一、以县（市）为单位统一法人有一定的现实意义
二、以县（市）为单位统一法人具有比较可靠的现实基础
三、以县（市）为单位统一法人存在的几个突出的问题及对策
内 容 摘 要
自2000年8月在江苏省正式开始实施的农村信用社改革试点工作取得了阶段性的成效，农村信用社新的组织体系已初步形成，在明晰产权、完善法人治理结构方面进行了积极探索，农村信用社经营管理水平和效益有所提高，经营环境得到进一步改善。因而以县（市）为单位统一法人有一定的现实意义和比较可靠的现实基础，但也不可避免的存在一些突出的问题。
论农村信用社以县（市）为单位统一法人制度的意义
自2000年8月正式开始实施的江苏省农村信用社改革试点工作的切入点是调整和完善农村信用社的组织体系，将乡镇农村信用社和县(市)农村信用社联社各为法人以县(市)为单位合并为一个法人。改革试点以来，经过各方面协同努力，已取得了阶段性成效，农村信用社新的组织体系已初步形成，信贷支农力度显著加大，在明晰产权、完善法人治理结构方面进行了积极探索，农村信用社经营管理水平和效益有所提高，经营环境得到进一步改善。总体看来，改革试点受到了广大农民的欢迎、农村信用社职工支持，基层党委政府也比较满意。实践证明，农村信用社以县(市)为单位统一法人利大于弊，符合农村信用社改革与发展的要求，可以成为具备一定条件的农村信用社改革的方向。笔者试从江苏省的改革实际情况作以下几方面作一论证：
一、以县(市)为单位统一法人有一定的现实意义
由于各方面的原因，当前农村信用社还存在着相当多的问题，如服务水平还没有完全达到农民的要求、所有者缺位，完善法人治理结构和转换经营机制难以在深层次上实现突破、历史包袱沉重、抗风险能力弱等等。为解决这些问题，以县(市)为单位统一法人有一定的必要性。
(一)可以优化资源配置。两级法人体制下，各乡(镇)信用社自主经营、独立核算，相互联系、支持非常不便，经常导致资金、人、财、物等生产要素的浪费。实行以县(市)为单位统一法人，打破原乡(镇)区划的限制，就可在县(市)域内最大限度地避免上述浪费的发生，更加合理地调配好现有资源，变粗放式的分散经营为集约经营，支持优质客户的能力、金融产品开发和推广的能力、运用高科技手段提升服
务功能的能力都将大为提高，从而使自身的市场竞争力得到增强。有数字显示，江苏省各县(市)农村信用社统一法人后，平均每季度为基层调剂资金约是统一法人前的3—4倍，支付风险因此得以避免，支农资金余缺也得到较好平衡。
(二)可以增强御险能力。两级法人体制下，由于单个信用社资产规模小，管理能力低，受区域经济环境和资产负债比例制约大，大部分发展不快，经营状况不佳。有的信用社历史包袱沉重，自身难以消化；有的资产质量差，亏损严重；有的甚至严重资不抵债，产生支付风险，经营难以为继，自身化解风险的难度越来越大。只有实行以县(市)为单位统一法人，才能缓解资产负债比例制约，壮大资本实力， 提高经营能力，增强整体抗御和逐步化解风险的能力。江苏省实行一级法人核算，单个法人的平均资本金由合并前的250万元提高到5300万元，平均资产规模由合并前的0．6亿元扩大到17亿元，有效地弥补了单个信用社规模小、资本金不足、抗风险能力弱的缺陷。
(三)可以提高管理水平。两级法人体制下，单个信用社由于人员少，事务繁，业务环节多，经营管理能力普遍低下。实行统一法人后，县(市)联社力量壮大，可以加强领导班子建设，合理确定领导分工，统一辖区员工的思想；可以集中修订和完善内部管理制度，增强科学性、严谨性和有效性；可以统筹网点布局，统一设置式样、规格，节约考察成本和提升对外形象；可以统一协调外部关系，统一财务支出口径和标准，降低经营成本；可以集中计划、统计，为基层社腾出精力主攻经营创造宽松环境；可以加强监督检查，及时发现问题和漏洞，增强处置的水平和效力。江苏省农村信用社实行以县 (市)为单位统一法人后，重新调整配备了联社领导班子，加强了以县(市)为单位的集约管理；费用率平均每年下降1．8个百分点；共撤并不适应业务发展需要、存在安全隐患的营业网点283个；全面推行了全员劳动合同制和中层干部竞聘上岗制，有1212人落聘下岗，126人被解除合同，650名临时工被清退；同时，加大监督检查和处罚力度，有效震慑了违规违纪人员，使农村信用社合规经营意识和对外行业形象得到逐步提升。
(四)可以加快货币信贷政策的传导。两级法人体制下，信用社网点多，机构分散，高级管理人员政策水平参差不齐，国家的货币政策传导经常受阻或者被扭曲。实行统一法人后，高级管理人员素质得到优化，对国家路线、方针、政策的理解力增强。同时，由于县(市)域内集中统一管理，联社落实国家货币政策的渠道畅通。另外，由于实力增强，也为传导货币政策提供了物质基础。比如，国家要通过再贷款支持贫困地区农业的发展。统一法人前的操作是自上而下动员、自·下而上申请、再自上而下安排，往往因为环节多、程序繁而导致理解偏差或错失放贷时机。统一法人后，再贷款的申请与使用均由县(市)联社一个单位操作，其依据全县(市)信贷员调查汇总的资金缺口申请再贷款，然后直接安排到有关信用社发放使用，既缩短了时间，也提高了政策传导的准确性。又比如，国家要推行农户小额信用贷款和创建信用村(镇)，—些乡(镇)信用社主任想不通，认为风险大，不愿意搞，因此推行相当困难。但如果统一了法人，县 (市)联社一个单位想通了，就可以通过制定一整套具体的实施细则将其在全县(市)落实到位。江苏的实践就证明了这一点。全国农村信用社工作会议后，通过向各县(市)联社传达动员，小额信用贷款投放的积极性迅速被调动起来，目前已有1546个基层社开办了此项业务，占基层社总数的80．2％；共发放农户贷款证171万本，月末小额信用贷款余额达15．9亿元，同比多增2．1亿元；参创信用村(镇)基层社1154个，占基层社总数的59．9％，目前已创建信用乡(镇)镇53个，信用村1510个。
二、以县(市)为单位统一法人具有比较可靠的现实基础
以县(市)为单位统一法人，经过多年来的探索和实践，不再仅是一种理论模型或假想，已经具备存在和推广的比较可靠的现实基础。
(一)传统行政色彩的管理体制为农村信用社以县(市)为单位统一法人提供了心理准备。我国的农村信用社虽然名义上是县(市)、乡(镇)两级法人，相互独立。但实质上，农村信用社成立50多年来，乡(镇)信用社主要的行业管理职责都是由县(市)联社操作的。目前未统一法人的农村信用社，员工进出权、任免权、岗位安排权、奖惩权、资金调剂权、大额费用支出权、利润分配权等，均由县(市)联社或信用合作管理部门掌握。基层信用社作为名义上的“企业法人”，其法人自主权实际上从未真正落实。历经民办、官办多次反复和与农业银行的分分合合以及多次改革、整顿、规范，可以说，一般人的心里早已不把乡(镇)农村信用社作为独立的法人看待，以县(市)为单位统一法人不仅不会引起人们心理上的恐慌和震动，相反只会使联社对基层社的领导和管理更加全面、深入、合理、合规。
(二)江苏改革试点的成功为农村信用社以县(市)为单位统一法人提供了实践经验。1998年6月，江苏省11家农村信用社县(市)联社开始统一法人的试点，2000年8月在全省范围内全面推开。县级统一法人改革取得了初步成效，达到了预期目的。2000年11月，全省1658个农村信用社和82个县(市)联社以县(市)为单位合并为82个法人。全省农村信用社各项存款余额已达1430.01亿元，各项贷款余额966.48亿元，其中农业贷款余额达287.50亿元，分别比改革前增长43.3%、58.8%和111.90%。至2001年同口径比已实现扭亏，亏损面由48%下降到33%,下降了15个百分点。不良贷款率29．5％稳步下降了7个百分点。“扎木成排，谋共赢，抵风险”。江苏省以县(市)为单位统一法人的改革发挥了农村信用社的团队优势和整合效应，收益大于成本，收到了实实在在的效果，为全国农村信用社改革积累了一定的经验。
(三)各级政府的支持为农村信用社以县(市)为单位统一法人提供了组织保障。近年来，由于农村合作基金会退出，农行网点收缩，农村信用社贷款已成为广大农户筹集生产、生活资金的主渠道。因此，党和国家以及各级地方政府对农村信用社的重视程度越来越高，相继出台了一系列指导意见和扶持、保护措施。从江苏改革的实践看，由于统一法人合乎实情、便于管理、有利于促进农民增收和现代、高效农业发展，各级党委、政府都给予了高度重视和支持，把农村信用社的改革与发展列入重要议事日程，相继出台了支持改革与发展的一系列办法、意见，一些扶持政策作用目前正在逐步显现，所得税负减轻，不合理的摊派和非正常开支减少。各地方党委还帮助农村信用社建立完善了党的组织体制，县(市)以下适应统一法人实行垂直领导，减少了基层政府的行政干预。党、政的参与和支持，为以县(市)为单位统一法人提供了坚强的组织保证。
三、当前以县(市)为单位统一法人制度存在的几个突出的问题及对策
由两级法人组织体系合并为一级法人组织体系，对县(市)联社、基层信用社整体运行机制都提出了新的要求。根据江苏的实践，改革中必须注意解决好以下几个突出的问题：
(一)市场定位问题。中国是一个农业大国、人口大国，农业、农村、农民问题，一直是中国的第一大问题。近年来，党和国家把推动农村信用社改革和发展作为促进农业发展、农民增收和农村稳定的一项重要举措来抓，使服务“三农”成为对农村信用社最根本的政治要求。因此，农村信用社必须按照“三个代表”的要求，把其最基本的市场定位于“三农”，这也是农村信用社改革必须坚持的一个基本前提。推行以县(市)为单位统一法人，要防止商业化严重、片面追求盈利、疏远农村和农民的倾向。要坚持合作制原则，广泛吸收农村社员入股，实行民主管理，主要为社员服务，为农民谋利益，使农村信用社真正成为“联系农民最好的金融纽带”。
(二)产权明晰问题。统一法人的县(市)联社要按现代企业制度建立，明晰产权，落实风险责任。要在妥善处置农村信用社原有积累的基础上，吸收辖区内农民、个体工商户、农村经济组织广泛入股，明晰农村信用社产权归属。同时要落实风险责任，信用社社员代表和理、监事会成员由入股的社员产生，其在履行管理职责和享受权利的同时，和其他社员一起，以自身的全部股金对信用社风险承担有限责任。现阶段，对资不抵债或严重亏损的信用社，可在维持产权组织现状的基础上先行统一法人，待经营逐步改善后再按上述要求逐步明晰产权。
(三)法人治理结构问题。其主要目标，是按现代企业制度要求和中国实际情况，通过一定的组织结构和组织制度，防止权利过于集中，提高信用社经营管理水平和工作效率。统一法人后的县(市)联社应设立社员代表大会、理事会和监事会，实现所有权、经营权和监督权之间的监督制约。
(四)机制转换问题。长期以来，农村信用社经营机制僵化，平均主义严重，大大挫伤了职工的积极性。以县 (市)为单位统一法人的一个重要任务就是转换经营机制，实行干部人事、劳动用工、工资分配、内控制度的改革：一要实行工效挂钩。建立理事会对联社经营班子、联社对机关和基层信用社、基层信用社对职工三个层面的考核制度，考核内容要全面、考核指标要科学、奖惩措施要可行、收入差距要拉大；二要疏通“出入”渠道。按照“精简、效能”原则。优化机构设置。因事设岗、以岗定编。逐步完善农村信用社职工养老、失业、医疗等社会保险制度，为离岗、下岗职工解除后顾之忧。鼓励不适应工作发展要求的职工自愿辞职。对不愿辞职又不适应工作发展要求的职工进行考试、考核，逐步淘汰更新；三要打破“管理人员终身制”。按照“公平、公正、公开”的原则，所有管理人员一律竞聘上岗；四是进一步强化管理，规范经营行为。建立健全并认真执行贷款“三查”、审贷分离、集体会办等制度，认真落实不良贷款清收任务、奖惩措施。加强成本核算，从严控制各项费用开支。
（五）党组织定位问题。各县（市）联社统一法人后要成立党委，要按《公司法》的要求，落实理事会领导下的主任负责制。信用社党委主要应在思想和意识形态方面引导员工落实党和国家的各项路线、方针、政策，一般不直接干预经营管理事务。
（六）历史“包袱”问题。农村信用社积聚的沉重的历史“包袱”。一定程度上阻碍了以县（市）为单位统一法人的改革。而这些“包袱”是多方面因素造成的。从江苏农村信用社改革试点的实践看，国家给予50亿元无息再贷款、呆账贷款分8年直接进入成本核销、建立风险补偿基金等扶持政策，鼓舞了基层农村信用社、使其整体效益逐步好转，推动了改革的进程。
为促进以县（市）为单位统一法人的改革，必须继续对农村信用社给予必要的政策扶持：一要增加再贷款等手段减轻竞争压力，增强支农实力，创造规模效益。二要通过减征或免征农业贷款营业税、历年亏损税前弥补、继续给予无息再贷款支持或给农业贷款损失特殊补偿等措施逐步消化“包袱”，增强“造血”功能；三要通过支持和帮助农村信用社维护贷款债权，依法打击逃、废债等措施，给农村信用社改革和发展提供宽松的环境。
参 考 文 献
1、《改革与实践》2002年第9期
2、《中国农村信用社合作》第162期
