一、内部控制的概念………………………………………………………………………………3
二、乡镇政府实行内部控制的目标及意义………………………………………………………3
三、乡镇政府内部目前乡镇政府内部控制存在的问题…………………………………………3
（一）乡镇政府内部控制认识有待提高………………………………………………………3
（二）乡镇政府内部控制体系有待完善………………………………………………………3
1.乡镇政府内部控制人力资源支撑不足…………………………………………………3
2.乡镇政府内部控制管理体系不完善……………………………………………………4
（三）乡镇政府内部审计机制有待加强………………………………………………………4
（四）乡镇政府内部控制信息手段有待提升…………………………………………………4
四、加强乡镇政府内部控制的对策………………………………………………………………5
（一）增强乡镇政府内部控制意识……………………………………………………………5
（二）健全乡镇政府内部控制体系……………………………………………………………5
1.加强内部控制人力资源建设……………………………………………………………5
2.完善乡镇政府内部控制制度、流程建设………………………………………………5
3.加强乡镇政府内控监督机制建设………………………………………………………6
（三）健全乡镇政府内部控制信息手段………………………………………………………6
（四）借鉴国际先进理念和方法………………………………………………………………6
五、结语……………………………………………………………………………………………6
内 容 摘 要
党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出：“对财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗，强化内部流程控制，防止权力滥用”，为乡镇政府加强内部控制建设指明了方向。随着《行政事业单位内部控制报告管理制度（试行）》（财会[2017]1号）文件的发布，行政事业单位内部控制工作进一步步入常态化。但乡镇政府基于其工作业务繁冗、人员有限、专业水平不足等多种因素，在内部控制方面尚处于起步阶段，内部控制体系还有待健全，还存在一些问题需要我们认识和解决。
【关键词】：乡镇政府 内部控制 对策
浅析乡镇政府内部控制问题及对策
2012年11月29日，财政部以财会〔2012〕21号 印发《行政事业单位内部控制规范（试行）》，规定自2014年1月1日起施行。但是我国内部控制建设起步相对较晚，而乡镇政府作为最基层的一级政府，尚未建立顺应时代要求的内部控制体系，为防范风险、有效堵塞管理漏洞，改变低效性的现状，充分发挥内部控制在提升内部治理水平、提高公共服务能力等方面的重要作用，需要详细梳理乡镇政府内部控制中存在的问题，并认真研究解决。
一、内部控制的概念
财政部在《行政事业单位内部控制规范（试行）》（财会〔2012〕21号）中指出内部控制是单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。从静态上讲，内部控制是单位为履行职能、实现总体目标而建立的保障系统，该系统由内部控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通和内部监督等要素组成，并体现为与行政、管理、财务和会计系统融为一体的组织管理结构、政策、程序和措施；从动态上讲，内部控制是单位为履行职能、实现总体目标而应对风险的自我约束和规范的过程。[1]。
二、乡镇政府实行内部控制的目标及意义
《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》（财会[2015]24号）为乡镇政府实行内部控制指明了总体目标及重要意义：以单位全面执行《单位内控规范》为抓手，以规范单位经济和业务活动有序运行为主线，以内部控制量化评价为导向，以信息系统为支撑，突出规范重点领域、关键岗位的经济和业务活动运行流程、制约措施，逐步将控制对象从经济活动层面拓展到全部业务活动和内部权力运行，到2020年，基本建成与国家治理体系和治理能力现代化相适应的，权责一致、制衡有效、运行顺畅、执行有力、管理科学的内部控制体系，更好发挥内部控制在提升内部治理水平、规范内部权力运行、促进依法行政、推进廉政建设中的重要作用。
三、目前乡镇政府内部控制存在的问题
乡镇政府内部控制认识有待提高
乡镇政府作为最基层的一级政府，承担的工作任务繁重，内部控制又重在防范风险，并不直接产生事业成果，有些“一把手”重事业发展，轻内部控制，在思想上对健全内部控制的重要性、必要性认识不到位，通常直接将内部控制工作任务文件签发至财政所，由财政所全权处理，财政所在寻求其他站所进行业务支持时往往遭遇闭门羹，只能闭门造车，应付检查。由此而形成的内控制度，往往与实际业务开展严重脱节，成为文件摆设。乡镇政府与企业相比，资金来源相对稳定，且来自内外部的竞争压力相对较小，这就导致事业单位内部财务人员缺乏强烈控制意识和危机意识，也就不能根据市场形势的发展、实际工作的需要，制定详细的财务资金使用规划和完善的内部控制制度。[2]
（二）乡镇政府内部控制体系有待完善
1.乡镇政府内部控制人力资源支撑不足
内部控制涉及单位业务的方方面面，内部环境是实施内部控制的基础，尤其是治理结构、机构设置及权责分配、人力资源政策。乡镇政府内部领导班子对内部控制知之甚少或重视不够，未主持制定工作方案，明确分工，配备工作人员，健全工作机制，形成内部控制工作小组；乡镇政府内部员工数量有限，工作量较大，专业水平有限，且并未经过系统的内部控制培训，胜任内部控制体系建设工作；部分老员工知识更新较慢，造成一些年轻员工往往身兼数职，难以实现不相容岗位相分离以及关键岗位轮岗制度；同时，多数乡镇政府并未将内部监督、自我评价与干部考核、追责问责、激励机制结合起来，难以强化自我监督、自我约束的自觉性，难以发挥主观能动性支撑乡镇政府内部控制工作的推进。
2.乡镇政府内部控制管理体系不完善
《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》（财会[2015]24号）提出：单位应当按照内部控制要求，在单位主要负责人直接领导下，建立适合本单位实际情况的内部控制体系，全面梳理业务流程，明确业务环节，分析风险隐患，完善风险评估机制，制定风险应对策略；有效运用不相容岗位相互分离、内部授权审批控制、归口管理、预算控制、财产保护控制、会计控制、单据控制、信息内部公开等内部控制基本方法，加强对单位层面和业务层面的内部控制，实现内部控制体系全面、有效实施。但中国企业在管理上存在断层，缺乏传承和持续性的管理基础。制度管理上的缺陷包括制度本身的缺陷以及制度执行上的缺陷。制度的缺陷体现在其完备性上。[3]同样，在实际工作中，乡镇政府内部控制制度多成为应付上级检查的点缀品，内控制度往往照搬现有财务制度或者生搬硬套、东拼西凑其他大型单位的内控制度，与本单位业务实际脱节，且并未能涵盖预算业务管理、收支业务管理、政府采购业务管理、资产管理、建设项目管理、合同管理六大经济活动业务领域，未能形成科学完整的内控制度。即便有的乡镇政府自行编制了各业务模块的内控制度，但所制定的六大业务内部控制制度通常较为粗糙，仅仅描述本业务领域内部控制的决策、管理、执行、监督机构的职责、部分业务环节，但并不能明确体现各业务环节的控制目标、控制要求、与其他环节的衔接控制要求、政策依据、风险管控点、风险防控措施等，导致乡镇政府业务开展有章难寻、有则难依。而在业务流程的控制方面，以政府采购业务管理为例，就需要梳理采购预算编制、采购实施计划备案管理、采购方式变更管理、采购需求论证管理、批量集中采购管理、分散采购管理、公开招标管理、邀请招标管理、竞争性谈判管理、单一来源采购管理 、询价采购管理、竞争性磋商管理、网上竞价和商场直购采购管理、政府购买服务、进口产品采购、采购资金支付管理、采购履约、验收与备案管理、采购质疑与投诉等流程并绘制流程图，专业性要求较高，任务较为繁重，以至于多数乡镇政府难以积极六大业务流程，没有绘制完整的、切合实际的流程图，更谈不上针对流程中的风险点，完善风险评估机制，制定风险防控措施；加上乡镇工作人员流动性大，新入职人员也无法得到详细的业务流程规章的指导，只能靠自己慢慢摸索，在很大程度上导致了乡镇政府对内管理、对外服务效率的低下。
（三）乡镇政府内部审计机制有待加强
内部控制主要是指内部会计控制、内部管理控制。内部会计控制方面，乡镇政府由于规模相对较小，没有专业的审计人员，并未设立专门的审计机构，主要依赖于县审计局或其他上级部门的专项审计，而该类审计多针对专项资金如扶贫资金、防汛减灾资金、环保督察资金等，不利于发现专项资金以外财务领域的风险，并且上级部门的审计通常具有滞后性，多注重事后监督，造成内部控制事前防范，事中控制的缺位。
（四）乡镇政府内部控制信息手段有待提升
我国政府数据公开不到位，原因之一是不统一，各个部门各自开发自己的网上数据服务系统，信息产品重复，不足与闲置并存，造成资源的严重浪费，也不能形成规模优势和效益。在现有国内的3000多个数据库中，真正流通起来被利用的不足10%。原因之二便是不公开。我国有用信息的80%由政府所掌握，但个政府部门处于部门利益考虑都不愿意公开，即使有一天，李克强总理要像奥巴马一样推行信息公开，由于标准不一，各自为政，部门之间不联不通，缺乏整合，这些数据根本无法共享。[4]而我国内部控制、会计信息化起步相对较晚，以攀枝花市米易县为例，2009年引入新中大软件结束了手工做账的历史，同时，GFMIS（政府财务管理信息系统）、资产管理系统、决算软件、预算软件、采购系统等等业务系统应运而生，但各个系统来自不同部门、不同开发公司，缺乏良好衔接，长期以来各个系统“各自为政”，数据口径不统一，数据重复录入现象普遍，一旦上级要求两系统数据匹配，往往需要耗费巨大的人力、时间手工查找修改及写说明解释差异原因，未能形成统一的内部控制信息系统。
四、加强乡镇政府内部控制的对策
增强乡镇政府内部控制意识
作为公司来讲，公司的好坏就等于战略层与执行，或者战略层与组织能力，就是创始人制定一个好的战略后组织、执行得怎么样。公司的创业者要把战略方向和执行力摆在同一个维度上。[5]而乡镇政府的战略层无疑就是领导班子，增强乡镇政府内部控制意识的关键是要进一步提高行政事业单位人员的内控管理意识，强化单位负责人的管理职责，明确管理方向，重点在于提高单位主要负责人员的内控意识，单位领导领导们都能够重视到内控意识对于内部控制管理的重要性，其他的工作人员才会更加积极严格的提高对自身的要求，形成单位内部会计控制人人参与、人人有责的良好氛围。[6]只有乡镇政府领导层将内部控制作为优化乡镇政府活动的战略方向，才能激发全体干部加强内部控制建设的执行力。同时，对于基层员工，要采用会议、文件等多种方式宣传，加大宣传教育力度，广泛宣传制加强内部控制的必要性、重要性，引导广大干部职工自觉提高风险防范和抵制权力滥用意识，确保权力规范有序运行，同时，要加强对全体员工的有关制约内部权力运行、强化内部控制方面的教育，为全面推进行政事业单位内部控制建设营造良好的环境和氛围。
健全乡镇政府内部控制体系
1.加强内部控制人力资源建设
统一规范的人力资源政策对更好地贯彻和执行内部控制有很大的帮助，还能确保执行企业政策和程序的人员具有胜任能力和正直品行。从某种意义上说，企业内部控制的成效取决于员工素质的合格程度，因为任何内部控制制度的成效都取决于其设计水平和高素质人员的贯彻执行。因此，员工素质控制是内部控制的一个重要因素。员工素质控制包括企业在招聘、培训、考核、晋升与奖励等方面对员工素质的控制。[7]而从乡镇政府的角度看，《行政事业单位内部控制报告管理制度（试行）》（财会[2017]1号）文件的发布，行政事业单位内部控制工作日益规范化，常态化，其监督机制必然对乡镇财务人员的专业水平提出挑战。要建立高水平的内部控制队伍，必须从源头抓起，坚持公平、公正、透明的原则进行公开招聘，能者居之；在人才培养方面，乡镇政府应积极聘请内部控制方面专业人员对乡镇政府广大职工干部进行内部控制知识培训，引起全员对内部控制的高度重视，同时积极鼓励财务人员等不断提升专业能力，往注册会计师、内部控制师等方向发展；在考核方面，建立考核机制、激励机制、奖惩机制等，将内部控制纳入绩效考核范畴，坚持分工到个人，坚持追责问责，形成内部控制监督常态化。
2.完善乡镇政府内部控制制度、流程建设
机制是使一个企业正常、健康、自动运转的“轨道”也是管理企业所必需的规矩。只有当机制可以生成机制，方法可以创造方法，，企业才能“自转”，才能基业长青。[8]而乡镇政府强化内部控制体系建设，除了要形成强有力的人力资源体系支撑，更要一把手牵头，确定统筹部门，明确各个站所分工，形成联动机制，进而形成新的内控机制，实现乡镇政府的“自转”。其次，要建立公平、公开、公正的市场竞争和激励机制，鼓励社会第三方参与单位内部控制建设和发挥外部监督作用，形成单位内部控制建设的合力。乡镇政府可以聘请内部控制方面专业人员对乡镇政府内部控制工作进行指导，参与乡镇政府内部控制制度的制定，业务流程中风险点的把握，业务流程的梳理，关键岗位的设置、风险评估等。在制定制度时做到抓住重点问题，避免舍本逐末，制度表述要简明扼要，避免啰嗦，内容具体，避免误解，并向世界500强公司、跨国公司一样，将制度细化为可以有效执行的流程，，将制度切实转化为执行的工具。[9]
3.加强乡镇政府内控监督机制建设
按《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》（财会[2015]24号）要求，乡镇政府应切实加强对单位内部控制建设的组织领导，建立健全由财政、审计、监察等部门参与的协调机制，协同推进内部控制建设和监督检查工作。同时，积极探索建立单位财务报告内部控制实施情况注册会计师审计制度，将单位内部控制建设纳入制度化、规范化轨道。内部控制制度能够持续、高效的运行，需要不断的监督 ， 防止出现纰漏。监督的职能主要由审计来承担，也就要确保审计的质量。[10]在当前市场环境下，知识或者人才资源要么从内部创造，要么从外部购买。在培养内部审计人才时，乡镇政府可以聘请专业的会计师事务所对本单位进行全面审计，并积极配合上级部门的事中、事后审计，实现事前、事中、事后全阶段的监督以及对各业务模块的全面监督。
健全乡镇政府内部控制信息手段
2015年政府工作报告中提到的“大力推进‘互联网+政务服务’，实现部门间数据共享，通过建立多种类型的民生数据库，促进不同部门之间数据的互通共享，促进政府部门优化服务，提高行政效能。[11]健全乡镇政府内部控制信息手段也应该拥有这种互联网思维。[]《企业内部控制应用指引第18号——信息系统》第三条指出“企业利用信息系统实施内部控制至少应当关注下列风险：（一）信息系统缺乏或规划不合理，可能造成信息孤岛或重复建设，导致企业经营管理效率低下。（二）系统开发不符合内部控制要求，授权管理不当，可能导致无法利用信息技术实施有效控制。（三）系统运行维护和安全措施不到位，可能导致信息泄漏或损，系统无法正常运行。目前，乡镇政府内部控制信息手段面临的关键问题是信息系统规划不合理，重复建设并形成信息孤岛，要解决这个问题，借鉴学习高级的ERP系统无疑是一个突破方向。SAP是全球所有ERP产品中对企业构架和财务控制考虑得最细致的系统，也是整体控制逻辑和整体系统结构是最严谨的系统。中石油、中石化、中海油等大型集团如果要在整个企业全面展开各个专业的、统一的ERP实施，SAP是唯一能适合的产品，特别是财务模块。但目前以乡镇的权限及能力既难以凭借自身之力整合各业务系统，建立类似于SAP这样全面的信息系统，又无法独自引入SAP系统进行应用，这就需要上级部门统筹规划，学习或引入优质的ERP系统等进行整合，大力推进信息化建设，将内控机制与制度嵌入乡镇政府的信息系统中，使健全内控制度与完备的信息系统支持相结合，助力乡镇政府内控管理的推进。
借鉴国际先进理念和方法
随着美国萨班斯法案的提出，强化企业内部控制体系已成为世界各国特别是发达国家提高公司治理水平的重要手段。[12]如美国的全面、全员、全过程的内部控制规范体系，英国的将内部控制要求嵌入公司治理的、风险导向的内部控制实施机制。特别是在我国新会计准则国际趋同的宏观背景下，借鉴西方国家先进的控制理念和科学的控制发放具有重大的指导意义。[13]
五、结语
全面推进乡镇政府内部控制建设，规范乡镇政府内部经济和业务活动，强化对内部权力运行的制约，防止内部权力滥用，建立健全科学高效的制约和监督体系，促进乡镇政府公共服务效能和内部治理水平不断提高，是实现国家治理体系和治理能力现代化的坚实基础、有力支撑。
参 考 文 献
[1]王利萍.《浅析行政事业单位内部控制的重要性》[J]. 中国管理信息化, 2014,（6）:10-11.
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[5]李开复，汪华，傅盛.《创业就是要细分垄断》[M].北京：文化发展出版社，2017：106-108.
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[7]侯其锋.《企业内部控制基本规范操作指南（图解版）》[M].北京：人民邮电出版社，2016：20-25.
[8]孟少凯.《向大自然学管理》[M].北京：机械工业出版社，2016：40-45.
[9]王剑.《不懂带人，你就自己做到死》[M].成都：成都时代出版社，2014：54-57.
[10]王琳娜.《行政事业单位加强内部控制建设研究》[J]. 经济研究导刊, 2015,（27）:102-103.
[11]刘晓娟，尤斌.《互联网+：新思维与新管理》[M].北京：中国人事出版社，2016：200-202.
[12]张会丽,吴有红.《内部控制、现金持有及经济后果》[J].会计研究，2014，（3）：71-78.
[13]冯忠红.《事业单位内部控制存在的问题及对策》[J]. 当代经济, 2014，(4):74-75.
