目 录
一、形成农牧民贷款难的原因分析
（一）从金融机构的角度分析
（二）从农牧民行业特征等自身原因分析
二、解决方案
（一）突破市场逻辑，强化制度创新
（二）人民银行和银行业监管部门要加大窗口指导力度，积极配合财政支农政策，协调督促金融机构切实增加支农贷款的投入，确保财政支农政策、资金落到实处
（三）完善农村金融体制，创新农村金融组织形式
（四）继续深化农村信用社改革，提高服务新农村建设的能力和水平。
（五）建立多种形式的抵押担保机制，积极发展农业保险。
（六）规范引导民间信贷，发挥其积极作用。
内 容 摘 要
当前，在构建和谐社会、建设社会主义新农村过程中，如何有效解决农村资金贫乏、农牧民贷款难问题，提上了重要议事日程，本文从农牧民获得金融机构贷款难的原因以及如何有效解决的方案等方面进行了系统的阐述，提出了建议措施。农牧民贷款难有农牧民自身的原因，有金融机构改革等体制上的原因，笔者从市场逻辑、制度建设、人民银行的窗口指导、银行业监督管理、农村信用社体制改革和民间借贷以及政府的角度等方面进行了系统的阐述，提出详细的解决方案。
农牧民贷款难的原因分析及对策建议
党的十六届四中全会明确提出把构建社会主义和谐社会作为党执政的重要目标。《管子·兵法》上说：‘和合故能谐’，就是说，有了和睦、团结，行动就能协调，进而就能达到步调一致建设和谐社会。建设和谐社会，关键问题就是要解决发展问题。甘孜州人口稀少，经济发展落后，促进本州经济社会全面发展是当前的首要问题。要解决发展的问题，重点在城镇，难点在农村，关键是资金问题。从这个角度来看，建设和谐社会既是一个政治问题，也是一个金融问题。甘孜州金融业极端不发达，金融机构单一，农村金融服务主要依赖农村信用联社，由于农村信用联社资金薄弱，经营不善，绝大多数机构处于亏损状态，农牧民贷款难的问题显得尤为突出。如何解决好农牧民贷款难的问题，是建设甘孜州新农村建设必须首先解决的一个问题。
一、形成农牧民贷款难的原因分析
（一）从金融机构的角度分析
2006年12月末，全州金融机构各项存、贷款分别为901，164万元、394，571万元，仅占全省的0.7％和0.5％。州内18个县均设农行、农村信用社、邮政储蓄三类金融机构；建设银行和农业发展银行只设在州府康定，另在三个较发达的县设有保险公司。由于农业银行业务基本在县城；农发行贷款主要集中在粮、棉、油供销项目上，还有少部分水电项目贷款；邮政储蓄机构不发放贷款，支农到户主要还是靠农村信用社的支持。2006年12月，农信社共有机构网点128个，平均1个信用社要承担方圆1000多平方公里的农村金融服务。从金融机构的角度来看，形成农牧民贷款难的原因又主要体现在以下几个方面：
1、商业银行机构撤并，政策性银行职能缺位，服务农村的金融机构单一，且资金实力较弱，不能满足新农村建设需要。
随着国有商业银行的战略调整，绝大多数县城仅仅只有农业银行、农村信用联社和邮政储汇局三家金融机构；县域及以下金融网点不断收缩，服务农村的金融机构几乎只有农村信用社一家。截止2006年11月末，从各县新增的贷款来看，农村信用社占比高达90%以上。正是由于这种机构单一，缺乏有效竞争的现状，形成了农村信用社独家垄断农村金融市场的不利局面。农村信用社独家垄断存在诸多弊病，主要表现：一是有的信用社没有真正树立为“三农”服务的意识，业务经营趋利化、贷款投放非农化、资金转移城市化问题比较突出。二是对“三农”贷款没有实行优惠利率，大部分农户贷款利率都是“一浮到顶”，以甘孜州北路八县为例：截止2006年10月份末，农村信用社执行年利率平均为13.0355%，既增加了农民负担，又影响了农民借款的积极性，从而不利于农业和农村经济的发展，不利于增加农民收入。三是对农户小额信用贷款规定过死，额度偏小，期限过短。如有的信用社对信用等级为优秀的农户最高授信额度 5000元，对一般农户授信额度仅1000元，且贷款发放期限多为一年，不能满足种植业和养殖业大户需要，即使一般农户也不能很好满足。四是一些信用社春放秋收冬不贷的习俗仍然存在，不能充分发挥信贷资金作用。五是有的信用社存在贷款股本化的问题，要求农户必须拿一定比例金额作为股本。这些问题的存在，不利于农村经济的发展，不利于增加农民收入，更不利于社会主义新农村建设。
2、国有商业银行自身条条框框限制过多、贷款门槛过高等内部因素，制约了农村的资金投入。
甘孜州除州府康定县外，其他县国有商业银行仅有农业银行一家。农业银行对农村信贷投入很低，信贷不断萎缩，主要体现“五不为”：即机构撤并，贷款权上收，基层行无力为；政策限制，基层行不能为；不切实际的贷款审批程序，基层行无法为；严格的贷款责任追究，基层行不敢为；缺少对信贷人员的激励，以及对上存资金实行优惠利率，基层行不愿为。同时，由于不确定性因素多，农业风险较大，贷款投放上持谨慎态度，贷款条件和手续复杂且门槛较高。这些因素制约了农村的资金投入。
3、金融机构嫌贫爱富，追逐利润的最大化的目标严重制约了农民获得贷款。农牧业收益低，时间长，风险高导致农业银行、农村信用社不愿将资金投入农业，更多的是投入商业。
（二）从农牧民行业特征等自身原因分析
甘孜州人口稀少，经济极端落后。甘孜州地处青藏高原东南缘，是四川最为偏远落后的民族地区，面积约占全省的1/3，人口仅占全省的1.04％。经济社会发展体现出诸多特殊性：经济极其不发达。2006年，全州国内生产总值预计为58.32亿元，不足全省的1%，农牧民人均纯收入1608元,居全国30个民族自治州和全省21个地市的末位；产业经济以农牧业为主，生态旅游和水电业发展较快。全州农牧民占比高达84.4％。18个县中除泸定为农业县之外，其他均为半农半牧县或纯牧业县。全州藏族人口占78.6%，他们有家庭积蓄以珊瑚玛瑙房屋等实物为主、种养牲畜以自用为主等生活消费习惯，不少偏远地区仍保留自然封闭的经济形态，社会发展处于低效率的状态。这些因素也制约了农牧民贷款。具体来看，主要体现在以下几个方面：
1、农村资金城市化问题突出，造成农村资金供应紧张。
由于受甘孜州的特殊地理位置和风俗习惯影响，农村经济发展远远落后于城市。农村大部分都是以农户为单位进行生产经营，主要靠种植业和畜牧业为主，有的地方甚至处于原始封闭状态，农村基本上没有什么企业，对资金的吸引力不强，在市场经济条件下，资金自然流向盈利比较高的企业、行业和部门，因而造成农村资金短缺，新农村建设发展资金得不到有力的支持。
2、有的偏远地方仍然实行游牧生活，增大了金融机构贷款回收难度和放贷风险和成本，金融机构不愿放贷。
3、农牧民普遍贫穷，基本上没有什么资产可作为抵押，也是农牧民获得贷款难的一个重要因素。
在我州，农民普遍贫穷。据统计：甘孜州人均年收入为625元以下的绝对贫困人口占总人口的63%，600-800元的仅占27％，800元以上的人口仅占10%。对于处于绝对贫困的农牧民来说，基本上没有什么财产可以作为贷款抵押，他们比较有价值的财产无疑是农村土地承包经营权。但是，我国《担保法》规定，耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地的使用权不得抵押，《农村土地承包法》也没有明确土地承包经营权可以设定抵押。在现行信贷政策条件下，担保抵押资产是否充足是决定银行贷款的主要条件，由于目前的法律却禁止了他们用承包经营权抵押贷款，农牧民根本无法获得抵押贷款。
二、解决方案
（一）突破市场逻辑，强化制度创新
自改革开放以来，中国进行了一场市场经济革命。在这场革命中，中国金融业也在90年代中期进行了一场以市场经济为导向的金融改革，其主旋律是防范金融风险、提高效益，其结果是农村成为金融改革的牺牲品。为了防范金融风险，确保金融安全，提高效益，金融部门进行了一场由农村到城市的大撤退，与机构网点收缩相伴随的，是信贷收缩和各类金融服务的缺失，许多地方的农村居民，甚至连存款、汇兑这样最基本的金融服务，都变得遥不可及了。本文并不是反对市场经济，而是因为现实的中国农村经济并不是市场经济，更多的是小农经济、自然经济，农业收益远远低于二、三产业。在非市场经济的农村实行以市场经济为导向的金融改革，要求金融支持农村建设，只能是一句空话。其结果只有两种，要么牺牲金融，要么牺牲农业。如果不突破市场金融逻辑，这个问题将永远存在下去。
我们要首先打破农村市场经济的神话。要认识到中国农村尤其是偏远落后的民族地区，本质上还不是市场经济，并且从延续五千年农业文明所具有的惯性考虑，在可预见的将来不会成为市场经济。那么，我们就会认识到，纯粹的市场手段，无法解决农村融资问题。面对强大的市场逻辑，需要政府介入，进行反市场逻辑的操作，去改变农村资金补贴城市的“以弱补强”格局。因此，治本之道，是不再仅仅就农村融资难题的表象去谈论农村金融改革，而是要深入到农村金融成长的经济社会环境中，去打破农村市场经济的神话，以一系列的制度变革适应中国小农经济发展的实践。充分发挥公共财政对农村金融的政策支持和导向作用。相对于信贷资金来说，财政资金的数量是有限的。因此，在保证财政投入总量持续增长的情况下，可适当调整当前财政对“三农”的投入结构和方式，建立政府扶持和财政补偿机制，对银行提供的政策性的支农贷款免征营业税，对因支农而执行的利率优惠，财政应予以补贴，对一些特定的支农项目建议由政府纳入预算给予一定的风险补偿，发挥公共财政对银行信贷投放的政策引导作用，建立银行业支持新农村建设的激励机制，实现财政支持银行、银行支持新农村建设的良性互动。同时，作为公共部门的政府，应对农村进行一系列有益的制度安排 ，改造传统农业，改变农村资金利用上的高风险、低利润格局，使农村获得比城市更为优越的信贷条件，使农业投资收益不低于二、三产业，从而改变农村融资条件，彻底改变资金流向，从根本上解决农村融资难题。
（二）人民银行和银行业监管部门要加大窗口指导力度，积极配合财政支农政策，协调督促金融机构切实增加支农贷款的投入，确保财政支农政策、资金落到实处。结合实际制定金融业支持新农村建设指导意见，明确要求有关金融机构要以加强农业基础地位、增加农民收入和农村经济改革为重点，加大农业信贷投入，力促农村经济发展。人民银行应进一步加强对农村信用联社支农再贷款的利率、使用范围等情况的管理，发挥支农再贷款作用，提高支农再贷款的使用效率。银行业监管部门应根据实际情况，制定差别监管政策，允许欠发达地区农村信用社在资金不足的情况下进行区域内资金的余缺调剂，使有限资金充分发挥作用。
（三）完善农村金融体制，创新农村金融组织形式。在新农村建设中，农村金融业要坚持体制创新、机构创新、制度创新、业务创新。通过体制创新，形成以政策性金融和商业性金融为基础、农村合作金融和地方金融为主体、民间金融为补充的新的农村金融体制；通过机构创新，形成适合农村经济发展特点的新的金融机构，如成立社区银行和多种所有制形式、不同治理结构的小额信贷公司，满足不同的资金需求；通过制度创新，形成完善的农村资金投入和奖励制度，使农村资金回流农村，使城市资金投向农村；通过业务创新，形成以存、贷、汇传统业务为依托，以银行卡、商业票据、投资理财等一系列新业务为效益增长点，较为完备的农村金融业务体系。同时应积极开办进城打工农民技术培训贷款、农民创业贷款等新业务，支持转移农村富余劳动力，减少农民，加快农村城镇化和工业化建设。
（四）继续深化农村信用社改革，提高服务新农村建设的能力和水平。农村信用社要牢固树立服务意识，在有效防范风险的情况下，简化贷款手续，方便农民借贷。对小额农户贷款要针对不同需要扩大授信额度、合理确定期限，发挥小额信贷应有作用。同时要跳出纯农业的小圈子，积极支持农业产业结构调整，按照高产、优质、高效、生态、安全的要求，重点支持农业产业化发展，结合本地实际情况积极支持特色农业、绿色农业和生态农业，支持农业产业化经营，支持具有带动作用的龙头企业生产，支持发展循环农业。同时应大力支持农民扩大消费，支持牧民新村建设，改善农牧民文化生活和居住环境。
（五）建立多种形式的抵押担保机制，积极发展农业保险。要在现有农业政策性保险试点的经验基础上，稳步推进农业政策性保险试点工作，加快发展多种形式、多种渠道的农业保险。通过建立担保基金或担保机构等办法，解决农户和农村微小企业贷款担保难问题。
（六）规范引导民间信贷，发挥其积极作用。大力培育由自然人、企业法人或社团法人发起的小额贷款组织。要引导和规范农户发展资金互助组织，为其提供法规规范和政策扶持。由于私有资本、外资具有制度安排的灵活性与高效性的最大特征，因此，农村金融组织一旦吸收了外资与民资的血液，就能使农村金融的资金来源更加充足，农村金融市场化步伐更加坚定，新农村建设资金不足的难题将得到有效解决。
