一、新的国家助学贷款政策实施的主要困难
二、优化国家助学贷款运作机制应坚持的原则
三、完善国家助学贷款政策的思考
内 容 摘 要
发展高等教育事业，是中华民族伟大复兴和科教兴国的战略举措，国家助学贷款的可持续性是实现这一战略实施的重要条件和环节。本文在分析了新的国家助学贷款政策存在问题的基础上，提出了优化国家助学贷款运作机制应坚持的原则以及完善国家助学贷款政策的措施
关键词:国家助学贷款；管理体制；措施
论国家助学贷款新政策实施的可持续性
自1999年中国工商银行试办国家助学贷款业务以来，经过5年的努力，国家助学贷款业务从无到有，在全国铺开，取得了明显的的成效，受到了广大经济困难学生和社会的普遍欢迎，助学贷款已成为帮助经济困难学生完成高等教育的一项重要措施。据调查，目前普通高校在校学生约1200万人，其中经济困难学生约占20%，特别困难学生约占5%-10%。至2004年6月底止，已实际发放贷款52亿元，受惠学生83万人。但由于多种原因，国家助学贷款工作尚未达到预期目标，并且随着时间的推移，一些问题逐步暴露，直接影响到该项业务的进一步开展。2004年上半年，媒体连续报道了一些地区，一些高校的部分学生因为贷款违约使部分商业银行的分支机构暂停了这项业务，引起广泛关注。
为健全国家助学贷款管理体制，完善还贷约束机制和风险防范机制，2004年6月，教育部、财政部、人民银行、银监会联合出台了《关于进一步完善国家助学贷款工作的若干意见》（以下简称《意见》），对还款期限、贴息方式、风险补偿办法以及对借款人及贷款银行的约束等方面作出了更加切合实际的修改。如将还款期限由4年延长到6年、在校期间贷款利息由学生负担50%改为由财政全部贴息；经办银行由原来的指定改为招投标方式确定，财政和高校各支付50%的风险损失；将违约学生列入黑名单进行公开曝光等等。新政策解决了原来 国家助学贷款实施中的一些矛盾，更加体现了国家对大学生的关怀和照顾。同时，强化风险防范措施，严格了对借款人的信用行为约束，为国家助学贷款政策的可持续实施提供了更加有效的保证。尽管新政策较老办法有很大的改进，但在当前体制下，《意见》的实施仍面临诸多的不确定性因素，应引起关注。
一、新的国家助学贷款政策实施的主要困难
（一）难以确定补偿金额是《意见》实施的一大难点。《意见》提出按“风险分担”原则建立和完善贷款偿还的风险补偿机制，按贷款当年发生额的一定比例，给经办银行适当补偿。补偿金额与当年新增贷款的具体比例通过银行投标确定，财政和高校各承担补偿金额的50%。因此，风险补偿比例的确定 成为财政，高校和银行共同关心的焦点，关乎到利益分配的格局是否均衡和招投标的成败。自2003年开始，国家助学贷款进入还款期，全国国家助学贷款违约率达到20%-40%，一些省份高达50%。如按平均违约率30%来计算，目前全国高校240万贫困生每年需要国家助学贷款144亿元，假设贷款需求都得到满足，财政和高校将支付银行43.2亿元的补偿金额。面对巨大的财务压力，财政和高校有支付更少的赔偿金的理由：还款约束条款年限长达10年，贷款风险暴露时间延长，加之本次政策调整不太可能实质性地降低比例甚至略微有所提高才能较好地弥补损失。财政、高校和银行在风险补偿比例确定上的理解差异对新政策的全面实施增加了难度，一些违约率较高的经济欠发达省份将陷入做与不做两难的困境。
（二）银行的商业化运作与贷款的政策性要求难以兼顾。《意见》制定的目的是通过招投标、财政贴息和合理的风险补偿等方式弥补市场机制的缺陷、增加贷款的有效供给，从根本上解决经办银行收益与成本、风险不对称的问题，进一步减少行政干预，促成贷款的商业化运作。事实上，新政策并不能很好地解决贷款市场化运作与政策性冲突问题。国家助学贷款执行基准利率，银行不能根据风险，成本的高低以及利润目标对贷款进行自主定价。由于文档的学生流动性大，管理难度大，助学贷款的平均管理成本高达15%，较低的收益仍不能弥补成本的支出。其次，贷款潜在的风险根源尚未彻底消除，而银行在助学贷款的风险管理改进上也较难取得突破。再次，银行把资金用于发放国家助学贷款，减少了其他可赢利性的项目的资金使用增加了银行经营的机会成本。
（三）违约惩处软约束无法防范国家助学贷款的潜在风险。相比于以前的风险防范措施，新政策强化了借款人的还款约束，如对违约贷款计收罚息、金融机构对违约借款人不再为其办理金融业务、国家助学贷款管理中心在新闻媒体及全国高等学校文档生学历查询系统网站上公布违约学生名单等等。而还款约束起作用的前提是对于违约者实施行之有效的处罚，使违约成本远高于履约成本，迫使违约者履约，上述还款约束条款难以奏效。目前，我国个人征信系统尚未建立，金融机构间信息相互查询系统没有开放，金融机构停办违约者个人金融业务缺乏现实基础，处罚实施比较困难。由于我国有关个人信用法规尚未出台，对失信者惩处也缺乏法律依据。基于当前的信用大环境，通过社会舆论监督，对违约者进行公开曝光不足以纠正其违约行为。近几年，金融机构打击企业逃废债的行动是不遗余力，但也收效甚微，对个人的国家助学贷款失信行为实施的制裁效果可能更是事倍功半。
（四）竞标的效果有待检验。当高校违约金额超过风险补偿金额使银行蒙受较大损失时，银行最可能的行为是减少贷款发放甚至退出该市场。出现这种情况后，高校寻找新的合作银行难度更大，助学贷款的可持续性将受到严重威胁。即使有新银行进入该市场，也因要求更高的风险补偿金额而增加高校负担。另一方面，银行可能相应缩减贷款规模，经济困难学生的资助需求得不到满足。这几年，随着高校的扩招，部分普通院校文档生的就业状况不理想，整体就业收入水平也相对较低，高学费、高贷款、低收入和高还款负担现象并存，迫使这部分借款学生选择逃废债务。相对于其他名校，这类院校的学生获取国家贷款资助的平等权利将面临现行银行体制严峻的挑战。
二、优化国家助学贷款运作机制应坚持的原则
（一）财政分担适当责任原则。政府通过财政贴息、承担50%风险补偿专项资金等方式参与国家助学贷款业务，运用金融手段来保障经济困难的学生平等享有高等教育的权利，体现了国家作为高等教育有受益者承担相应责任的基本理念，基本理顺了国家和银行的利益关系。相对于过去财政仅承担借款学生在校期间贷款利息50%的政策而言，此次政策高速减轻了借款人的负担并有效地提高了银行资金的安全性，提高了银行放贷的积极性，并使助学贷款的受益面增加。寻求财政资金分担国家助学借贷款的风险是必要的，但要采取措施将财政赔付比例控制在一个合理的区间。政府承担的责任越大，承担的损失越多，借款人还贷的主动性以及贷款人追求资金安全的积极性就会越小，财政承担的损失越多，财政的可持续性将遭到挑战，最终侵蚀助学贷款的公平性和效率性。比例控制得太低，学生受益面小，达不到资助广大困难学生的目的。
（二）有力的还款约束保证原则。国家助学贷款是以借款学生的信用为保证、以学生就业后的预期收入为还款来源的信用贷款，贷款偿还的高低决定了国家助学贷款是否可以持续。因此，还款保证系统设计的科学性和合理性是整个贷款运作机制保持有效性的关键所在：一是银行经营安全性和盈利性保证的需要。根据《意见》规定，商业性银行金融机构和政策性金融机构均可以开办国家助学贷款业务。商业银行自主经营并以效益最大化为最终目标，政策性金融机构的经营也要遵循保本微利的原则。在市场经济条件下，如果出现过多的呆坏账，银行难免停贷。2003年和2004年国家助学贷款出现大面积停贷，主要的原因并非国家助学贷款利薄、管理成本高、手续繁琐等因素，而在于借款学生太高的违约率给银行经营带来潜在的、较大的损失；二是避免信贷资金财政化的需要。财政除了承担50%的风险补偿基金，在出现大量呆坏账的情况下，还要承担呆坏账核销的损失；三是有效防范道德风险的需要。如果对违约人的惩处力度不够，使借款人失信获得的收益高于守信获取的收益，会进一步鼓励借款人的违约行为，引起普遍违约的不良后果。有效的还款保证机制有赖于全社会信用风气的改善，更取决于制度安排的合理性以及管理者对违约行为惩处的力度。
（三）高校承担有限责任原则。新政策一个显著的特点是突出了高校在风险防范中的作用，如承担风险补偿专项资金的50%，要求各高校承担的风险补偿金额、借款额度均与该校文档学生的还款情况挂钩。强化高校在国家助学贷款管理中的作用，是基于高校和学生之间特殊感情纽带关系的考虑。在了解文档学生就业动向等信息方面，比起银行等其他部门，高校具有比较优势，能更好地解决信息不对称问题，减少道德风险。随着高校招生规模的扩大，贫困学生的队伍急剧增加，学费拖欠使一些高校资金运转困难，部分高校对国家助学贷款的依赖度提高。由于高校承担的风险补偿金额与借款额度受本校借款学生的还祭情况约束，高校会千方百计采取措施强化贷款的管理，降低贷款违约率，以减少支付的补偿金额，增加借款的额度。高校为实现这些目的需是承担相应的责任，一是用财政返还学费收入的一部分支付风险补偿金额；二是对文档借款学生进行跟踪管理支付的人力和物力成本。高校参与国家助学借款的程度取决于国家助学贷款的收益和成本支出的比较，如果成本支出超出预期负担，高校就不会寄希望于通过贷款解决自身的财务问题。高校分担有限度的风险责任有利于国家助学贷款的持续、健康发展，否则，高校在贷款管理中的作用就会弱化。
（四）体现公平原则。政策的公平性体现为政府的制度安排充分考虑了参与者各方的利益，不将政府的责任转嫁给参与方。政府介入助学贷款，利用助学贷款资助家庭经济困难的学生完成学业，实现享有教育权利的平等性，使得助学贷款具有准公共产品的性质。由于我国的国家助学贷款的出资主体是银行，银行提供的是风险和经营成本都很高的金融商品，因此，要求政府提供补偿或给与担保，避免将贷款风险转嫁给银行导致市场失灵。《意见》提出了建立风险补偿机制，但银行的利益能不能得到较好的保障，还须拭目以待。
家庭经济困难的学生借助贷款资助顺利完成学业 ，成为一个能获取较高收入的劳动者，国家藉此达到国民教育权利享有的平等性，公民素质的提高以及经济和社会发展的加快等目的。这种双赢的局面不但依赖于还款约束系统的健全，也有赖于贷款保障机制的完善，包括经济困难学生获取贷款的可得性和简便性及较高的满足率、适宜的还款负担、宽松和灵活的贷款本息减免条件、多样化的还贷方式选择等等。不根据实际情况而采取的强制措施，可能会适得其反，把问题恶化。新政策规定借款人在校期间财政100%贴息、延长还款期、减免特殊文档去向的贷款本息等等，比过去仅提供在校期间的财政贴息有很大的进步，但还有较大的改进空间。
三、完善国家助学贷款政策的思考
（一）多渠道募集国家助学贷款风险补偿基金，基金管理引入扶优限劣机制。不改变财政和高校作为国家助学贷款风险基金的主要来源渠道，允许国家助学贷款管理中心接受来自于企业、社会团体、个人等社会各界的资金捐助，扩大国家助学贷款风险补偿基金的规模。国家助学贷款管理中心可考虑建立风险补偿基金使用的考核制度，即根据各高校还款率高低增减风险补偿金额。如果某高校年度还款率低于某一最低的指标，就相应减少下一年度的风险补偿金额；达到或者超过某一考核指标，即增加下一年度的风险补偿金额，并允许学校动用其中一部分作为奖学金代偿部分借款人贷款本息的资金来源。
（二）赋予国家助学贷款管理中心更多的管理职能。国家助学贷款管理中心与高校、教育部门有着内在的密切联系，与政府其他部门较为容易沟通，同时具有信息管理的优势，在国家助学贷款管理中能发挥更大的作用。应增加和强化的职能有：一是监督检查高校落实国家助学贷款政策的情况，有权提请学校和教育管理部门对玩忽职守者进行处理；二是动态掌握借款学生离校1年后的去向并提供给银行，配合银行做好贷款的催收工作；三是对借款学生实施内部信用等级评定，制订和实施违规处罚制度，监督、检查、处理社会有关部门 对违约学生处罚的执行情况；四是接受风险补偿基金弥补经办银行贷款的呆坏账部分，由管理中心或委托社会资产管理机构进行处置。
（三）完善对特殊借款人群体的保障制度。国家助学贷款管理中心应区别对待主观违约和客观违约（确因经济困难导致的违约）两种不同性质的违约，严厉处罚主观违约行为，从轻处理客观违约行为，并从制度建设上减少客观违约行为的发生。1、对文档后失业，就业后经济困难、参加现役部队、支边志愿者等借款人的贷款允许展期，国家助学贷款展期期间政府全部贴息。2、根据我国就业的实际收入水平，规定借款人的月度还款不超过月收入的某一比例。3、减免特定贷款对象的贷款本息。对于 在边远省份贫穷地区从事中小学教育或志愿支边者、收入低且工作满一定年限的借款人，应减免其部分或全部的国家助学贷款本息。4、若借款人的劳动力全部丧失，减免其全部助学贷款本息。5、若借款人确实缺乏还款能力，到一定年龄（如50岁）则该笔贷款自动核销，等等。
（四）提高经办银行贷款收益率水平。1、允许国家助学贷款中心使用风险补偿基金对助学贷款利率低于市场平均消费贷款利率部分进行补偿；2、经办银行根据管理中心提供的信用等级，可对已文档的借款人的贷款利率在一定幅度进行调整。
（五）完善有关法律法规。制定国家助学贷款管理处罚的相关法律法规，明确借款人、社会相关部门的民事法律关系，使全社会包括文档学生用人单位、社会保障部门、金融机构、社会公益部门等都能履行各自的义务，形成全社会的共识和还款的普遍约束机制，促进助学贷款发放至归还的良性循环。
（六）逐步建立健全信用信用查询制度，完善信用体系。可考虑在人民银行个人信用信息系统基础上，尽快建立助学贷款学生个人信用信息子系统。国家助学贷款管理中心、商业银行的银行卡信息系统、个人账户信息系统与该系统连接，将违约学生记录在案，并与将来的个人信用档案对接，使得违约行为在任何地方都可以通过网络进行查询。对于有失信纪录的学生，应受到社会各个方面的制裁和惩罚。
参考文献
1、中华人民共和国教育部、财政部、人民银行、银监会联合文件《关于进一步完善国家助学贷款工作的若干意见》，2004年6月
2、金融时报《国家助学贷款实施情况通报》,2004年9月20日
