3、求真务实，深化各项改革
（五）国家要在政策、资金，建设项目等方面支持民族地区，要加大对民族地区的财政转移支付力度
内 容 摘 要
地处边疆和山区的少数民族地区，由于受历史、地理、自然等客观因素的制约，长期以来，经济基础薄弱，产业结构单一，科技文化落后，人口素质低，贫困面大，经济发展缓慢，财政困难。民族地区财政是国家财政的重要组成部份，充分利用国家对西部大开发和加大对西部财政转移支付力度的机遇，振兴民族地区财政经济的发展，既是振兴国家财政的需要，也是振兴民族地区财政的需要，加快民族地区经济发展步伐，振兴民族地区财政，走出财政困境，是摆在我们面前的一个重要课题。
抓住机遇，振兴财政，促进民族地区经济快速发展
我国是一个幅源辽阔、民族众多的国家。地处边疆和山区的少数民族地区，由于受历史、地理、自然等客观因素的制约，长期以来，经济基础薄弱，产业结构单一，科技文化落后，人口素质低，贫困面大，经济发展缓慢，财政困难加剧，赤字不断增加，步履艰难，民族地区的经济发展和社会事业较发达的东部地区来说，差距进一步拉大。特别是：实行分税制以来，进一步加剧了民族地区财政的困难，民族地区财政是国家财政的重要组成部份，充分利用国家对西部大开发和加大对西部财政转移支付力度的机遇，振兴民族地区财政经济的发展，既是振兴国家财政的需要，也是振兴民族地区财政的需要，因此，研究和探索如何抓住机遇，加快民族地区经济发展步伐，振兴民族地区财政，走出财政困境，是摆在我们面前需要加以认真研究和解决的一个重要课题。
一、民族地区财政面临的困难和问题
民族地区主要集中在我国的中西部的边远地区，集边疆、民族、山区、贫困为一体，自然灾害频繁，生态条件恶劣，经济基础差，农业、交通、通信等基础设施较为落后，科技文化、教育发展滞后，人口素质低，经济结构和财源结构单一，市场发展缓慢，信息不灵，贫困面大，人民生活水平低下，据有关资料统计，目前民族地区属国家重点扶持县有257个占全国重点扶持县总数的43%，贫困人口3000多万约占全国总贫困人口数的一半，这些无疑给民族地区经济发展增加了难度。在人均财政收入方面，10个少数民族聚居的省区2000年人均财政收入628元，低于全国人均1068元，与沿海及发达地区北京、上海、天津、广东相比悬殊更大，这说明我国民族地区经济发展及生产水平还相对落后。
实施分税制以来，地方财政收入结构和财源格局发生了较大的变化，其形成的税制结构中以流转税为主体，其中中央收入就占总税收收入的60%以上，地方政府只剩40%的部分，相对于地方政府要执行的政府职能来看这部分收入显然不足。对欠发达民族地区财政经济发展带来了很大的影响和较大的困难，进一步加剧了民族地区财政困难。云南集边疆、民族、山区、困难为一体，社会发育程度低。全国592个困难县，云南73个，居全国第一。全国257个少数民族困难县，云南51个，居全国第一。2002年，云南省GDP位居全国第19位，经济社会综合发展水平在全国居于后列，县域经济由于缺乏上规模、有市场竞争力的经济支柱，难以为财政提供坚实的收入来源，导致县级财政困难。以楚雄彝族自治州州府所在地楚雄市为例，当前面临以下困难和问题：
（ 一）经济基础薄弱，地方财源结构单一
我州是一个民族贫困地区，多年来 “两烟”税收一直是我州财政收入的主要来源，占全州财政收入的70%左右。分税制后，使其财政收入65%的卷烟产品税分别以消费税的100%和增值税的75%上划中央，以及作为地方财政重要收入的工业企业产品税和流通企业的营业税转为增值税，其大头上划中央，原来民族地区以卷烟和工业企业产品税和流通企业营业税为支柱财源的格局已被打破，而地方财政收入的主要来源则变为一些税源零星分散、征管难度大、收入不稳定、征收成本高的税种。
（二）产业结构不合理，地方财政收入增收空间小，财政增长缓慢
财政增长缓慢，增幅落后于国内生产总值的增幅。财政增收困难，增幅不仅低于财政支出的增幅，也落后于本地国内生产总值的增幅。以楚雄市为例，从1997年到2002年，楚雄市地方财政收入由2.47亿元增加到2.88亿元年递增3.1%，而国内生产总值由31.2亿元增加到46.9亿元，年均递增8.2%。国内生产总值的增幅是地方财政收入增幅的两倍还多。
（三）财政刚性支出增长势头猛，保吃饭、保机构运转的压力增大
随着国家调资政策的出台，1996年以来行政、事业人员大幅度调整工资，各种津贴、补贴标准也不断出台和提高，“九五”初期的1996年楚雄市财政全供养人员支出为6 819万元，占当年地方财政收入的32%。而到了“十五”初期的2000年，全供养人员支出增加到13 391万元，占当年地方财政收入的57%。到2003年又猛增到23 376万元，占地方财政收入的比重更是增加到85%。而且行政事业单位的公用经费还未统计在内，如果将这部分支出计算进去，比例还会增加。财政刚性支出的增长已超过自身财力所能承受的程度。
（四）财政管理体制不完善
分税制后，由于新体制的不完善，增加了民族地区的财政困难。如新体制采取“一刀切”政策，民族地区没有照顾，财政收入增长的大部分上交中央，加剧了民族地区的财政困难，取消税前还贷，严重制约了民族地区工业的发展；财权与事权不统一，把一些应属于中央和省级支出事权通过按一定比例承担的方式强加给下级财政，加重了地方财政的负担。
二、民族地区财政困难，经济发展缓慢的成因
（一）经济基础薄弱，财源结构单一，地方财政增长缺乏有力的支撑点，县域经济发展缓慢
民族地区集山区、民族、困难为一体，社会发育程度低，生产力发展水平低，农业产业化程度低，贫困人口多。产业结构不尽合理，工业技术装备相对落后。能源、交通、通信等基础设施的数量和技术水平低于全国平均水平。缺乏上规模、有市场竞争力的支柱产业，难以为财政提供坚实的收入来源，导致县级财政困难。财源结构单一，短期内依赖“两烟”的状况难以改变。由于财源结构单一，税基窄，内生财力增长潜力和后劲不足，其内生财力规模和财力水平较小、较低，内生财力的增长速度也较慢。财力规模越小、水平越低，对经济发展的推动作用相对就小。由于维持机构正常运转和提供最基本的社会公共服务的最低财力也难以保证，根本不可能有财力投入生产性经济建设、财源开发与后续财源的培植和经济结构的调整等，导致经济、财政陷入一种恶性循环之中。
（二）产业结构不合理，经济“粗放”增长，第一产业比重高，农业提供的财力有限；第二产业比重低，没有税源较大的骨干企业；第三产业发展滞后，尚未形成新的经济增长点
2001年、2002年楚雄市产业的比重分别为14.8:55.6:29.6和13.1:57.6:29.3。从各产业内部状况看，农业作为基础产业缺乏“名、特、优、新”产品，“两高一优”农业还处于起步阶段；第二产业虽然比重较大，但楚雄市的工业企业规模都很小，主导产业成长不明显，缺少高附加值、高科技含量的拳头产品和品牌，真正能够为财政作出较大贡献的企业并不多；第三产业层次低，科技信息、中介服务等新兴产业比较薄弱。楚雄市的产业总体呈现出“第一产业基础薄弱，第二产业大而不强，第三产业尚待提高”的特点。
（三）财政供养人员过多，且增长快，财政刚性支出因素增多，国家增资政策不断出台，大大超过了地方财政收入增幅
虽经过几次大的政府机构改革，但“吃财政饭”的 人数不仅未减，反而增长。在民族地区，由于山区多，人口居住分散，给管理带来了困难，增加行政机构及管理人员成了民族地区难以避免的措施和方式。在“吃财政饭”人数不断增长的情况下，工资水平的不断提高，使财政支出需求不断增长，这不仅给中央财政，同时也给地方财政造成了巨大的支出压力。2000年，楚雄市财政全供养人员11311人，到2002年财政全供养人员增加到12051人，比2000年增长6.5%。2003年全市全供养人员增加到了12453人，比上年增长3.3%，按每年人均开支1.3万元计算，2003年比2002年需增加开支522.6万元。财政供养人员过多且增长快，是造成财政困难的又一个重要原因。
（四）财政管理体制在财力分配方面的均衡性调节机能缺损导致地区间财力差异扩大
现行分税制财政体制的不完善以及包干财政管理体制的继续存在，进一步加剧了地区间财力差异。财权事权不均衡，事权下放的多，财权集中的多，分税制未将地区的差异、财力的差异、经济结构的差异考虑进去，给民族地区带来了消极影响，尤其是体制设计“一刀切”事权与财权划分不合理、分税制形式不规范、财力增量调节的局限性等都使民族地区财力没有得到有效调节，现行“分税制”管理体制中，“两税”增量部分按1:0.3的比例返还地方，从而导致地方所得逐年下降。对于财政较困难的县来说表现得更为突出。以楚雄市为例，全市1999年到2002年“两税”收入比上年增长的比例分别为：7.2%，20.9%，22%，6.1%，“两税”收入由1999年的6 236万元增加到2002年的9 863万元，增长了58.16%。而同期地方财政收入增长比例仅为：3.1%，5.4%，7.8%，7.1%，地方财政收入由23 495万元增加到28 757万元，增长22.4%。同期“两税”返还由2 894万元增加到3 353万元，增幅为15.9%。“两税”增幅明显大于地方财政收入的增幅，也大于“两税”返还收入。随着改革的不断深化，地方财政固定收入的范围逐渐缩小。现行体制中国家把全部消费税和75%的增值税列为中央收入。从2002年开始对所得税实施分享，分享比例为中央50%、省30%、地方20%，2003年分享比例又改为中央60%、省24%、地方16%，中央又从地方拿走了一块收入。民族地区由于历史和体制造成的经济结构、产业结构单一化，而这种单一化在短期内又由于其资金、人才、资源、技术等因素的限制难以改观，新的财源、税源难以在短期内培植起来，这些又反过来阻碍了民族地区经济的发展，给地方财政收入的持续增长带来极大的困难。
三、抓住机遇振兴民族地区财政的对策、思路和建议
2005年是改革年，我们必须顺应形势的变化，克服“等、靠、要”的 思想，打破原有的理财思路，结合民族地区自身实际，按照市场经济的要求，依托资源优势，选好财源发展思路，把握经济发展机遇，坚持改革与发展，加快民族地区财政的发展，扩大民族地区的经济实力。当前国家正在实施西部大开发，在中西部地区布局资源开发和基础设施建设，东部沿海较发达地区对中西部地区实行对口支援扶持，并正在大规模进行产业调整和转移，中西部地区将成为国家进行资源开发和原材料基地建设的重点，国家还加大了扶贫贴息借款等一系列扶持发展民族贫困地区的政策，这是民族贫困地区发展经济、培植财源、增加地方财政收入、解决财政困难的千载难逢的机遇。只要我们抓住机遇，充分发挥当地的资源优势，民族地区走出困境是可以实现的。
（一）全方位培植民族地区财源，大力发展县域经济
财源是财力之本，财源建设是政府财政工作一个永恒的话题。民族地区要从实际出发，找准优势，明确定位，加快县域经济发展，做强经济“蛋糕”，进而做大财政“蛋糕”，充分利用机遇，因地制宜，按照科学的发展观，实施可持续发展，把自然资源优势转化为商品经济优势，大力开辟财源，增加财政收入，增强内生财力，缓解财政困难。少数民族地区资源丰富，发展潜力大，在确立自已经济发展的思路时，应从实际出发，因地制宜，坚持宜工则工，宜农则农，宜商则商，宜林则林的原则，扬长避短，发挥优势，发展符合实际的支柱产业。在社会主义市场经济条件下，财源建设项目能否成功取决于市场、产品质量和经济效益。因此，民族地区财政经济的发展，要以市场为导向，以经济效益为中心，走投入少，消耗低，产出高，效益好的路子。在坚持经济效益为中心的前提下，应处理好三个关系：一是效益与速度的关系。即要加快发展速度，更要注重提高效益，使二者很好地结合起来，实现低投入，高产出，高效益的目标；二是效益与结构的关系。民族地区要加快财政经济的发展，必须以效益为中心，优化资源配置，因地制宜，合理调整产业结构，优化财源结构，大力推进效益型财源建设，促进优势财源向效益财源的转化，形成具有后劲和活力的财源增长点，最终形成高效益支柱主体和群体财源。三是直接效益与间接效益的关系。民族地区发展财政经济，既要从直接经济效益的角度考虑，优先扶持发展财政收入贡献大的产业、行业和项目，但也要从间接效益的角度考虑，重点发展农业、教育、交通、能源、城市基础设施及温饱工程，为实现直接的经济效益创造有利条件打下坚实的基础。要坚持以科技为动力，科学技术是第一生产力，因此，必须把依靠科技进步摆在首位，注重培养科技型、效益型财源，增加财政对科技开发和推广运用的资金投入，把科技动力变为现实生产力，建立科技含量高，生产效率好的产业结构，走科技进步，促进经济发展，依靠科技兴财之路。
1、按照“壮大、搞活、增值”的原则，切实抓好工业，大力发展乡镇企业，巩固、优化、壮大主体财源
工业是国民经济的主导产业，是现有财政收入的主要来源，发展工业和乡镇企业是民族地区解决温饱走向富裕奔小康和发展民族地区经济的必由之路。民族地区经过多年的努力和发展，已建立起一批工业企业，它是我们现有财源的重要物质基础。但还应清醒地认识到发展工业是增强经济实力，增加财政收入，积累自我发展资金，扩大就业门路、吸收剩余劳动力的根本途径。首先要加快对工业产业产品结构的调整步伐。要根据分税制的要求，结合两个转变，特别是经济增长方式转变的客观要求，由粗放型增长向集约型增长方式的转变，坚持以市场为导向、效益优先的原则，加快对现有工业企业的技术改造，提高技术含量，主攻产品质量，实施名牌战略，使产品上档次，出精品，在市场上有竞争力。强化企业内部管理，千方百计搞活现有企业，使现有企业发挥出潜力和优势，提高经济效益，增强经济增长方式的支撑点，巩固、优化、壮大现有的财源。其次，还要因地制宜，扬长避短发挥当地自然资源优势，开发新产品，发展新产业，增强民族地区经济实力，增加来源于工业的财政收入。第三要紧紧围绕建立现代企业制度加快企业经营机制和经营方式的转换，积极鼓励和支持企业之间开展横向联合或兼并，对资不抵债企业实行破产，进行资产重组，以资产为纽带，组建大型企业集团，走集约化生产发展的路子，发挥整体优势，提高和增强市场竞争能力。对现有国有企业采取优化、重组、兼并、联营、股份制、拍卖、租赁、国有民营等多种形式，使企业真正成为市场的主体。第四要大力发展乡镇企业，发展乡镇企业是带动农村商品经济发展的牵引力，是解决农村剩余劳动力，让农民致富奔小康，壮大民族地区实力的希望所在，是财政增收新的经济增长点。
2、大力发展第三产业，扩大支柱财源
分税制的实施，营业税已成为地方财政收入中最有发展潜力的主体税种之一，因此，发展第三产业的意义就更重大，尤其是在交通运输、邮电通讯、建筑安装、旅游业、房地产业、娱乐业、信息咨询、餐饮等服务行业发展潜力更大，而第三产业具有投资少，吸收劳动力多，见效快，税收增加较快的特点。但是民族地区的第三产业发展相对比较滞后，其在国民生产总值和地方经济构成中的比重还不高，因此，我们必须把大力发展第三产业作为财源建设的一个重点来抓，使之处于优先发展的地位。鉴于民族地区实际，应注重抓好以下重点：第一要以产业化、社会化、市场化为主方向，调动一切积极因素，依靠全社会的力量兴办第三产业，全方位的发展第三产业，使第三产业的产值在国民生产总值中的比重进一步提高。第二要充分利用民族地区得天独厚的自然资源优势、独特奇异的人文景观、名胜古迹、民俗风情、自然风光等方面的资源优势，全方位、多层次开发和发展具有民族特色的旅游业，加强旅游基础设施建设，使旅游业成为振兴民族地区经济的“龙头”产业，带动整个第三产业的全面发展。第三要大力发展交通运输、邮电通讯、房地产、建筑安装、文化娱乐业、信息咨询、餐饮旅馆等劳动密集型的服务业，促进第三产业的全面发展。
3、发展民营经济，开发新财源
要降低市场准入门槛，放宽投资领域，改善服务，进一步启动民间投资，引进外来投资，开辟财政增收的新路子。国家将在两年内取消农业税，农业对财政的直接贡献率越来越低，但农业为很多工业生产提供了原料，楚雄现在重点产业中的卷烟、生物制药、绿色食品加工等，都依赖农业为其提供生产原料，特色旅游业也包括现在方兴未艾的观光农业，所以要发展高产优质高效农业，努力将工业生产的“第一车间”建好。同时，民族地区有着丰富的土地资源、矿产资源、水利资源、生物资源、林草资源、畜牧资源、劳动力资源。还有丰富的石油、稀有金属矿产资源蕴藏于民族地区。要充分利用民族地区的这些资源，抓住发展机遇，培养对财源建设有利的支柱产业，加快开发，使资源优势尽快变为经济优势，增强民族地区经济实力。
通过上述措施，形成全方位、梯级式、多层次的培植财源的新格局，从而促进民族地区经济的快速发展，增强民族地区财政实力。
（二）调整经济结构，培育新的经济增长点
改革开放20多年来，民族地区经济结构调整取得显著成效，形成了以“两烟”为主的一批支柱产业和优势产业。但是，随着形势的变化，经济发展遇到了许多新的困难，经济结构不合理的矛盾日益突出，这是民族地区经济发展的矛盾和主要薄弱环节。要加快经济的发展就必须进行经济结构的调整。民族地区经济结构的调整，应抓住国家实施西部大开发战略的历史机遇，解放思想，树立社会主义市场经济观念和科学发展观；坚持“三个有利于”的根本标准，以工业化、信息化、市场化和城市化为动力，以产业结构、所有制结构和城乡经济结构的调整为重点走新型工业化道路，发展切合民族地区实际的特色经济。只有经济发展了，才能增加财政收入，而财政收入的增加又促进经济发展，没有经济的发展，就没有财政的增收，财政增收将成为无源之水。因此，在分税制体制下，各级政府和财政部门要转变思想观念，要以发展民族地区经济为出发点，树立“围绕经济抓财政，围绕财源抓经济”的观念，树立“以财养税，狠抓财源建设”，树立“经济增长效益，效益增长利税，利税增长看上缴”的观念。要强化发展观念，发展才是硬道理，把财源发展的基本点放在促进发展上，把工作重心放在财源建设上，稳固基础财源，优化主体财源，开发新财源，努力增强财政实力。根本的途径是按照市场经济的发展趋势和分税制所揭示的产业政策导向，本着发挥资源优势，转变理财观念，优化资源配置，着力调整地方财源结构，构造新的经济增长点，构建多元化的财源结构，全方位、多层次培植地方财源，壮大地方财政实力。
（三）大力精简机构，压缩财政供养人员，抑制财政支出的不合理增长
下大决心精简机构，减少财政供养人口，压缩财政支出，树立自己的困难自己解决，奋发图强奔小康的意识，按照市场经济的要求，严格控制行政事业单位新增人员，本着“小政府、大社会”的原则，加快政治体制改革步伐。结合贯彻《行政许可法》，根据行政许可设定主体、设定形式、设定范围和精简统一，一个窗口对外，集中统一办理、联合办理等要求，精简行政审批部门，合并那些职能相近的部门，撤消那些可以由社会中介机构替代的机构，推进机关后勤服务社会化进程。结合农村税费改革，做好乡镇、村组的撤并工作。加快财政经费供给方式的改革，最大限度的减轻财政负担。
（四）抓好增收节支，深化财政各项改革
1、强化收入征管，做到聚财有方
依法强化税收征管，减少税款流失。一是要严格依法制税，逐项征收；二是积极推行各种行之有效的征管模式，提高税收征收率；三是加强税法宣传，提高公民纳税意识；四是通过加强票证管理建立监督机制，规范征管行为；五是加强非税收入征管，深化“收支两条线”管理。
2、优化支出结构，做到用财有效
调整优化支出结构，逐步建立公共财政支出基本框架。一是科学界定支出范围；二是改革支出供给方式；三是推行国库集中支付制度，延伸财政对预算资金的管理和监督职能，确保资金安全；四是规范财政分配行为，实行统一管理，统筹兼顾。五把节支摆到与增收同等的位置，牢记“两个务必”，树立艰苦奋斗、过紧日子的思想。
3、求真务实，深化各项改革
一是积极推进农村税费改革，把各项工作做细做实；二是改革预算编制制度，完善预算编制的制衡机制；三是继续深化部门预算，国库集中收付和政府集中采购等各项财政改革，以改革促管理，以管理促效益。
（五）国家要在政策、资金，建设项目等方面支持民族地区，要加大对民族地区的财政转移支付力度
国家在实行分税制财政体制的大前提下，应进一步完善对民族地区分税制财政体制，要对民族地区采取特殊的政策，对民族地区予以照顾，加大对财政的转移支付力度，帮助和支持民族地区脱贫致富，加快财政经济发展步伐，实现地区各民族共同发展，共同繁荣的宏伟目标。
民族地区贫困、落后、经济欠发达是客观历史条件下形成的深层次问题，单纯依靠民族地区自力更生，艰苦奋斗是难于解决的，还要依靠国家对民族地区政策、资金，建设项目等方面的大力支持。振兴民族地区财政，各级财政部门责无旁贷，希望全社会都来参与，各级党委、政府应充分认识到振兴民族地区财政的紧迫性和重要性，作为一项战略任务来落实。
总之，振兴民族地区财政，促进民族地区经济快速发展不是句空话。困难与希望同在，挑战与机遇并存，只要我们抓住国家对西部大开发的机遇，真抓实干，求真务实，严格依法行政、依法理财，振兴民族地区财政，促进民族地区经济快速发展的目标一定会实现。
参 考 文 献
云南省财政发展报告编写组，《2004年云南省财政发展报告》，中国财政经济出版社。
云南省财政厅，《云南财会》2004年第4期。
