一、我国农村金融体制的整体状况
二、农村金融体制改革面临的主要问题
三、加快农村金融体制改革的对策建议
内 容 摘 要
农村金融体制改革事关农民、农业和农村经济发展的大局。近年来我国金融体制改革的一件大事就是深化农村信用社改革。农村信用社是我国金融体系的重要组成部分，是农村金融的主力军和联系广大农民群众的金融纽带，在促进农业和农村经济发展，帮助农民发展生产、增加收入等方面，发挥着重要的作用。笔者就当前农村金融体制改革中的农村信用社改革的有关问题浅淡几点意见和看法。
农村金融体制改革浅淡
农村金融体制改革事关农民、农业和农村经济发展的大局。近年来我国金融体制改革的一件大事就是深化农村信用社改革。农村信用社是我国金融体系的重要组成部分，是农村金融的主力军和联系广大农民群众的金融纽带，在促进农业和农村经济发展，帮助农民发展生产、增加收入等方面，发挥着重要的作用。笔者就当前农村金融体制改革中的农村信用社改革的有关问题浅淡几点意见和看法。
一、我国农村金融体制的整体状况
1．农村银行类金融机构
目前我国农农村银行类机构主要有四类六种，分别是商业银行中的农业银行，政策性银行中的农业发展银行，农村合作金融机构中的农村信用社、农村商业银行和农村合作银行，以及邮政储蓄机构。截至2007年末，全国共组建农村银行类机构72家，其中，农村商业银行12家，农村合作银行60家，另有9家农村合作银行机构获准筹建；组建以县（市）为单位统一法人机构519家。截至2007年末，全国农村信用社共有法人机构27036家（比上年末减少5818家），资产总额27716.12亿元，负债总额26579.12亿元，平均资本充足率为8.97％。 农村银行类机构的基本状况是：从机构网点布局看，共有124255个网点，其中104671个分布在县市及以下地区，占网点总数的84.2％。从资产负债看，2007年末，农村银行类机构的资产总额为108271亿元，占金融机构资产总额374697亿元的28.8％；负债总额105523亿元，占金融机构负债总额358070亿元的29.4％。其中存款总额87363亿元，占金融机构存款总额300209亿元的29％；贷款总额58004亿元，占金融机构贷款总额206839亿元的28％。从信贷支农的情况看，对“三农”发放贷款的机构主要是农业银行，农业发展银行和农村合作金融机构。
2．农村非银行类机构体系
农村非银行类机构体系包括农村银行类机构体系以外的其他农村金融组织形式。（1）农村保险类机构。如农业保险和再保险公司；（2）正规和非正规的小额信贷组织，这包括人民银行指导的商业性小额信贷公司试点，也包括政府组织和非政府组织的具有扶贫性质的小额信贷机构，如扶贫社；（3）民间借贷；（4）其他提供各类金融产品和服务的组织，如农产品期货组织、农业担保组织等。
二、农村金融体制改革面临的主要问题
1．利率控制问题
目前，尽管人民银行允许农村信用社会的贷款利率拥有较其它商业银行更灵活的浮动范围，但小额的农民贷款比大规模的商业贷款式的成本要高得多。尽管农村信用社浮动利率改革已经启动，但改革范围较小，存贷款利率浮动的幅度仍然比较小，没有能覆盖成本。信用社会利率达到最大浮动后，仍然只有民间借贷平均利率的一半左右。而且，在目前的政策下，信用社的利率不能根据贷款用途，贷款项目风除的高低和客户信用社程度的不同进行调整，缺乏必要的弹性。而非正规金融在这些方面要灵活多。另一方面是缺乏市场的进入与退出机制。由于农村金融市场仍然没有开放，从而导致了信用社在正规金融领域的绝对垄断地位。缺乏市场退出机制又使信用社不论经营状况如何都不用担心自己的生存问题。这些导致了信用社自身改革的动力和压力不足。
2．目前农村信用社难以发挥农村金融“主力军”作用
农村信用社虽被当作合作金融，却经常“以合作之名行银行之实”，在金融监管中实际上被当作商业性金融。农村信用社的发展经常面临多元目标的冲突，包括支持“三农”的政策性目标、合作制为社员服务的目标、作为商业性金融机构的盈利目标与追求规模经济目标等。多元目标的冲突造就了信用社内部经营和外部管理中的机会主义，成为影响其运行绩效和可持续发展的重要因素，对信用社大面积亏损的形成，起到了推波助澜的作用。
农村信用社的行业管理体系不健全、行业管理和政府监管合而为一仍是一个突出问题。人民银行和信用社联社虽然经常被赋予信用社的行政管理和行业管理职能，却经常处于“不管失职，严管违法”的困境。缺乏健全的行业管理体系，没有覆盖全国的资金清算系统和通存通兑系统，成为妨碍信用社提高竞争力的重要因素。从微观体制上看，农村信用社名为农民的合作金融组织，实际上却是“准国有金融机构”，甚至农村信用社的改革也主要呈现“政府主导型”特征。不仅农民不承认信用社是农民的合作金融组织，缺乏入股信用社的积极性，就连信用社职工事实上也不承认这一点。信用社的民主管理和社员股金往往形同虚设，有的甚至基本上没有社员股金，“为社员服务”无从谈起，“内部人控制”更是一个普遍问题。由于外部管理体制不健全，内部的所有者缺位和法人治理结构等问题，农村信用社转换经营机制、充实资本金、提高抗风险能力等长期发展大计，多数仍处于悬而未决状态
3．局限于信用社的农村金融改革难以从根本上解决农村金融的供给问题
从解决“三农”问题的大局出发，农村税费改革是解决减轻农民负担的问题，而农村金融体制改革是解决增加农民收入的问题。如果改革思路切实有效，政策措施得力，农村金融体制改革将会给农民收入增添源源不断的活力。但农村金融体制改革，主要局限于农村信用社内部的改革，从而部分地限制了农村金融的组织创新，影响了有效增加农村金融供给。迄今为止，农村金融抑制、对于农村民间金融的歧视仍然相当严重，农村金融的市场准入仍然没有松动，甚至农村金融管制还得到了一定程度的强化。当前，在我国农村，试图单纯依靠农村信用社的改革，完全解决农村金融的供给问题，是不现实的。道理很简单，在加入WTO和逐步完善社会主义市场经济体制的背景下，农村金融服务不能依靠单一主体（信用社）的垄断供给，农村金融不能被排除在市场主体多元化的进程之外。农村金融市场主体的多元化迟早会到来，并冲击现有的农村金融制度安排。因此，在信用社之外的农村金融改革，越早越主动，越晚越被动。
三、加快农村金融体制改革的对策建议
1．以扩大信用社浮动利率改革试点为契机，加快农村利率市场化进程
一是建议在近期内进一步扩大农村信用社浮动利率改革的试点范围，加大试点力度。今年将各省市试点的县市数在现有基础上再增加2倍，明年将试点面再扩大1倍。鼓励各试点县（市）因地制宜地探索推进利率市场化的模式，注意对不同试点模式的比较。将试点地区县城所在地的农村信用社统一纳入试点范围，以提高农村信用社的资金筹集能力。二是鉴于农村贷款大多属零售业务，交易成本高，风险监控难，建议中国人民银行将其认可的试点信用社存贷款利率浮动幅度，在现有基础上适当扩大，存款利率的浮动幅度再增加50%，贷款利率的浮动幅度再增加1倍。通过存贷款利率浮动幅度的扩大，适当缩小农村信用社存贷款利率与民间借贷利率的差距，增强信用社对民间金融的引导能力。三是建议金融监管部门督促试点地区的农村信用社加强成本核算，关注利率变动对其资产负债及收益的影响，完善利率定价的决策程序和利率内外控制度，形成兼有灵活性和自我约束性的浮动利率定价机制，并及时总结推广这方面的经验。如鼓励农村信用社在加强约束机制建设的基础上，在政策允许的浮动利率范围内，灵活决定贷款利率水平。结合加强金融监管，严格实行农村信用社资产负债比例管理，规定其只有存贷比达到一定程度、新增贷款的不良率低于一定数量时，才能实行浮动利率。
2．全面深化农村信用社的体制改革，为发挥其农村金融主力军作用提供体制基础
（1）加大力度分类推进农村信用社的微观体制改革。农村信用社的微观体制改革，按照“模糊过去，清晰未来，因地制宜，借鉴经验，分类指导，多方案比较”的原则，分类推进改革。我们提出以下四种备选改革方案：第一、第二种方案分别为股份制商业银行模式和股份合作制的合作银行模式。前者的先例如江苏张家港、常熟和江阴的信用社改制。后者的先例如浙江鄞州的农村合作银行。目前，这两种改革的覆盖面都极其小，基本上处于星星之火状态，建议在经济发达地区加快推进这两种模式的改革。考虑到乡镇企业股份合作制改制的过渡性，建议在发达地区鼓励股份制商业银行模式，允许采取股份合作制的合作银行模式。但在改制过程中的具体制度设计，可以与张家港、鄞州等先行者有所不同。在这两种改革模式中，都应该特别重视健全股权退出机制。因为完善的股东或社员权利，应该通过其“用手投票”和“用脚投票”两种方式来体现；与“用手投票”相比，“用脚投票”对于规范组织行为、建立有效的运作机制，对于防止大股东肆意侵犯小股东权益、减少“内部人控制”现象，都具有更为重要的意义。以股份制商业银行为例，只要有健全的股东退出机制，即使地方政府成为商业银行的第一大股东，由于其股份不能超过总股本的10%，众多小股东的“用脚投票”，也会形成对地方政府行政干预的有效制约。当然，股东退出机制的设计，也应适当兼顾商业银行资本金的稳定性。
（2）适当调整农村信用社的宏观政策定位，加快其行业管理体制建设。当前，我国农村信用社已处于加快分化的时期，合作金融、政策性金融和商业性金融的属性都不同程度地存在，因此，不宜笼统地将其定位为合作金融。对于农村信用社的政策定位问题，可依据“少说多看”的原则暂时搁置起来。农村信用社点多面广，具有服务“三农”的比较优势和组织基础，包括同农户的密切联系。因此，农村信用社以坚持为“三农”服务为宗旨有其必然性和合理性。但是，鉴于“三农”问题已成为影响经济社会发展全局的突出问题，对于以服务“三农”为宗旨的农村信用社，政府应该通过免征利息税、适当降低营业税和所得税税率等提供必要的支持。从行业管理来看，农村信用社按照自下而上逐级入股、自上而下层层服务的方式，组建金字塔式的组织体系，不仅有利于建立覆盖全国的资金清算系统和通存通兑系统，增加其行业竞争力和拓展业务的能力，也有利于信用社更好地在系统内部调剂资金头寸、参与银行间同业拆借市场，从而增加农村资金供给，增强农村信用社抵御风险和适应现代金融业务发展的能力。
3．全面推进农村金融体制改革，加快健全多种金融机构分工协作、平等竞争的农村金融体系
（1）将完善邮政储蓄制度，与通过再贷款等形式建立有效的农村资金回流机制统筹协调起来。近几年来，通过吸收存款转存于人民银行，邮政储蓄成为农村资金向城市流失的重要通道。如何解决这一问题，成为广受各方关注的焦点。邮政储蓄制度改革要注意解决好以下两个问题。一是改变由邮政储蓄的盈利来弥补邮政业务亏损的现有体制，在邮政储蓄与邮政、汇兑业务分开并独立核算的基础上，逐步建立制度化的中央财政对邮政业务的补亏机制和对邮政减亏的激励机制。二是建立规范化的中央银行对农村正规金融机构的再贷款支持制度，借此促进邮政储蓄存款回流农村。鉴于目前尚不宜取消邮政储蓄业务，建议将县以下邮政储蓄吸收的存款，通过人民银行全额用于增加对农村金融机构的再贷款，并将此作为一项制度稳定下来。同时，逐步取消邮政储蓄机构相对于其他金融机构的超国民待遇。在放开邮政储蓄自主运用资金渠道的同时，降低邮政储蓄在人民银行的转存款利率，使其等同于金融机构在人民银行的存款准备金利率。如果能够将此项政策调整与推进利率市场化改革结合起来，效果将更佳。
（2）适应粮食流通体制改革和农业结构调整的需要，重新整合政策性金融业务，调整其业务载体。在最近两三年内，粮食流通体制的市场化改革将会取得实质性的进展。随着农业结构调整的深入推进，在缺乏足够的担保抵押品的情况下，许多产业化龙头企业对农产品收购资金的季节性大量需求，需要通过政策性银行来解决。因此，需要重新整合政策性金融业务或调整政策性金融的载体。具体思路可以有以下两种。一是健全农业发展银行的政策性金融功能，将目前由农业银行代理的政策性金融业务，如农村基础设施建设贷款、扶贫贷款等，重新划归农发行，完善农发行的政策性金融机构功能。建议中国人民银行适当放宽农发行的职能范围，将产业化龙头企业的收购资金纳入农发行的支持范围。二是取消农发行，面向四大国有商业银行和网络覆盖全国的股份制商业银行，公开招标农业政策性金融服务。第二种思路应先行试点，通过试点总结其可行性。
（3）在加强和改善金融监管的同时，适度放松农村金融的市场准入条件，允许农村民间金融组织合法化，允许外资金融介入农村金融业务，重点支持农民自主参与的各种形式的合作金融，以增加农村金融的服务供给。许多经济学家通过对发展中国家的研究发现，正规金融组织对农户金融服务的覆盖面往往不足农户总数的20%，大量的农村金融服务需要农村非正规或民间金融来满足。我国也不例外。有条件地允许民间金融的合法化，可以为发展农民自主参与的各种农村合作金融提供良好的环境条件。发展民间金融可以有效利用民间的乡土信用资源，解决农村融资难问题。农村民间金融的形式可以多种多样，如民营的小额信贷银行、合作银行、私人银行等。前世界银行首席经济学家斯蒂格里茨早就指出，将正规金融市场与非正规金融市场，按照公平竞争的原则合理整合起来，可以更好地满足农村各个阶层和部门对金融服务的需求，同时，也有利于金融部门自身提高效率并积累可持续发展能力。实际上，美国、日本等都曾通过使民间金融“合法化”的方式来规范民间金融，并取得成效。
参 考 文 献
1、 来源:《经济研究参考》２００３年第８０期
2、 农信社改革还缺什么？国家信息中心
3、 当前农信社改革的几个问题 国家信息中心
4、中国银行业监督管理委员会：《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见》，银监发【2006】90号，2006－12－20。
