充分认识内控管理机制的涵义
金融内控管理的现状及存在问题
影响商业银行内控管理的原因分析
加强商业银行内控管理的对策思路
内 容 摘 要
国外金融业无论是经济实力还是内控管理都比国内金融业要强，我国入世后，金融业面临着严峻的挑战，要与国外金融业相抗衡，增强竞争力，内控管理制度为挑战之一。笔者从金融为天现代经济中的地位入手，说明金融内控管理工作的涵义及其重要性，阐述当前各国有商业银行内控管理不善，经营水平低，不良资产居高不下，存在内控管理制度不健全、不完善，应用效率低。风险防范意识谈薄，有章不循，不能正确执行内控职能，检查监督乏力，违章处罚不严，造成金融风险越来越大的四个突出问题，进一步从理性认识、责任意识、员工素质、外部环境等方面分析原因，进而针对存在问题提出提高认识，健全内控制度，加大内控监督力度，狠抓制度落实，加强业务人员素质四个方面阐明加强内控管理的思路及对策。
关键词：金融内控管理 事后监督 三道防线
浅谈商业银行的内控管理工作
金融业是现代经济的核心行业，也是高风险行业，它的稳定和发展直接影响着社会经济的稳定和发展乃至社会的安定，而严格的内控管理制度，完善的监管机制，规范的管理规则以及准确及时的信息公布等，对金融市场业的稳定发展都起着极其重要的作用。2000年国务院把管理作为经济金融工作的总体要求，朱鎔基总理也多次指出，工业要抓管理，农业要抓管理，银行、证券、保险业要狠抓管理。农总行尚福林行长也一再强调，要“严”字当头，从严治党，从严治行，狠抓内部管理。加入WTO后，金融业内控管理的挑战尤为突出。因此，建立和完善商业银行内控机制，进一步深化金融体制改革，强化内部管理，是目前各商业银行不可规避且亟待解决的问题。笔者认为，建设强有力的内控管理制度，就要全面、准确地认识内控管理制度，认真考察目前商业银行内控管理的理状，研究分析诸多影响银行内控管理工作的因素，采到积极有效的内控管理措施，从而达到防范金风险，依法稳健经营的目的。
一、充分认识内控管理机制的涵义
要健全才完善商业银行的内控管理机制，就必须明确内控管理内涵。我国金融业随着改革的逐渐深化，对于内控管理产生了些内容侧重点不尽相同的定义。笔者认为，所谓金融内控管理是指金融部门为实现经营目标和防范风险，运用行政和经济手段对内部机构、职能部门及其工作人员从事的经营活动及业务行为进行规范、控制和管理的方法、措施，程序的总称，是一种自律行为。其目的是保证国家法律、法规和金融监管措施的贯彻执行，确保将各类风险控制在最小范围之内，确保自身发展战略和经营目标的全面实现，发挥其查错防弊、消除隐患的作用，从而对业务活动中所面临的各类风险进行超前性的控制、管理和防范。是保证商业银行经营管理活动正常运行的基础。因此，建立科学有效的内控管理机制是商业银行防范风险的重要手段，也是关系金融稳定和发展的大问题。
二、金融内控管理的现状及存在问题
2002年，央行发布了《商业银行内部控制指引》，并相继出台了一系列的制度、办法和措施，对我国商业银行内部控制建设起到了很大的推动作用。但我们也应清楚地看到，商业银行内部控制在我国仍属于一个较新的领域，理论准备和实践经验都还很不足，又由于我国国有商业银行内部控制的建立、形成与我国国有商业银行的全民产权制度、经济转型期特殊的经济背景以及传统的经营管理方式直接相关，这就决定了我国国有商业银行的内控机制建设与国外先进商业银行相比尚有很多薄弱环节。近年来各国有银行内部管理不善，经营水平低，费用上升，不良资产居高不下，虚盈实亏现象严重，违规违纪现象屡有发生，金融风险越来越大。贷款发放调查人、审查人为同一人，会计、出纳工作不能平行交接，印、押证不能分管等，隐藏着各种风险。各银行在加强内部管理，强化内部控制方面，近年来下了很大功夫，做出了不懈的努力，取得了一定的成效。针对内控管理方面存在的问题，采取了一系列有效措施，修改了与业管理不相适应或存在漏洞的一些内控规章制度，金融机构内控管理工作和风险防范能力逐步加强，但是要适应社会主义市场经济运行机制，满足金融机构风险防范需求尚存在一些薄弱环节，主要表现在：
（一）各项内控管理制度不健全、不完善，应用效率低
健全完善的制度是内控管理的基础，是一项系统工程，要求比较全面、细致。商业银行的许多业务，都离不开具体操作，如果内控管理制度不健全，可操作性差，就无法体现出其管理职能和防范风险动能。长期以来，金融机构的规章制度很多，各家银行已颁布的内控制度多达上百个，但由于业务种类不断创新，操作手段的现代化程度不断提高，竞争环境和市场要求的不断变化，使得商业银行内控管理制度还存在着不系统、不条理、不完善的问题，如新旧制度并存，一些过时的规定没有及时修订或废止；如大额现金宽审批制度已过时，尚未修订。有些制度重复，甚至存在相矛盾的问题；如印、押，证分管与ABIS系统柜员制相矛盾。有些新业务已开展，但相应的制度并未建立，致使业务运作带有一定的盲目性；如农业银行推广的ABIS系统、中间业务等程序、制度不成熟。有些制度过于简略、概括、缺乏可操作性，不能为业务提供实际的指导；如会计、出纳工作平行交接，因人员问题，缺乏可操作性。更多的则是实际中有制度，但却既执行不够，又缺乏严格的经常性检查，使一些基本制度，如柜台交叉复核，双人负责和事后监督难以落实，替岗、代人签章现象时有发生。过些制度上的不完善和不健全，导致了内部控制上的漏洞和操作上的失误，增大了经营风险。
（二）风险防范意识淡薄，有章不循
目前各商业银行普遍存在重经营轻管理，重业务发展，市场开拓，轻内控约束的思想倾向，风险防范意识不够，制度落实不够，甚至流于形式，使好制度和贯彻执行成为两张皮，以致内控制度变形，失去了应有的刚性。主要表现在：一是重点岗位关键环节的控制不到位，如会计出纳操作岗上，制度对印、押、证管理要求是硬性的，但实际执行中往往因缺少人员或个人觉悟等因素没有照章执行。在信贷操作岗上，也存在对项目评估、审贷分离和贷款“三查”制度因领导者或信贷员私利而发生执行中变形扭曲不能有效实施的问题。二是业务操作有章不循，违反先收款后记帐、先记帐后付款原则的问题依然存在，款项交接、查库制度，周未核查、密码管理等方面违规时常出现。银行贴、垫款等现象屡禁不止，从而造成各种风险隐患。
（三）内控人员不能正确执行内控职能
内控管理部门具有对经营活动监督、管理控制、考核评价、违纪处理的职能。目前由于各商业银行分工较细，许多内控人员只熟悉自己干的业务，对于其他业务知之甚少，再加上个别单位的一些员工对执行制度和按章办事认识不足，对规章制度不认真学习贯彻，办理业务时不履行手续，发现问题不及时纠正，处理问题不依规定，使制度和规章形同虚设，给违法犯罪分子以可乘之机，加大了银行经营的风险。2002年3月初,广东省佛山市三水支行在对"新一代"系统切换后联行往来账务进行核对过程中,发现所辖六和分理处"7156"科目[存放上级行款项]余额大于"8236"科目[下级行存放款项]余额650万元.支行马上组织人员到六和分理处进行现场核查,初步发现分理处后台柜员钟耀东有利用联行往来账户盗取内部资金的嫌疑.经查钟耀东1996年1月至2002年2月期间利用联行往来账户篡改会计报表等手段作案23笔,金额650万元.至今该案只追会资金130多万元,造成银行510多万元资金损失风险.制度是规范业务操作的准绳,严格执行规章制度,不仅是保护银行与客户资金安全的屏障,也是保护员工自身免受惩罚的有效手段.违规操作必然酿成案件,一旦发生了案件包括各级领导在内的有关责任人员就要按照制度要求受到惩罚.钟耀东作案长达6年不被发现不是他的手段高明,而是包括监管在内的与其业务相关的多个环节中的工作人员未认真履行工作职责,没有按业务操作规程办理.基层网点人员严重失职,监督流于形式.钟作案23笔,全部是通过凭空借记分理处县辖往来账户虚增往来发生额作案,凭空作账必然会出现当天的柜员笔数合计与其最后一笔业务的记账凭证号码是不符,报告表发生额.余额与支行辖内往来科目总账发生额及余额不一致的情况.显然只要主管会计在装订凭证时检查一下凭证是否齐全认真核对一下账务就会发现问题.而主管会计非但不提防反而放任.相信钟,当钟表提出主动帮其作报表时任由钟代替操作,使其作案成功.在此其间换了三任主任,但谁 也没有很好地履行职责,严重违反了基本制度规定
（四）内控检查监督作用乏力，违章处罚不严
近年来，商业银行尽管围绕内控管理，加大了业务检查和稽核活动的力度，也发现了许多问题。但还有些检查工作不细致、不深入，存在走马观花，蜻蜒点水的现象，从近年对各家商业银行审计所反映出来的问题看，就有许多是经过内部检查或稽核后，该发现而没有发现或该上报而没有上报的问题，这一方面反映了基层行内控检查不力，对外部审计和内部检查的心态和重视程度不一样，同时也可以看出银行内控管理缺乏严肃性，对违章处罚不严，甚至不加任何处分，如对于违反规章制度，但没有造成后果的，或虽有轻微后果，但愿意检查改正的；或因本单位利益而违章违纪情有可原的等行为，未按内控管理规定严加处理，客观上放纵了这些行为，以致问题蔓延而成为风险隐患.
（五）业务处理方式变化使部分内部控制环节向客户端转移
随着银行电子化进程的日新月异，银行的服务从柜面延伸到了客户的单位或家庭，使客户足不出户便能享受到在家理财的乐趣。这就使很多原先由银行人员掌握的业务流程变为由客户自己控制，致使部分内部控制环节向客户端发生了转移。举个例子：有一位客户分别在储蓄所和网上银行服务系统中办理定期存款转活期存款业务，在储蓄所，客户首先要向储蓄员讲明业务意愿，然后填写有关业务凭条，最后由储蓄员办理具体的转帐手续并给客户回单，业务完成；在网上银行服务系统中，客户首先要利用有关电脑设备输入相关密码和口令后进入网上银行服务系统，然后选择相关的转帐业务品种，最后按屏幕提示依次输入有关转帐信息并确认，业务完成。前者，银行柜员进入系统，综合柜员对有关业务进行授权，柜员输机及复核，交易完成确认等内部控制环节都受到银行内部控制制度的控制约束；后者，原先受到银行内部控制制度控制的上述环节交给了客户，需由客户自己约束和控制，否则客户极易受到风险的威胁。当然，客户对上述环节的约束控制和银行利用内部控制制度进行控制在形式和具体采取的措施上不会相同，但转移到客户端的这些控制环节由于控制问题形成的风险后果是一样的，比如：网上银行服务系统没有地点，时间等的限制，客户如果对进入网上银行服务系统第一关的密码和口令控制不严，造成的风险将是无法估量。目前银行在这个方面的纠纷和官司时有发生，从另一方面说明起风险在不断放大。
三、影响商业银行内控管理的原因分析
（一）内控管理观念不强，缺乏对内控机制的理性认识
随着金融体制改革的深化，尤其是处在银行新旧体制的转化磨合期，许多人对内控管理工作理解不深，意识不强，认识不全面。少数干部职工特别是领导干部管理意识在从指标观念中脱胎出来之后尚不成熟，还不能正确处理发展与管理的辩证关系，甚至把严格管理与放权搞活对立起来，正是在这种思想的主导之下，少数决策者不是将内控制度作为规范和约束经营行为的手段，而是当作捆绑自己手脚，制约自身发展壮大的绳索，甚至有的认为不违规就办不了大事，不冒风险就赚不了大钱，“乱中取胜”的观念如今在某些人身上根深蒂固。
（二）责任意识不强，员工素质低，便内控管理缺乏保证
内控管理制度有效发挥作用，关键取决于执行制度的人的素质和责任心，目前内控管理工作之所以不尽人意，从管理者来说，少数领导人独断专行，有的打着参与竞争、开拓业务、支持搞活经济的旗号搞违规经营；有的受小集体利益驱动搞帐外经营；有的受经营业绩驱动弄虚作假；有的为谋求个人私利而违法违纪。使商业银行蒙受巨大损失。从基层员工来说，整体业务素质偏低且参差不齐，缺乏忧患意识和责任感是当前商业银行必须正视的现实，特别是新进的未训上岗青年员工，由于其对内控制度认识上陌生和其行为的非约束性，给本不成熟的内控制度带来了强力冲击，致使内部制度出现漏洞，违章问题屡有发生。而且，就干部职工的责任心而言，由于“大锅饭”的管理体制尚没被打破，既然内控制度集体的、外在的，内控制度执行的好坏并不损及职工个人的利益，结果一些行之有效的基本控制制度在事实上被省略、被扭曲。更有个别职工思想意识和道德水准低下，他们置国家法纪于不顾，利用工作之便和制度执行中的薄弱环节铤而走险，窃取银行资金来满足私欲，从而给国家造成了不可估量的经济损失。
（三）外部环境存在反差，金融市场秩序有待规范
一方面，国有商业银行的改革深入发展，开始以资金的流动性、盈利性、安全性为原则营销各项贷款。但其外部环境却存在着明显的反差。虽说金融系统实行垂直管理，有经营自主权，但是因地方行政干预，致使经营自主权大打折扣。从经济环境来看，一些企业生产效率低下和亏损一直困扰着我国工业和乡镇企业，尤其在当前企业改革过程中，一些企业采取了种种逃废银行债务的做法，严重危及了银行的资产安全，从而影响到了国有商业银行改革的进程，最终使得商业银行一些有效的内控制度得不到贯彻落实。在金融秩序上，由于商业银行之间存在着不规范的同业竞争，造成了存款大战、信贷大战和结算大战。在这种环境里，少数商业银行宁可牺牲内控制度，也不遗余力地参与这种消耗性竞争中。由此可见行政干预、企业现状和较为混乱的金融秩序是影响商业银行内部控制的重要外在因素
（四）人力资源配置方式不能适应内部控制的要求
银行内部控制是根据业务流程，确定每一个风险控制点，对银行相关业务人员进行控制和检查，其核心控制要求是职责分离。目前，由于人员分流力度不断加大，大部分银行的分理处只配置5名左右工作人员，而新的业务品种如保险代理、基金营销、代理收费业务、异地存取划转、业务咨询服务逐渐增加，在增加网点业务工作量的同时，也增加了网点机构风险控制点。根据内部控制的要求，银行基层网点要根据业务品种的不同，各个环节必须按规定做到分人分岗。然而，目前银行的人力资源配置还停留在主要按业务量定编定岗的方式上，对基层网点的人力资源配置与基层网点内部控制的关系不敏感，往往出现增加了业务品种，基层网点却没有能按照内控制度的要求在增加的风险环节上合理配置有关人员，结果出现了混岗操作，一人多岗，监督检查走形式等问题，经营风险发生也就不可避免了。
四、加强商业银行内控管理的对策思路
内控管理制度建设是一个庞大的系统工程，内容涉及组织体系建设，规章制度的建立与执行，领导决策、奖惩制度、内部检查稽核、员工素质培训、外部环境的协调与均衡等各个方面。这就要求各级领导通过各种途径，强化全体员工内控意识，将内控建设摆上日程，是系统上下形成强烈的内控优先氛围，以进一步端正经营思想，树立效益观念，充分发挥商业银行内控部门的职能作用，吸取国内外金融机构先进的内控实践经验，更有效地防范和化解金融风险。笔者认为，当前应着重解决好以下几个问题：
（一）提高对内控管理制度建设重要性的认识，树立“内控机制是银行生存与发展的必备条件”的思想
商业银行内部控制制度的建立，是有效防止商业银行发生金融风险的关键，同时也是商业银行内部控制的基础。为此，商业银行一是要根据中国人民银行发布的《加强金融机构内部控制的指导原则》，对现有的各种规章制度进行认真研究整理，并借鉴国外商业银行内控制度建设的成功经验，统一制定若干业务管理制度及操作规程，从根本上解决制度过多而流于形式的问题。二是要坚持“内控制度先行”的原则，在开发推广新业务新产品过程中，明确各单位各部门的责任，制定相互制衡的业务管理办法和制度，并在实践中不断修改完善。当前，要着重加强计算机系统风险控制，对计算机系统的项目立项、设计、开发、调试、运行、维修等全部过程实施严格管理。另外，商业银行在制定内控制度时，既不能脱离客观条件，过分强调“严密、制约”，也不能过于粗糙、简单，忽视科学性、严密性、制约性和有效性。三是要狠抓内控制度的贯彻落实，贯彻落实各项内控制度，关键在于建立一套执行制度的监督机制。为此，要大胆管理，秉公执法，奖惩分明，不为私情，大力营造执行规章制度光荣、违反规章制度可耻的良好氛围。要认真认识到银行内控机制建立是商业银行稳健经营的基础，是避史资产风险的可靠保障，是银行管理水平高低的重要标志，只有从上至下都能自觉执行内控制度，才能在各项经营活动中收到好的效果。
（二）建立健全国有商业银行的内控管理制度
完善内控管理制度必须坚持依法经营原则，按照有关金融法律、法规和制度，对各项内部管理制度和业务规章、机构和岗位设置、决策与管理系统以及议事规程等进行依次认真检查清理，找出问题和差距，开展整章建制。通过废止一批，完善一批，建立一批，形成科学完整的制度体系。具体工作中，一要对每项业务的风险部位，制订健全完备的内控机制进行约束和限制；如对联行密押管理知押人员控制在两人之内。二要对与现行法规不适应或有冲突的内控制度进行修改；如印、押、证分管、会计工作平行交接，与农行ABIS系统柜员制相矛盾问题，应具体规定对内勤人员为4人的一人上正常班保管凭证，一人为固定出纳保管印章，一人为固定储蓄柜员保管密押，一人为储蓄柜与出纳柜轮班人员，轮班人员轮为出纳岗时，将其保管的凭证全部交坐班主任保管，这样知押人即控制在两人之内，也使印、押证分管，起到相互制约、达到防范风险的目的。三是要围绕防止和降低信贷风险，提高资产质量，在优化资产结构上健全内部控制机制；建立合理的授权分类制度，健全完善各种审批手续，严格各种秩序；建立健全风险监测预警机制，对高风险资产进行全方面监察，以预警规避风险。如进行资产保全、变卖抵押资产，以资抵债等。四要围绕建立科学的金融计算机系统，健全风险控制制度，严格控制，防止高科技犯罪。
（三）加大内控监察力度，狠抓内控管理制度落实
稽核监督是内控机制中不和缺少又无法替代的一个重要环节。因此，商业银行要确立稽核工作的权威性地位，尽快构造一个具有独立性、超脱性和超前性的现代化稽核监督体系。在目前条件尚不成熟的情况下，可实行由总行统一领导、统一管理、向一级法人负责的稽核管理体制，采取按大区的派驻制和下查一级的办法。各级行的稽审部门人员由总行稽审部统管，其人事、劳资等关系全部集中在总行，割断现行的人员同所在行的利益关系。另外，要推行外部审计部门再稽审制度，由总行选择技术力量强、信誉良好的审计师事务所定期对各级行进行全面稽审。这种内、外部审计相互结合的方法将更有利于促进内部稽审提高工作质量，充分发挥稽核审计在防范银行经营风险中的控制作用。
稽核监察部门要充分发挥其第三道防线作用，认真按照上级的部署和本行的安排进行监管，真正起到发现问题，查处违规，预防风险的目的；实行稽核检查责任制，严厉打击和查处干预检查稽核工作，捂盖子，瞒案不报，压案不办现象。彻底解决有章不循，关键要狠抓内控管理制度的落实。首先，要加强思想教育，增强法律意识、纪律观念，形成遵章守纪，依法经营的良好风气，使照章办事，按规操作成为每个员工的自觉行为；其次，要一级抓一级，层层抓落实，真正形成“一道”防线认真自查，“二道”防线严格检查，“三道”防线重点审查的相互制约机制，上道工序与下道工序，前台与后台，下级与上级要相互监督制约；第三， 要维护制度的严肃性，一旦形成就要坚决执行，不能以任何理由不执行或另搞一套，如执行中确有问题或难以全面执行，可以向制度的制定部门反映建议，但不能随意更改制度。第四，要加大惩处力度，在检查中一经发现违章违纪问题，绝不能掉以轻心，严格按照处罚办法，从重从严给予行政或经济处罚，引以为戒。基层机构违规问题的发现，要按照基层制定的管理办法进行处罚。对那些违规违纪，严重损害银行利益的人就是要有铁面孔、铁心肠和铁手腕，该处分的要处分，该撤职的要撤职，该开除的一定清除出银行队伍，确保内控管理制度落到实处。
（四）努力培养一批高素质的业务人员，提高监督水平
内控管理制度的建立要靠一批高素质的人员，内控制度的落实也要靠一批高素质的业务人员，所以要努力培养一批懂业务，会经营的业务人员，特别是培养一批专业的内控制度稽核人员，稽核工作人员要求比较全面。除必须有较高业务和政治素质，有必要的学历，有一定的实际工作经验外，还要懂稽核业务。一是领导要重视，要加大稽核监察干部培训的力度，使稽核监察干部的业务素质有所提高，以适应新业务的发展；二是对稽核监察人员进行资格考核认定，不胜任者不留用，只有这样才能将内控监督工作做好。
总之，内控制度建设就是在对所有关键业务环节进行认真分析的基础上，制定落实相应的规章，形成一套自我约束、相互牵制、相互制约的平衡机制，并贯穿于管理和经营的全过程，从而确保整个业务稳健发展。
参 考 文 献
自《金融会计》（2001年第6期）《进一步完善国有商业银行的内控机制》作者：蒋志鹏
搞自《现代银行管理》—《强化内控机制，防范金融风险》作者：王少华
