的预算由部门代编。部门预算编制以部门为依据，以二级以下预算单位为基础单元，财政预算从基层单位编起，改变部门代编基层单位预算的做法，并直接批复到各基层预算单位。三是部门预算体现预算的完整性原则。部门预算收入包括预算内拨款，预算外收入，基建拨款，其它收入，基金及专项收入，上年结转等。部门预算支出包括人员经费，公用经费，专项经费，基建支出等。四是预算资金分配一次性到位。所有资金一次性分配到具体部门和项目，年度执行中不再追加或追减部门预算。五是严格预算执行。部门预算一经确定，便产生法律效力，不经法定程序审批不得随意调整。
第八、（1）完善支出定额标准。在清产核资、摸清家底的前提下，必须制定出科学合理的人员经费和公用经费支出定额。经费定额标准按单位的性质分为两类，即行政机关和事业单位。行政机关：人员经费应执行国家规定工资标准，由财政全额供给。公用经费可分为三档：一档是几大班子，在保证其正常运转的前提下，公用经费由财政全额供给；二档是没有下属事业单位上缴分成收入的行政机关单位，公用经费由财政全额供给；三档是有下属事业单位上缴分成收入的行政机关单位，由财政弥补其公用经费不足部分。事业单位：人员经费执行国家规定的工资标准，公用经费按业务量的大小而定。财政供给部分按单位的性质划分为三档：一档是纯公益性事业单位，由于其没有收入来源渠道，人员经费和公用经费由财政全额供给；二档是半公益性事业单位，在允许市场部分介入的前提下，人员经费和公用经费不足部分由财政定额或定项补助；三档是经营性事业单位，由于其收入来源渠道比较稳定，允许市场全方位介入，财政可适时退出，对其“断奶”。（ 2）完善部门预算编制方法。传统预算采用“基数+增长“的编制方法，其弊端较多。收支计划以上年的基数为参照标准，导致各部门采取隐蔽、转移收入的办法，千方百计地压低收入基数，同时支出基数成为财政部门必保的“底线”，只能增不能减，对基数中已完成的“过时”项目和不合理支出因素难以剔除。（3）完善部门预算的配套改革措施。部门预算是适应市场经济体制和公共财政理论要求的一种全新的财政预算管理模式，是财政制度改革的一场“革命”，牵一发动全身，决不是对原有体制的修修补补，换汤不换药，而是现行预算管理制度的一次“大手术”，必须在继承和发展的前提下，打破现行财政收支管理格局，进而构建符合公共财政理论要求的全新的财政预算管理模式。从这个意义上说，部门预算不能只局限于预算编制制度改革这一单一层面上，而是要逐步完善部门预算改革的各项配套改革措施，最终实现财政管理制度全面创新。部门预算涉及到部门局部利益、财政资金缴拨方式、财务核算方法、财政监督机制等诸多方面的利益调整和理财思路的转变，这就要求部门预算改革必须与改革和完善国库制度、会计制度、财政体制、税收体制、预算管理制度等相关改革措施配套进行。如果这些配套改革措施不到位，部门预算改革只能一卒保帅；难以制胜全局。所以部门预算改革必须同国库集中收付、会计集中核算、收支两条线、政府采购等制度改革配套进行。（4）完善财政内部机构设置。一是建立预算编制、执行、监督相分离的运行机制。实行部门预算要求预算编制、执行、监督相分离，这就需要单独设立财政预算编制、执行、监督机构，决不能一个部门集预算编制、执行、监督于一身，必须尽快把预算执行与监督职能从预算科室拨离出来，以保证预算管理工作的公开，透明、高效运行。二是明确分工，实行“对口”管理。合并财政内部职能交叉管理部门，按职能分工对口管理基层预算管理，而不能按资金性质分工交叉管理，以减少资金审批环节，避免“扯皮”现象。三是建立政府采购计划，资金审打、项目采购等内部监督牵衡机制。在单独设立政府采购办和采购中心的前提下，健全采购资金管理、审批、拨付、核算、监督制度，促进政府采购工作高效、协调运转。
结论：纳入政府采购的资金来源并非仅仅是财政拨款，换句话说，政府采购资金不仅仅就是财政预算资金，只要是与财政发生资金缴拨关系、行使代行政府职能的行政事业单位，其发生的属于政府采购范围和政府采购品目的所有收支都应列入政府采购预算，编制详细的政府采购计划，经过严格的政府采购程序。因此，应牢固树立大收入、大支出的部门预算思想，将单位所有涉及采购与服务项目的资金都在部门一本预算中统一、全面、客观、真实地反映出来，把政府采购预算编制工作做深、做细、做全，以确保部门预算的法律性、严肃性和完整性，充分发挥部门预算在政府采购运作过程中的标尺和监管作用。
参 考 文 献
[1]欧元效 对预算管理的思考[J] ， 预算管理研究 ， 2004年（8）
[2] 迟敬任再论乡镇财政管理目标[J] ， 乡镇财政与会计，2003年（9）
[3]仲崇战编制部门预算的几点要求，2002年（11）
