一、当前国库会计工作的新变化和新特点 - -------------------------------- 3
二、当前形势下国库会计核算管理工作面临的主要问题----------------- 4
三、当前形势下国库会计核算管理的建议与设想 -------------------- ---- 6
内 容 摘 要
《中国人民银行法》赋予中国人民银行“经理国库”职责，中国人民银行各分支行按照《国家金库条例》的要求，通过人民银行各级国库部门的不懈努力，及时、准确、安全地办理国家预算收支，支持了经济建设和各项社会事业的发展。本文通过揭示当前人民银行国库会计工作的新变化、新特点，提出相关建议和设想，为人民银行国库部门更好地完成国库会计核算任务，切实履行“经理国库”职能提供理论依据和借鉴。
当前国库会计核算管理的特点与对策
《中国人民银行法》赋予中国人民银行“经理国库”职责，中国人民银行各分支行按照《国家金库条例》的要求，根据财政管理体制，相应设立了总库、分库、中心支库和支库，并分别经理，建立了较为完善的国库制度体系，通过人民银行各级国库部门的不懈努力，及时、准确、安全地办理国家预算收支，支持了经济建设和各项社会事业的发展。当前金融、财政体制改革不断深入，国库工作面临新的机遇和挑战。如何与时俱进地做好新形势下国库会计核算管理工作，促进国库管理工作的进一步发展，是我们必须运用新意识、新思维研究和探索的重要课题。本文希望通过揭示新形势下国库会计工作的新变化，提出建议和设想，从而为更好地完成国库会计核算任务提供理论依据和借鉴。
一、当前国库会计工作的新变化、新特点
（一）国库会计核算管理步入一个全新发展时期。随着国库会计核算系统的不断升级完善、地区内大同城交电子实时票据交换系统的投入使用、现代化支付系统的开通以及央行会计“四集中”的实施，国库资金清算业务已经摆脱了长期以来对会计营业部门的依靠，减少资金汇划环节，拥有如现代化支付系统、国库内部往来、同城票据交换等直达、畅通、多样的资金汇划手段，国库会计核算发展形成较为独立的体系，国库资金运行驶上了快车道，这些都表明央行国库会计核算管理应当从重核算、轻管理的简单充当各级财政“出纳”的角色向核算与管理并重的真正发挥人民银行 “经理国库”角色的转变，国库会计核算管理工作正步入一个全新的发展时期。
（二）金融、财政体制改革给国库带来的机遇与挑战。中央银行职能分拆、财政体制改革的逐步深入，不断推出的各项财政资金管理改革措施，进一步丰富了央行国库会计核算工作的内涵，拓宽了国库监管范围，提高了对国库会计信息报送质量的要求。对我们来说既是机遇也是挑战，国库部门应把握机遇、更新观念、调整思路、摆正位置，更好地发挥国库是财政政策和货币政策联结点的重要作用，为稳健的货币政策和积极的财政政策提供更有效的决策依据。因此，人民银行各级国库部门必须更新观念，应对挑战，全面加强对财政资金的管理，确保财政资金的安全高效运作。
二、当前形势下国库会计核算管理工作面临的主要问题：
（一）资金清算方面。国库资金清算方式快捷、多样增大了资金清算风险。具体表现在四个方面：1.国库资金风险点前移。国库资金清算由过去单一的“行库往来”方式转变为包括现代化支付系统、同城票据交换、国库内部往来在内的多种资金清算方式，使国库直接处于资金清算第一线。国库部门已经一改过去对会计营业部门的依靠，可以直接参加资金清算，使国库资金收付快捷、多样的同时将国库资金推向资金清算的第一线，国库部门不再有会计营业部门为资金划转进行把关，资金风险点增多，风险关口前移，国库部门必须自已对资金的安全运行进行把关，构筑国库资金风险防范的安全防线。2.资金安全意识淡薄。长期以来，由于国库部门的资金划转都是通过会计营业部门，国库人员对国库资金清算风险的认识存在不足，资金安全意识比较淡薄，习惯于传统意义的“账平表对”。而国库直接参加联行资金清算，印、押、证的管理、查询、查复的处理、突发事件处置等高风险业务将直接考验国库人员安全防范意识。3.思想道德风险突显。国库业务处理和风险防范最终还是要由人来实现，从历年各地国库出现的案件我们可以发现，因人员思想道德偏差而导致国家财产遭受巨额损失，因此我们说道德风险是整个国库风险中隐蔽性最强、危害性最大的风险。
（二）内部控制方面。相对于国库外部改革的深入和国库会计电算化建设步伐的加快，国库会计在内控建设方面明显滞后，不利于国库业务的规范发展和资金风险的有效防范。内控方面存在的问题主要表现在以下几个方面：
1、现行制度不能涵盖整个国库核算业务的全过程，存在制度空白点。如对国库电算化操作方面缺乏明确统一可操作性的规定，存在规范运用国库业务信息技术的制度盲区。
2、岗位设置与国库人员不足之间的矛盾表现突出。如果按照新的操作规定要求，各级国库应设置会计主管岗、综合核算岗、明细核算记账岗、资金清算记账岗、复核岗、同城票据交换岗、系统维护岗等,同时岗位之间有相互制约的要求：综合核算、明细核算记账和资金清算记账岗位人员不得相互兼任，不得参与对自身经办业务的复核、检查及对账，事后监督、同城票据交换、系统维护、会计主管（含其授权人员）岗位人员不得参与会计账务处理，这样，即使通过合规兼岗，也需要多达5人，将使各地国库人员配备将严重不足，特别是基层国库，在普遍只有2到3名国库人员的情况下，势必造成违规兼岗现象普遍存在，某些内控制度将形同虚设，使会计核算的质量和风险防范大打折扣。
3、事后监督工作跟不上国库业务的发展。国库会计核算监督是规范国库业务核算操作，提高国库核算质量和防范国库资金风险的重要手段。当前国库会计核算事后监督工作存在的突出问题是事后监督人员和机构不能适国库业务的发展需要、监督力度不足、内容狭窄、手段落后。首先是长期以来受人员等因素的限制，特别是县级国库部门人员配备上的严重不足，国库事后监督没有独立的机构，也缺乏素质较高的综合性事后监督人员。事后监督是对国库所有核算业务的监督，因此，要求监督人员具备高专业素质和技能。但在实际监督中，大多数事后监督人员对国库会计核算、国库业务管理等方面的新业务、新知识了解甚少，对计算机等现代操作手段掌握不够，知识老化，难以全面掌握被监督业务，其业务水平、工作经验和监督技能适应不了现阶段国库监督工作的需要，表现为只会对国库会计核算进行简单勾对，对各项业务的来龙去脉缺乏全盘了解，对存在的风险隐患缺乏分析能力，其监督的重点仍停留在凭证、金额、印章等会计基础规范化的内容上，缺乏对国库业务核算管理的全方位监督检查，对支拨、退库、更正等业务的合法性、合规性不能监督检查到位，对操作过程中的风险，对内控机制的约束性，对有关国库业务的政策、规定及规章制度的执行等情况监督检查不够；其次是事后监督手段落后，目前国库会计核算已实现了电子化，业务处理过程均由计算机自动计算、核对和平衡，而事后监督手段却没有及时改进，仍依赖手工核算、翻阅、查对账簿、凭证，工作量大，效率低，这种依靠手工完成事后监督的管理模式已越来越不适应国库核算电算化和国库业务快速发展的需要，更不能有效防范和化解资金风险。
（三）系统网络方面。随着国库会计核算对计算机依赖性逐渐加深，网络、计算机以及系统安全成为国库管理工作中的重要内容。我们认为国库会计核算系统主要存在的安全隐患有：一是计算机病毒风险。目前，国库核算系统通过人民银行内联网的向上级国库上报日报、汇划款项，这种连接全国各级人民银行机构的半开放的网络模式极易使处在中心的国库核算系统受到病毒侵害。二是网络非法侵害。由于国库会计核算系统业务用机和其他机器处于同等地位，内联网上任何一台机器，只要安装了国库会计核算系统，就有可能作为客户端登陆服务器进行非法操作。三是应用系统本身设计缺陷的风险，如系统访问控制不严密；缺少对通信传输操作的控制，未能真正实现岗位互控的作用、数据库数据未经加密，很容易被非法访问者窥视、窃取和篡改。四是系统的内部控制功能不足。主要表现在系统对参数设置、科目属性、级次、比例等不能实现系统自动审核控制，仍需要人工操作，伴随着很大的随意性。以上问题的存在都直接影响国库业务充分发挥电算化核算的效率。
三、当前形势下国库会计核算管理的建议与设想
（一）转变观念，强化风险防范意识，严把资金清算关，确保国库资金安全。面对国库资金汇划清算方式的增加和风险点的前移，各级国库必须充分了解掌握当前国库会计核算管理工作的新变化和新特点，充分认识推进国库会计从重核算、轻管理型向核算与管理并重型转变，提高国库核算效率与质量，有效防范国库资金风险的重要性和必要性。国库部门应当运用各种有效手段提高国库干部风险意识，把国库人员从旧的观念中转变出来，摆脱以往对人民银行国库会计营业部门的依赖思想，以高度的事业心和责任感来面对国库面临的机遇与挑战。国库库部门必须树立起“有安全才有核算”的观念，把资金安全放在第一位。资金清算是国库资金进出最为关键的环节，要选派思想道德好、风险意识强、业务素质高、工作认真负责的同志充实资金清算岗位上去，严防因人员风险意识谈薄、工作疏忽造成操作风险和因人员思想道德问题造成思想道德风险，确保国库资金安全。
（二）强化内控管理。强化内控管理，就要完善相关制度规定，在制度完善的基础上，通过科学统一的业务流程和规范化的业务操作和严格的监督机制，提高国库核算管理的质量，构筑起有效的国库资金安全防线，达到国库资金安全高效运行的目的。
1、针对业务的发展和国库会计核算电算化程度的提高，对原有制度中一些与现时业务不配套、不衔接以及滞后的规定予以修订、补充。(1)、基础制度的完善方面。《国家金库条例》、《国家金库条例实施细则》是国库部门办理国库业务的法规依据和处理业务的基本规则，由于条例及细则是在手工处理业务的环境下制定的，在现时国库业务电子化的环境下，存在许多不配套、不衔接以及滞后的规定，如依托于现代电子技术的国库数据集中与条例中规定的一级财政一级国库的规定有所冲突、国库直接参加了电子同城票据交换而条例和实施细则是在国库手工且是通过会计营业部门间接参加同城票据交换的环境下制定的、没有关于电子设备和网络管理方面的条款等等，应当根据当前国库业务电子化的实际，对条例和细则等基础制度予以修订、补充，加以完善，形成一套较为完整与之相匹配的制度加以规范和约束，以适应国库业务的现时状况和未来发展；(2)、具体业务制度方面。国库资金清算环节是国库资金进出的关口，把好资金清算关口，确保国库资金的安全是国库核算管理的头等大事，在国库资金清算由过去单一的“行库往来”方式转变为包括现代化支付系统、同城票据交换、国库内部往来在内的多种资金清算方式的新形势下，迫切需要对国库资金算环节的业务操作方式和处理手续加以明确和规范，有效防范国库资金风险。而目前《中国人民银行国库资金清算业务处理手续》存在着制度规定不够详尽、业务处理方式上有待进一步改进、多渠道核算模式下同城票据交换净额清算方式选择缺少灵活性等问题，应进一步完善和补充《清算手续》的相关内容，尽可能细化和明确国库资金清算业务处理操作手续，提高制度的覆盖面，不断规范国库各项资金清算业务，使国库核算人员能够有据可依，有章可循，不断规范操作，保证国库资金清算业务顺利进行。
2、通过制定科学统一的业务操作流程，进而实现国库业务规范化操作，特别是关键环节要制定出环环相扣的统一的操作流程，建立起确保国库资金安全的制度屏障。现行《国库会计管理规定》有关岗位的设计与基层人员配备现状存在较大矛盾，使岗位相互牵制、相互监督的操作规定流于形式、《国库会计核算业务操作规程》确定的业务操作流程在有关业务电子化处理方面如预算收入的电子税票处理、库款支拨的集中支付方面尚无明确规定等，应当充分考虑各级国库的实际情况和业务高度电子化趋势，在通过计算机技术减少操作程序，简化账务层次，制定出符合相互牵制、相互监督原则的统一、高效的业务操作流程。
3、强化内控管理，构建起国库资金风险防范的两道防线。要切实防范国库资金风险，确保国库资金安全，国库部门应与会计、科技、支付清算等相关部门建立沟通协调机制，共同研究、分析和查找风险的成因，并制定出切实可行的监督和防范措施，构建起有效控制国库资金风险的自控和监控防线：(1)、事前事中的自控防线。在科学设置岗位和合理分工的基础上，建立健全对账制度和查询查复制度，真正做到及时查询，有查必复，及时对账，相互签章，严格贯彻印、押、证三分管原则，严禁业务处理的“一手清”。自控防线是实现对业务办理的事前和事中的风险控制，重点是国库人员在办理业务时，通过对凭证正确规范性、业务内容真实性、处理手续的有效性和合法性的进行审查把关，防止不法分子通过伪造凭证、虚构事实盗取国库资金，防止业务人员违规操作造成国库资金风险。(2)、事后的监控防线。事后监控防线目的是对已处理完成的国库会计核算业务依据相关法规、制度，对其合法性、合规性、准确性、完整性进行复审和检验，督促国库业务人员规范操作，确保国库业务的合规、及时、准确办理，防范国库资金风险，重点是对国库资金的安全性进行重点监督。事后监督人员或部门应独立于业务核算部门，应具有一定的独立性，这样，能够保证国库事后监督业务真实、准确、合法，不受人为因素干扰，做到后台监督与前台核算严格分离，有效地避免内部遮丑，掩盖矛盾等问题发生。目前事后监督迫切需要解决的问题是：首先是要研发国库事后监督系统，实现事后监督的电算化操作，提高事后监督的效率；其次是在有条件的地区，实行国库集中事后监督，整合事后监督资源，以增强事后监督的独立性，统一监督标准，扩大监督范围，加大监督力度,提高国库核算质量，增强国库风险防控能力。通过以上两道防线的建立使内控制度贯穿于业务核算的全过程，保证国库资金收支准确、及时、完整，从根本上防范国库资金风险。
（三）优化和完善业务系统及内部网络建设。针对目前业务系统及网络方面存在的问题和风险，我们认为应采取以下措施：一是对系统不断进行优化和完善，如增加对业务系统口令恶意登录识别、报警、记载和封锁等功能，增加数据库数据加密存储功能，增强系统安全防范自控能力。二是在内联网上配置一个子网，区别于其他办公用机的网段和IP地址，将国库业务用机构纳入其中，使国库会计核算系统以外的机器将无法访问，增强国库会计核算系统的安全系数。三是加强国库业务用机使用的管理，不仅要在所有业务用机上安装杀毒软件，而且要对杀毒软件随时更新。四是对系统数据备份采取双重备份，在设置共享时要设置专门的用户，权限应设置为只读，保证国库资金数据不被篡改。五是推进横向联网建设进程。首先，在完善系统内部网络的基础上尽快实现财、税、库、行等部门间的横向联网，利用现代化手段提高核算质量，实现信息共享，减少重复劳动，加快税款入库、报解和库款支拨速度；其次，建立发达的财政国库信息管理系统，实现预算单位—代理银行—国库之间的联网，在提高资金划拨速度的同时，有利于国库部门更好地发挥对财政预算资金进行监督管理的职能，确保预算资金高效、透明运转，促进财政国库管理制度改革向更深层次的发展。六是要制定电子化条件下异常业务处理的应急方案，以备发生突发事件时国库会计核算能够得以顺利开展。
（四）以人为本，加强国库队伍建设。人是内部控制有效发挥的关键，要防范化解国库资金风险，做好国库工作，必须坚持以人为本，思想教育与岗位培训相结合，加强对人的管理，建立一支高素质的国库干部队伍。一是要把政治思想教育放在首位，运用各种方式提高国库人员的思想道德素质。二是加强职业道德教育，确保国库干部爱岗敬业、恪尽职守。三是坚持岗位培训，提高国库干部理论水平和操作技能，增强防范国库资金风险的能力。四是开展法制教育，增强法制观念，确保国库干部严格依法办事，勤政廉洁。
参 考 文 献
1、《中国人民银行法》、《国家金库条例》、中国人民银行发布的有关国库业务规章。
2、人民银行抚州市中支，“国库集中支付改革存在的问题及建议”，《金融会计》2006.05.。
3、吕北韦，“建立国库集中事后监督机制探讨”，《金融会计》2006.08.。
4、佚名,“国库办理资金清算的几点意见和建议”， 人民银行淮北市中支网站。
