内 容 摘 要
乡镇国库是国库体系中最基层的国库机构。设立乡镇国库是为了完善乡镇财政配套建设、深化农村经济体制改革、适应农村经济发展的需要，从而促进乡镇经济等各项事业的全面发展。乡镇国库的建立，使所在乡镇形成了“一级财政、一级预算、一级国库”这样一个完整的财政体系，强化了乡镇政府的财政管理功能，赋予了乡镇政府支配资金的主动权。县市财政对设立国库的乡镇都划分了财政收支的范围，实行了收支挂钩的分配办法，有效地调动了乡镇政府当家理财的积极性。设立乡镇国库后，乡镇财政收入就地办理分成报解入库，乡镇政府能够及时掌握本级财政收入的征收入库情况，有计划地自主使用财政资金，提高了资金的使用效益。因此，乡镇政府对设立乡镇国库基本持欢迎态度。但是，在乡镇国库运作中也存在诸多需要各级国库共同思考和研究解决的问题。从我县的实践看，主要有经济条件的掌握、人民银行的管理、代理银行的服务、财税库行的协作这几方面。
目录
对乡镇国库的设立与管理的相关问题的探讨2
一、经济条件的掌握|2
二、人民银行的管理3
三、商业银行的服务3
四、财税库行的协助4
对乡镇国库的设立与管理的相关问题的探讨
乡镇国库是国库体系中最基层的国库机构。设立乡镇国库是为了完善乡镇财政配套建设、深化农村经济体制改革、适应农村经济发展的需要，从而促进乡镇经济等项事业的全面发展。
乡镇国库的建立，使所在乡镇形成了“一级财政、一级预算、一级国库”这样一个完整的财政体系，强化了乡镇政府的财政管理功能，赋予了乡镇政府支配资金的主动权。县市财政对设立国库的乡镇都划分了财政收支的范围，实行了收支挂钩的分配办法，有效地调动了乡镇政府当家理财的积极性。设立乡镇国库后，乡镇财政收入就地办理分成报解入库，乡镇政府能够及时掌握本级财政收入的征收入库情况，有计划地自主使用财政资金，提高了资金的使用效益。因此，乡镇政府对设立乡镇国库基本持欢迎态度。
但是，在乡镇国库的具体操作过程中也存在诸多需要各级国库共同思考和研究解决的问题。从我县的实践看，主要有经济条件的掌握、人民银行的管理、代理银行的服务、财税库行的协作这几方面。
一、经济条件的掌握|
财政的核心职能是对预算收支的管理。有财可管，有钱可用，乡镇财政才有理财管账的主动性和积极性，乡镇国库才具备正常运行的前提条件。因此，在考虑设立乡镇国库的经济条件时必须注意以下两点：
1.税源不足，入不敷出的乡镇不宜设立国库。
2.税源充足，但县级财政控制过多，乡镇财源相对过少的也不宜设立国库。
我县已设立乡镇国库的11个乡镇都是经济比较发达，财政收支数额较大的乡镇。如果从地属财源分析，收入除了保吃饭有盈余外，照例有财力自主搞建设，但因上下级财政分配体制的原因，乡镇财政同样出现了入不敷出的情况，乡镇政府理财管账的积极性大打折扣。我省有一家1998年6月批准设立的乡镇国库，直到1999年底才开始运行，原因之一就是该镇认为，实行“定收定支、定额上交、增收全留、歉收自补”的财政体制确是优惠政策，但基数定得过高，无法接受。另一家乡镇国库设立运行后，也因为财政收入与支出相差较大，乡镇政府寄予乡镇国库的满腔热情也就变成了一脸失望。
我国农村经济发展相对落后，乡镇财政本来就是弱势财政，在保证中央、省、地、县各级收入后，剩下的收入来源为数不多，征管困难。随着农村税费改革工作的推进和教师工资县（市）统发等行政事业费集中支付措施的实施，乡镇财政的收支数量还会缩小。在设立乡镇金库时应该考虑这些因素。
二、人民银行的管理
乡镇国库由县支库垂直领导管理。毋庸讳言，即使在人民银行管理体制改革之前，由县级支行经理的支库大多停留在操作型层面上，管理力量相当薄弱。从改革前到现在，人民银行县级支行几乎未曾补员，整体力量更是不如以前，国库工作队伍当然也深受影响，人员不足、年龄老化、素质下降的现象普遍存在。尽管《国库条例》有一级财政一级国库的规定，而且国库支付系统与现代化支付系统实现直联也为国库独立存在于县支行创造了条件，但要改变县支行人员的等待观望态度，下功夫培养国库业务人员，使之完全适应财政国库管理制度改革的需要，不仅要靠政策的进一步明确，而且也必须假以时日。
由于多方面因素，做好乡镇国库的管理颇为不易。作为负责管理指导工作的县支库若是听之任之，乡镇国库迟早会成为差错高发区与安全重灾区。据我省某支库对2001年的国库临柜统计，该支库全年发生差错27笔，其中因辖内唯一的乡镇国库核算差错而引起的有22笔，占总数的81.5%。差错类型五花八门，有数据文件出错、分成比例不对、串科目、串级次等。对管理难的问题各有关支库差不多都有反映，有的支库反映还相当强烈，提出“与其如此，不如撤销了事”。
三、商业银行的服务
人民银行最基层机构是县级支行，乡镇国库业务一般只能交由商业银行的基层分理处或农村信用社办理。这成了乡镇国库运行中的先天不足。
1.商业银行以追求利润最大化为目标，在人员配备上自然会较多地考虑效益成本比。代理行往往在取得代理资格之前表现积极，对人民银行提出的各项要求都能答应和落实，一旦其代理关系确定后各种问题也随之出现。比较突出的是人员配备不到位，记账、复核、事后监督和国库会计主管等岗位设置不全，内控制度无从落实。
2.乡镇国库作为国库体系的组成部分，本应在实现乡镇预算收支任务中发挥执行、促进和监督作用，但代理乡镇国库业务的商业银行基于自身利益的考虑，只重视对政府或财政的服务，而不重视或根本不敢对财政资金的使用进行监督。
3.县级支库虽然在业务上拥有对乡镇国库的领导权，但因为没有行政上的约束力，使得对乡镇国库业务的垂直领导和管理力度大打折扣，通常只能借助日常检查、考核评比等进行管理，日常工作、人员配备、设备保障等往往得不到及时落实和较好解决，影响乡镇国库的业务开展和服务水平的提高。
4.各家银行以及信用社的会计制度规章不统一，使得国库会计核算因代理行的不同而存在差异，业务处理的规范化欠缺。
财政部、人民银行在1993年就制定了《乡镇国库管理办法（暂行）》，对乡镇国库的职责与权限、会计科目、账表的设置等内容都作了规定。2000年印发的《中国人民银行关于国库会计核算管理与操作的规定》，对乡镇国库办理预算收入收纳、划分、报解的核算进行了规范，并规定商业银行或信用社代理的国库，其会计核算纳入商业银行或信用社会计核算体系。但在具体业务操作中，商业银行或信用社在使用统一的人行国库会计核算系统的同时，对如何根据本行（社）的会计核算特点将国库业务纳入其会计核算体系，会计部门与国库部门如何进行资金往来的核算与账务的归并处理等问题，仍缺乏统一规范、具体明确的操作办法。科目设置、使用不正确；账表、凭证不规范；账务处理过程不清晰；国库与会计部门账务处理时间不一致；税款报解不及时；对账制度、内部检查制度、事后监督制度不落实；口令更换不及时等情况时有发生。检查、培训、辅导也缺乏具体的参考依据。
目前，四大国有商业银行正在调整基层网点布局，除农业银行外，其他行的分支机构基本上从乡镇全面撤出，这会使一些乡镇国库代理行的选择走向别无选择的境地——只能请农村信用社代理。在这种情况下，代理机构的“健康状况”如何，已成为乡镇国库设立与否的先决条件。
四、财税库行的协助
乡镇国库要正常、规范、高效、健康地发展，必须得到有关方面的大力支持和密切配合。几年来的实践工作使我们感到，乡镇国库设立之初，或出于为小城镇综合改革试点，或出于对地方经济利益的考虑，或迫于县（市）政府的压力，镇政府、县（市）财政部门、征收机关、人民银行县（市）支行等，一般都表现出极大的热情，表示会倾全力配合、支持乡镇国库工作。但是等到正式批准设立或运作一段时间以后，特别是遇到困难与矛盾时，情况将不再乐观。有的乡镇国库在批设后相当一段时间内不能开业，有的运作一个时期后又停顿下来，有的在运作中存在这样或那样的问题，乡镇国库由“香芋”沦为“鸡肋”。有关方面积极性的减退导致了乡镇国库管理弱化，功能萎缩，甚至风雨飘摇。
1.乡镇政府。乡镇国库能否真正发挥其应有的作用，关键取决于乡镇经济的发展状况和县与乡镇之间的财政分配体制。实际情况是，设立乡镇国库的都是经济相对发达的小城镇综合改革试点镇，但由于财政分配体制的原因，大部分都处于刚摆脱“吃饭财政”的状况。如果所在县财政状况较差，原先制定的一些政策难以落实或兑现，镇级财政的机动财力就更为有限，财政收支就有缺口，而且可能缺口较大，想搞一些城镇基础设施等大项目建设，仍需依靠县财政的临时财力支持。争取这样的支持，往往很费周折，甚至没有效果。因此，尽管认为有一级国库总比没有好，但对设立一级国库的积极性无疑是被削弱了。
2.县级财政部门。他们认为对乡镇或小城镇综合改革试点镇的政策财力支持，关键取决于财政分配管理体制，而不在于是否设立乡镇国库。设立乡镇国库后，无非是乡镇基本财政预算支出由原县级财政的行政划拨，改为从乡镇国库分配留成中直接支拨，仅是一种分配方式的改变，给乡镇政府提供了基本预算支出的便利，而并非开源之举，不能从根本上解决乡镇财政的收支矛盾。即只要财政分配体制上给予试点镇优惠倾斜，不设乡镇国库，县级政府或财政同样可以对试点镇以有力的支持。所以，有的县级财政部门认为设立乡镇国库作用不大。
3.征收机关。乡镇国库所在县、镇税务征收机关反映，乡镇国库设立后，无论是核算、征收，还是对账，都增加了许多麻烦。由于乡镇国库人员素质一般都不如县级支库，工作中出现差错较多。他们认为，乡镇国库的存在，对征收机关来说是弊大于利或根本无利可言。
4.县级支库。乡镇国库的设立，对县级支库的不利影响体现在核算上是环节增加、管理责任变重，横向联网难度加大；体现在工作质量上是核算差错增加；体现在国库监管上是作用弱化。因此，县级支库认为，设立乡镇国库，多了一份管理工作，多了一些差错，多了一份发生资金风险的担心，更何况支库本身人员普遍不足，所以乡镇国库还是撤了的好。
5.代理行社。由于乡镇财政盘子太小，乡镇国库代理业务基本属于“义务劳动”，没有直接收益，甚至需要“倒贴”，间接作用也不大，于是代理行对国库业务的热情也逐渐冷却。
综上所述，我们认为：
1.是否真正需要设立乡镇国库，应从乡镇经济发展的内在要求进行分析。具体地说，应看其是否能在乡镇经济发展中起到积极的促进作用，而不能单从满足“完善乡镇政府功能”这一形式需要出发。发展乡镇国库应坚持“从严、慎重”的原则，注重质量，不求数量，从严把好“准入”关。
2.只要乡镇国库能真正发挥作用，那么，设立乡镇国库给财政、征收机关、代理行、人民银行县级支行等部门带来的麻烦、困难和负面影响，就必须通过协调和各方共同努力加以克服和消除。
3.对已设立的乡镇国库，人民银行国库部门特别是县级支库，要切实承担起管理、指导、检查、监督和培训考核职责。首先，要结合实际建立国库工作人员岗位责任制、退拨款三级审批制度、账务核对制度、国库内部检查制度、国库会计重大事项审批报告制度、国库会计要件交接制度、计算机安全管理制度等国库主要内控制度，并通过检查考核和必要的处罚手段使其做到经常学习、切实执行。其次，要因地制宜制定代理国库业务的相关操作办法，加强对代理行国库经办人员的培训指导，提高他们的业务素质，确保乡镇国库业务的正常进行。再次，要及时协调乡镇国库与政府、财政、征收机关等部门之间的关系，对工作中出现的新情况、新问题，努力帮助乡镇国库予以解决。
4.完善并落实代办手续费政策，提高代理行的积极性。《商业银行、信用社代理国库业务管理办法》和《中国人民银行、财政部关于提高商业银行代理支库代办业务费标准的通知》规定，享受业务代办费的仅限于代理支库而不包括乡镇国库和国库经收处。建议人民银行总行商财政部制定补充规定，明确参照代理支库标准对代理乡镇国库的商业银行按其业务量支付代办手续费，维护代理行的正当利益。
5.区别不同情况，清理整顿乡镇国库。对内部管理不善、历次检查问题多、屡犯不改的代理行，人民银行要引入竞争机制，责成其限期整改直至取消代理资格，另择其他代理行。对审批设立后长期不能开展业务的乡镇国库，或没有实际作用的乡镇国库，当地人民银行及相关各部门应按照规定的程序和权限予以撤销。通过清理整顿，使乡镇国库健康、规范、高效运转，真正发挥乡镇国库在促进乡镇经济发展中的积极作用。
资 料 来 源
《金融会计》2004年第二期、第六期。
