一、农村基层组织改革与运转保障情况；
二、县乡财政管理体制改革及农村公共财政支出体系建设情况；
三、农村公益事业建设及“一事一议”制度的执行和完善；
四、农村公共卫生医疗和社会保障体系建设；
内 容 摘 要
农村税费改革是一项十分复杂的工作，是农村分配关系的一次重大调整涉及各方面利益，澄江县于2004年全面推开农村税费改工作，经过2005年、2006年两年的运行证明，在规范农村税费制度，理顺国家、集体、农民三者之间的分配关系，从根本上减轻农民负担，保护农村生产力等方面起到了重要的作用。但在保障基层组织机构运转、县乡财政管理体制改革、农村公益事业建设、农村公共卫生医疗体系建设等方面暴露不容忽视的问题，海口镇是澄江县一个典型的山区农业镇，税费改革对农民来说受益最大，但暴露出来的问题也最为明显，要进一步巩固税费改革的成果，真正实现“村村减负、户户受益”目标，就必须完善改革的各项配套措施。
完善海口镇农村税费改革配套措施调研报告
农村税费改革是一项十分复杂的工作，是农村分配关系的一次重大调整涉及各方面利益，基本原则是：“减轻、规范、稳定”。其主要内容是：“四取消、两调整、一改革、一建立”，即：取消乡统筹费；取消专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资；取消屠宰税；从2004年起，三年内逐步取消统一规定的农村劳动积累工、义务工制度；调整农业税政策；调整农业特产税政策；改革村提留征收和使用办法；建立村内筹资投劳“一事一议”制度。相关配套措施是：（一）规范农村收费管理，建立健全农民负担的监督机制。（二）转变乡镇政府职能，精简乡镇机构，压缩财政供养人员。（三）积极稳妥地实施好教育布局调整，合理配置教育资源，保障农村义务教育经费投入。（四）采取有效措施，保障村级必要经费支出，确保基层组织正常运转。（五）改革和完善县乡财政管理体制。（六）努力增强农村经济实力，增加农民收入，巩固农业基础地位。（七）改革完善农业税收征管制度办法，加强农业税收征管工作。（八）妥善处理历史遗留问题。
澄江县于2004年全面推开农村税费改工作，经过2005年、2006年两年的运行证明，在规范农村税费制度，理顺国家、集体、农民三者之间的分配关系，从根本上减轻农民负担，保护农村生产力等方面起到了重要的作用。但在保障基层组织机构运转、县乡财政管理体制改革、农村公益事业建设、农村公共卫生医疗体系建设等方面暴露不容忽视的问题，海口镇是澄江县一个典型的山区农业镇，改革对农民来说受益最大，但暴露出来的问题也最为明显，要进一步巩固税费改革的成果，真正实现“村村减负、户户受益”目标，就必须完善改革的各项配套措施。就海口镇的实际情况看，应着重解决以下四方面的问题：
一、农村基层组织运转保障情况
（一）、目前确保农村乡镇村组正常运转的政策措施，存在问题及完善建议
农村基层组织正常运转是确保农村社会稳定，实现农民增收的关键，当前出现镇、村、组集体经济下降，负债增加，影响镇、村、组正常运转，有主观的因素也有客观的原因，有体制和现行政策的因素，解决矛盾和问题需要由上级党委、政府从宏观上制定政策措施，围绕减轻农民负担，增加基层政权保运转的支出，提高执政能力和工作效率，确保正常运转。
1、镇、村正常运转方面存在的问题：
（1）镇级财政十分困难，无任何调控余地，难以与“一级政府、一级财政”的地位相匹配；（2）镇、村、组债务沉重，集体经济薄弱，资金严重不足，一些正常开支难以保证，很多急需办理的事一拖再拖，陷入停滞状态，与中央提出的加强党的执政能力建设背道而驰；（3）农村矛盾纠纷增多，处理、化解群体性矛盾难度大。海口镇辖区内的磷矿开采加工，是澄江县主要工业区所在地，其环境污染造成一定的负面影响，农民越级上访增多，加之土地纠纷，家庭纠纷、宗族势力等因素，造成农村矛盾纠纷增多，但在解决、化解矛盾中缺乏强有力的政策支持，甚至是束手无策。
2、完善建议：
（1）、以科学的发展观为指导，坚持“多予少取放活”的方针和“工业反哺农业，城市支持农村”的方针，积极推进城乡统筹发展，按照“生产发展，生活宽裕，乡风文明，村容整洁，管理民主”的要求，坚持依靠科技进步，增强自主创新能力，全面深化农村改革，大力发展农村公共事业，积极推进社会主义新农村建设。
（2）、高度重视农村存在问题，切实为农民做好事做实事，对困难群众加大帮扶力度，解决农村剩余劳动力就业和转移问题，提高农民法律素质，从源头预防和减少矛盾的发生，强化人民调解制度，把矛盾和纠纷处理在基层，化解在萌芽状态，解决好历史遗留问题，预防和处置群体性事件的发生。
（3）、按照经济发展水平和财政收入状况，认真合理核实机构和人员编制，划出财政供养范围，积极探索跨村跨组任职的管理模式，精减过多的镇、村、组干部，对待遇要足额预算，按时拨付，确保各级组织正常运转。
二、县乡财政管理体制改革及农村公共财政支出体系建设情况
（一）、取消农业税后，县乡财政管理体制现状及存在问题
乡镇财政是国家财政的重要组成部分，自建立乡镇财政以来，较好地发挥乡镇财政生财、聚财和理财功能，在保证农村基层政权正常运转、推进乡镇经济和社会各项事业的发展中发挥了重要作用。随着农村税费改革工作的进一步推进和深化，分税制财政体制的不断完善和公共财政框架的建立，目前乡镇财政存在的困难和问题进一步凸现，严重制约了乡镇政府职能的实施和农村各项社会事业的发展。
1、乡镇财政职能偏离，事权划分模糊。
乡镇财政职能在实践中的偏离,突出表现在以下几个方面：(1)乡镇财政跨越公共财政的范围行事，直接组织经济或者干预农户生产，如发展集体企业、调整农业生产结构等。这种跨职能行事方式尽管在短时期内依靠乡镇政府控制的资源和拥有的权力可获得部分财政收入，但同时也干预了市场，阻碍了经济的发展，引发乡镇干部与农民之间的冲突。(2)乡镇财政承担了部分该由上级政府承担的事务。如民兵训练、征兵、优抚、计划生育、部分农业生产支出等。(3)乡镇在和上级政府提供公共产品和服务时，其财政承担的份额太大，如农村教育、农村医疗卫生、农村公路建设等。农村教育的主体是小学和初中，与大学教育不同，基础教育对提高整个社会的文化素养产生积极影响，它的收益是社会性的。因此，农村教育支出的绝大部分支出完全由乡镇财政承受是不合理的。
2、收入上缴，支出下移，收支矛盾难以自我消化。
1994年实行分税制以后，中央和省级财政从地方(包括乡镇)增量分配中拿走一大块，这就客观上形成了乡镇财政“无税可分”的局面。县级政府弥补财政缺口一方面可以强化财政征收、还可减少对乡镇的转移支付；另一方面也可以通过调整对乡镇财政体制而集中一部分财力，把县级的部分困难转嫁到乡镇一级，即转移事权。但对于我镇这样的纯山区农业乡镇财政而言，一方面自己的收入增收十分困难。另一方面又控制不了自己的支出（主要增人和上级的事权下移造成增支）。结果在县乡财政都十分困难的情况下，县级政府通过增强控制收入的权利和下放事权的责任两种办法来摆脱困境，而乡镇财政收入增长有限，客观形成入不敷出的局面。
3、对县乡两级的财政转移支付不规范、不透明。
在现行体制下，转移支付在平衡各级政府财政能力，弥补地方政府财政缺口，提供均等化服务，优化各地区资源配置等方面发挥着重要作用。特别是对乡镇一级政府而言，更是“雪中送炭”了。然而，现行转移支付制度存在不少问题，主要表现为缺乏规范、透明的转移支付方法。省以下的转移支付相当一部分是通过纵向单一的专项补助形式进行的，而补助量的多少没有明确严格的事权界限和合理规范的测算标准为依据，拨款的随意性较大，最终导致一些县镇政府将过多的精力用于向上级汇报要补助，依赖补助过日子，而另一些县乡则由于转移支付不公平不到位，从而使得财政困难状况不断加剧。
4、各式各样的项目配套资金要求，进一步加剧基层财政收支困难。
一般认为，上级对地方的各项专项补助是地方的实质性的财力净流入。但现行的操作办法则是上级在对地方给予一定补助的同时，往往要求地方再给予一定比例的配套资金投入，或者要地方相应给予配套资金承诺时，上级才给予一定的专项补助。这种做法对地方财政安排来说，不仅没有形成实质性的净财力流入，反而成了一种财力流出。由于我县、镇基层财政较为困难，尽管没有财力安排相应的配套资金，但为了得到上级的各项专项补助，帮助老百姓解决困难，往往只得承诺同意安排专项配套资金。这样，本来已十分吃紧的预算安排又得另行增加新的支出项目，预算的结果要么是出现财政赤字，要么是专款安排无法兑现，这就进一步加剧了基层财政收支困难。
（二）、推行“乡财乡用县监管”改革试点情况及完善政策建议
按照市、县的统一安排和部署，2006年4月份正式启动了海口镇的“乡财乡用县监管”工作，就运行一段时间的情况来看，建议如下：管理体制尚未理顺，乡镇财政职能难以发挥是导致乡镇财政困难的直接原因。体制不完善，职能不健全，乡镇财政自身固有的调节、分配、监督职能很难真正发挥出来。1994年实行的分税制财政体制实质上是“各有各的税”、“各吃各的饭”、“各管各的事”的分税分级财政。由于受上级财政体制制约，现行的我县对乡镇实行“划分收支范围，核定收支基数，超收分成，自求平衡”的财政体制，实际上仍带有浓重的包干色彩，并没有跳出旧体制的框架。从近几年执行情况看，中央和省财政财力集中力度不断加大，乡镇实际可用财力增长趋缓，就我镇来说，甚至是负增长。虽按分税制改革的原则把存量部分财力保留下来，但增收的大部分是增值税，已被中央拿走，剩余的部分财力有的又被省、市、县几级财政层层集中，乡镇仅能分成一小部分新增收入；而新增支出部分，例如教师等人员增资等政策性及上级事权下移、考核责任书等硬性规定必须投入的各项新增事业发展支出，并无上级财力的支持补助（即使有，大多也仅是杯水车薪），就没有上级政府（财政）来为我们镇一级“分成”。实际上形成增收的幅度、速度、总量，远远不及刚性支出多、快；况且增收总体上是缓慢的、有限的，而增支是快速的、无限的，这就难以做到“财权跟着事权走”，应按照“乡事乡办”的原则，使乡镇财政既有一个稳固的财政收入来源，又有合理安排本乡镇的财政支出，直接地担负起生财、聚财、用财、管财和调节经济的责任。
（三）、建立健全财力与事权相匹配县乡财政管理体制的重点、难点及政策工作建议
随着农村税费改革的逐步深化以及其它相关的改革相继出台，在此背景下需要按照“一级政府、一级财政、一级预算”，“财权与事权相统一”的原则加强县、乡财政管理的力度。核心是要明确各级政府对农村基层事务的支出责任，属省、市政府承担的支出，同级财政应该安排足额的经费，不留资金缺口，尽量降低或避免要求县乡财政的配套额度，减少上级财政对县乡政府的达标升级考核，提高县乡财政自主理财的能力；对于县乡应该承担的事权，通过加强财政监督，满足农民的基本公共福利所需的资金要求。通过“乡财县管”改革逐步强化乡镇财政的预算约束，按照“一保工资、二保运转、三搞建设”的原则合理确定支出顺序。
1、建议省、市、县统一加快对一些改革制度的完善和衔接，使人事、编制、财政、财务等制度相统一和配套。几次乡镇事业单位机构改革与党政群机关机构改革相比，人员重组缺乏有力的政策支持，一些政策性问题表现相当突出，如人员的工资、身份、待遇等应享受怎样的政策并未作出具体规定；而且，县级业务主管部门并不认同乡镇的改革，在业务指导、资金支持等方面明显存在“只认旧人不认新人”、“喜旧厌新”等现象，这都是政策不配套问题的突出表现。
2、根据事权与财权相结合的原则，进一步合理界定省、市、县、镇四级财政收支范围。科学界定镇级的财权和事权，是完善镇级财政管理体制的核心内容。改变“财权在上，事权在下”、“你定政策我出钱”为“谁定政策谁出钱”，财权与事权的不相配套现象，将适合各镇管理的人、财、物等权力下放到镇，真正做到“镇人镇管、镇事镇办、镇财镇理”。同时，进一步理顺教育、卫生、广播、新农村建设等财政开支，将教师、卫生院、土管所以及法庭、派出所、统计站、安监站等垂直单位的各项财政支出上划到市、县级，而不是现在实行的“你发工资我买单”，从而使财权与事权更相适应，同时也让镇有更多的财力培育财源,解决农村问题.
3、进一步完善县乡财政收入体系。要支持和鼓励县乡政府繁荣县域经济，做大经济财政蛋糕，按照科学发展观的要求实现县域经济自我发展、自我创新、自我积累的良性循环，核心就是保障地方在发展本地经济的同时，要在地方财力增长上有所体现。根据《国务院批转财政部关于完善省以下财政管理体制有关问题意见的通知》)国发[2002]26号)的要求，严格并落实属地征收的政策，避免镇级一上马稍有规模的企业,县级就将税收拿走的现象。逐步将按企业隶属关系调整为按属地原则划分各企业的税收入库级次。
4、减少上级对地方专项补助配套资金的要求。目前，上级对地方给予的一些专项补助都需要地方给予一定配套资金为前提，但由于我地财政，特别是镇级财政较为困难，要安排相应的支出配套资金将进一步加剧镇级财政困难。
（四）、按照建设社会主义新农村的要求，研究提出公共财政覆盖农村的范围、重点和方式。
党的十六届五中全会明确指出，“建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务。要按照生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的要求，坚持从各地实际出发，尊重农民意愿，扎实稳步推进新农村建设”。但是新农村建设绝不是简单建设农民新村，也绝不仅仅是修路架桥通水，新农村建设是一项系统工程，是全面建设小康社会的一项伟大创举和实践。
当前，财政支出对农村公共产品的供给存在严重的“缺位”。城市公共产品和公共服务的供给，是由市县各级政府供给，如教育、道路、照明、排水、环境、卫生、秩序等等，城市居民自然地享受了政府提供的各种公共产品和服务。而在农村，公共产品和公共服务的供给，过去是农村集体经济的事，现在农村集体经济大多破产了，又天经地义地落在了农民自己身上。如农村九年义务教育，本应由国家财政来承担其发展的资金需要，但由于城乡分割的体制，农村的九年义务教育由乡镇管理，资金来源于乡镇财政，而乡镇财政收入主要是农民交纳的附载在农业方面的各种税收，最终是农村九年义务教育完全由农民负担。而城市的九年义务教育由市县两级财政承担。农村的乡村道路、乡村水利、环境卫生等，也和农村的基础教育一样，实行分割的两种供给政策。目前，像海口镇一样的山区农村这些现象不在少数：村组的道路差，农民有钱也享受不到现代的交通设施；水利多年严重失修，下雨成涝，无雨就旱，农业生产成本不断上升；环境卫生较差，农民的健康受到很大影响。在当前条件下，对政府公共财政按照建设社会主义新农村的要求，覆盖农村的范围、重点和方式提出如下建议：
1、提高中央、省、市对农村义务教育经费投入占对教育总投入的比重。
首先要明确，义务教育是全社会的义务教育，是全社会的义务，而不仅只是乡镇政府和占全国70%农村孩子父母的义务。据《中国财经信息资料》资料：全社会教育投资投在城市的约为3/4，投在农村的只有1/4。在对农村基础教育经费的分担比例上，中央、省、县、乡分别为2％、11％、9％、78％，而目前相当多的县乡财政极其困难，连维持“吃饭财政”都很吃力。一些县全年的财政收入甚至不够用于教育支出，很多学校难以维持正常运转。以海口镇为例，2005年镇地方一般预算收入为669万元，而财政总支出中用于中小义务教育经费支出就高达400万元，这不包括镇级以外其他渠道投入的教育经费，而就乡镇政府而言，财政支出中是否就是仅有对义务教育一项投入，还用不用、还能不能搞一搞建设，发展一下农村社会其他事业。
2、加大对农村医疗卫生事业经费的投入。
长期以来，大量的卫生资源集中到城市，在人口分布占大部分的农村，公共卫生体系不健全，资源匮乏，设施落后，农民就医难，象海口镇这样的山区农民就医难上加难，农民缺乏基本医疗保障，在家庭收入普遍较低、药费和治疗费持续上涨的情况下，很多农民成为有药不敢买、有病不敢治的弱势群体，而农村税费改革带来的县乡财政的财力减少又无法使其加大财政的医疗卫生投入。
3、广大农村尚无健全的社会保障。
目前，城市基本形成了统一的覆盖率较高的社会保障制度，如养老保险制度、下岗失业人员最低生活保障制度等，而广大农村社会保障由于缺乏有力的财政支持，基本处于真空状态。表现在：一是农村普遍采取的是家庭养老方式，这种方式目前已经受到了经济来源、家庭结构、生活方式等的严重冲击，农民老无所养成为普遍的农村社会问题；二是失地农民，由于当前政策对其只采取一次性的经济补偿，大部分人仅仅依靠这部分补偿金维持生活，多数难免“坐吃山空”，以后的生活难免失去了保障；三是贫困农民缺乏最低的生活保障，至今生活在贫困线以下，很多家庭处境非常艰难。农村社会保障制度的缺乏，不仅影响了农村市场经济的发展，也影响到农村的社会稳定。
4、加大对农村基础设施的投入。
城市的公共基础设施由国家来提供，而在农村同类公共基础设施却要由农民自已“一事一议”解决，国家只给予适当补助。在目前县乡财政困难的情况下，对基础设施的无力投入，使得农村基础设施条件非常落后，与城市的差距越来越大。
三、农村公益事业建设及“一事一议”制度的执行和完善
（一）、农村税费改革后，加强农村公益事业建设发展的困难和问题
农村税费改革后，海口镇农民负担逐年减轻。“一事一议”作为税费改革的配套政策和措施，从具体执行情况来看，还存在许多困难和问题，主要表现在：
1、投入严重不足。以前公益事业发展主要依靠向农民收费来维系，现在只能按“一事一议”筹资筹劳政策规定办，由于“一事一议”标准低，数额少，与解决农村公益事业发展问题的实际需要相距甚远。同时，因统筹城乡发展的公共财政体制尚未建立，上级财政转移支付到镇村一级数额有限，无法顾及现有乡村的公益事业项目。
2、镇村负债沉重，公益事业发展显得力不从心。在目前乡镇财政既要保吃饭，又要还债务的情况下，发展农村公益事业成了出力不讨好的事。海口镇62个小组，几乎组组都有负债，负债面达80%，导致一些乡村特别是贫困乡村难以兴办公益事业，严重影响了公益事业的健康发展。
3、部分村、支两委班子缺乏凝聚力，进取心不强，对兴办公益事业不关心，认为村民会议难开，不积极主动宣传和贯彻“一事一议”政策，上级政府的指导、服务不够到位，只求把农民的负担减下来，而忽视了农村集体经济组织基础设施建设和公益事业发展的投入。
4、农村问题错综复杂，农民参与“一事一议”的积极性不高，民主意识不强。在市场经济条件下，许多农民都在忙于做生意挣钱，认为兴办公益事业不关己，以致村民大会召集不起来或参加人数比例太低，形不成决议。或受农村宗族、块块利益主义影响，农民对自己有益的事就赞成参加，没有利益的就反对，“一事一议”搞成只议不决。 5、部分农民认为发展公益事业是各级政府应该为农民做的事情。税费改革后换一个“一事一议”的提法，农民负担仍然存在，实质上农民还是出了钱，虽然“一事一议”形成了决议，少数人拒不交费。
（二）、“一事一议”制度建立和执行情况，存在的问题及完善制度的思路和建议
1、“一事一议”制度建立和执行中存在的问题。
“一事一议”筹资筹劳制度是农村基层民主政治的重要内容之一，也是推动改革平稳发展的重要措施。但是，在对海口镇的62个村民小组调查中发现：“一事一议”制度在多数情况下流于形式，未能全面、有效的开展。之所以会得出这样的结果，是因为该制度在实行过程中存在如下几大问题：一是农村人口组织纪律性差，思想分散，参与意识淡薄，组织召开村民代表大会或村民大会有一定难度，执行起来困难。二是经过“一事一议”确定的筹资筹劳项目，往往因个别村民的无理拒交而泡汤。对于这种情况，“一事一议”在制度上没有明确的处理规定。三是规范操作难，“一事一议”是新事物，操作者主要靠本村的一些政策和上级下达的有关文件精神，缺乏实际可操作性。有的村组把计生投入、村聘教师待遇，五保户供养等不属于“一事一议”的收费项目列入议事范围；有的地方“一事一议”项目明显超过上限，有的村筹资前不张榜公布，不召开村民代表会议讨论，不征求群众意见，即使召开群众代表大会也是走过场，没有按要求上报审批；有的所筹资金不单独建帐、专人管理、专款专用，把“一事一议”当作“小金库”，随意挪作他用，没有真正解决群众关心的热点难点问题。一方面是“一事一议”制度在执行过程中也还存在着一些问题：一是由于大包干到户20多年时间，群众的集体观念意识淡薄，思想分散，办公益事业难；另一方面是由于涉及千家万户的利益，办事又要投钱投工，得利的拥护，赞成，不得利的就坚决反对，所以，在目前形势下要兴办一件集体公益事业，实在是比较困难。
2、“一事一议”制度完善的思路。
“一事一议”制度执行中最为难办的主要是缺乏法律保障和制约。由于“一事一议”兴办公益事业属村民自治性质，村委会对拒不履行承诺的村民缺少过硬有效制约手段，依法起诉没依据。所以，不少村对所议定的项目，即使村民大会或村民代表会议通过并签字后，筹款仍存在极大难度。有的农户要是对自己有直接利益的就集资，要是对自己没有直接利益的就拒绝集资，有的村组甚至连自己浇灌作物的电费都无法收起来，别说在想兴办其它的公益事业了，村委会对不交款的村民也没有任何办法处理，造成往往因个别村民的无理拒交而泡汤，对此类问题，仅靠各地的“村规民约”是绝对无法处理的，希望有关部门制定相关过硬的、可操作的法律法规来约束。
四、农村公共卫生医疗和社会保障体系建设
（一）、乡镇社会保障体系建设存在困难及问题
1、防疫、妇幼及医护人员缺乏，影响预防、保健工作的正常开展。海口镇卫生机构设有镇卫生院1个、4个村卫生所负责全镇的预防、保健及常见病诊治任务。现有干部职工7人，其中在职5人、乡医及临时工2人。由于人员的不足及财政补助体制的转变，造成我镇开展相关工作困难较大。
2、镇卫生院现有的设备远远不能满足人们日益增长的物质、文化、健康需求。
3、由于医药行业的逐步“市场化”，个体诊所、个体药店、甚至无证诊所随处可见，严重扰乱医药市场，不能保证农民安全用药、合理用药的同时，最为明显的是严重威胁着我镇乡村一体化的进一步开展，乡村一体化工作面临再次失败的局面。
4、乡村医生补助金额偏低。镇、村两级的乡医补助自1998年就已经未得到落实，于2001年已全部取消，防疫工作的开展在一定程度上处于下滑状态。但由于待遇的低下，部分卫生所存在着预防、保健向医院、诊所发展的趋势。
5、农村社会保障方面的问题。目前的城乡保障差别过大，城乡劳动者的境遇很不平等。城镇企事业单位中的就业人员享受着相对较为完善、水平较高的社会保障服务；而农村广大农民在这方面的情形恰好相反，几乎不存在应有的社会保障体系。这种以牺牲农民利益为代价的二元保障会进一步扩大城乡差别，不利于农村经济的发展和农村社会的稳定。就农村而言，不把占全国人口80％的9亿多农民纳入社会保障体系，就不可能有完善的社会保障，只有了稳定发展的农村，才会有安静祥和的城市。所以，应从城乡互动的角度，全面统筹农村社会保障制度的建设。
（二）、加强农村公共卫生医疗和社会保障体系建设的政策建议
为了尽快消除财政资金在卫生服务方面配置的不公平，加快农村卫生事业及社会保障体系的建设，缩小城乡差距，提出如下中长期财政政策建议:
1、农村社会保障观念更新是先导。
农村社会保障制度之所以停留在传统社会保障模式和社会救济等低水平层次上，很大的一个因素是传统观念在作祟。首先，传统的“养儿防老”、“靠人不如靠己”的思想支配着农民的行为。在农村，家庭作为人们生活保障的第一条防线，是对其成员遭受意外及不能劳动时的基本生活保障单位，解决生、老、病、死、伤、残等难题，人到老年依靠子孙养老生活，认为“多子多孙便是福”；其次，由于受认识能力及经济难题等因素的影响，国家对社会保障不够重视，农村社会保障没有被纳入法制轨道，再加上宣传力度不够，致使干部、群众没有充分认识到社会保障的紧迫性和重要性，存在着一些不正确的认识。
2、加大财政卫生支出在乡镇级的支出总量，并提高在卫生总支出中比例。
卫生资源在城乡间配置的十分不公平，更加加剧了卫生服务的不公平性。卫生支出的城乡比例严重失衡主要表现在两个方面：一方面是卫生总费用中的城乡不公平，另一方面是政府卫生事业费分配的城乡不公平。据有关资料显示，在我国的卫生总费用构成中，约占总人口60.9%的农村人口卫生支出只占卫生总费用的42.7%，而39.1%的城镇人口却占卫生总支出的57.3％。这种支出结构的不合理，加剧了卫生服务获得的不公平性。卫生总支出的城乡不平衡与财政卫生资金分配的城乡不平衡的直接结果是，农民获得医疗保健卫生服务的能力要远远弱于城镇居民，城市居民的医疗保障方式远远高于农村居民。
3、加大农村卫生服务的财政支持，特别是财政对农村公共卫生服务的财政支持。卫生资源在城乡间的配置长期“重城轻乡”,导致财政卫生资源配置在城乡间的严重不公平。因此，应大力加强对农村卫生服务的财政支持，特别是农村公共卫生服务的财政支持，应以农村预防保健、妇幼保健、健康教育和卫生监督、监测为主。
4、财政资金用于农村三级卫生服务网络建设的投向应做出调整，应以乡村两级为主。如何使公共卫生服务更好地覆盖农村已经成为公共财政覆盖农村以及农村的重要内容。据有关资料显示，农民选择乡村两级卫生机构就诊的比例高达79.3%。因此从公共支出的角度来看，为了有效提高卫生资金的使用效率，更好地为农民提供基本的卫生服务，乡村两卫生院所承担的“预防保健、健康教育、计划生育、康复”等职责，其主要筹资渠道应为财政拨款。
参 考 文 献
1、云政发《云南省人民政府关于印发〈云南省农村税费改革试点方案〉的通知》云政发[2003]93号；
2、《国务院批转财政部关于完善省以下财政管理体制有关问题意见的通知》)国发[2002]26号)
3、澄江县委澄发[2004]2号《中共澄江县委、澄江县人民政府关于加强公共卫生体系建设和农村卫生工作的意见》；
4、《澄江县2006统计年鉴》；
5、《中国财经信息》2006年第8期，《中国农村公共卫生体系建设情况调查》；
