一、选择统一法人体制改革的主要理由
二、统一法人制的利弊分析
三、统一法人制取得成效的其它原因
四、统一法人制需要注意的几个问题
内 容 摘 要
统一法人制又称一级法人制，是指取消各乡（镇）信用社法人资格，以县（市）为单位组建农村信用社。统一法人制经过近5年的试点，成效较为显著受到普遍好评，它基本上解决了现有二级法人制的弊端，但是，它同时也带来了一些新的问题。
关于农村信用社统一法人制改革问题的思考
统一法人制又称一级法人制，是指取消各乡（镇）信用社法人资格，以县（市）为单位组建农村信用社。统一法人制经过近5年的试点，成效较为显著受到普遍好评，它基本上解决了现有二级法人制的弊端，但是，它同时也带来了一些新的问题。
一、选择统一法人体制改革的主要理由
一是经营状况决定。按照组建股份制银行的条件规定，必须符合下列条件：有较强的管理能力；全辖信用社资产总规模10亿元以上；不良贷款比例15%以下；组建后资本金不低于5000万元，资本充足率达到8%。据分析，农信社符合上述条件的联社凤毛麟角，比例很小。因此，目前经营状况决定了全省大部分农信社的产权制度改革，只能选择合作制或其他形式的组织体系。
二是支持“三农”需要决定。农信社60%以上资金投放在广大农村地区，在农村地区的资金贡献率达到80%，具有扎根农村、服务“三农”，方便群众的特定优势，其他金融机构无法比拟。因此支持“三农”，促进农村经济发展的必然要求决定了农信社的市场地位，广大农村地区非常迫切需要农信社的信贷支持。
三是生存与发展决定。农信社要生存与发展必须在经营机制上及管理体制上进行创新，有创新才有希望，才有发展。几十年来，农信社、县（市）联社的丙级法人管理体制一成不变，面对集约化经营和市场经济现状，两级法人体制的弊端逐步凸现，如兄弟信用社各自为战，形成不了合力，无法与他行展开竞争，同时也经常演绎出联社不注重农信社法人地位的“违法”行为，影响业务的正常发展，因此，从农信社自身的生存和发展需要决定了农信社必须走统一法人体制的产权制度改革的组织形式。
二、统一法人制的利弊分析
1、各信用社联为一体，有利于提高经营管理水平。取消基层社法人地位而实行统一法人制，基层社与县（市）联社因此成为一个统一的整体，这在一定程度上有利于加强县（市）级联社对基层社的管理。有些地方采取措施，取得了如下成效：第一，实施财务集中管理，增收节支效果明显；第二，实施人力资源统一配置，有利于人才的培养和选拔；第三，实施有效的内控制度，可以规范各基层社的经营行为。然而，同样在经营管理方面，存在一些问题：如权利过分集中，容易产生滥用职权和腐败现象；规范庞大，在管理上容易造成一管就死、一放就乱的局面；基层社没有经营自主权，积极性难以调动。可见，统一法人制可能有利于提高经营管理水平，但这一点并不能从制度上得以保证。
2、有利于节约成本，提高经济效益。一是实行统一法人后，由一级经营两级管理向一级经营一级管理的模式转变，从而可精简行政管理人员，减少费用支出，节约成本，实现减员增效的目的。二是统一法人、统一核算可以使得农信用社的税费负担更趋合理，从政策上为农信社减负，对增加财力、增强发展后劲具有相当裨益。三是实行统一法人制后，对分支机构实行统一管理、统一协调社会各方关系，可减少两级法人体制下的管理环节多、多头出费用的现象。
3、资金统一调剂，有利于提高资金的使用效益。区域经济发展水平不同，决定了每个信用社资金余缺的存在，实施统一法人制后，联社可以在全县范围内统一灵活地调剂资金，合理地掌握资金头寸，把资金富余社的资金投放到资金需求量大的地方及符合农业产业化发展的项目上，可以在一定程度上提高资金的使用效益。然而，也可能出现相反的结果。不少联社的所谓资金调剂无非是将资金集中投放到他们认为效益较好的乡镇企业，一旦企业经营效益不佳，信用社必然随之陷入困境。且不说联社本身的贷款评估能力如何，贷款投放过于集中本身就是一种风险，容易造成少数乡镇企业与信用社之间一损俱损、一荣俱荣的局面。实行统一法人制后的联社更容易受当地政府的干预，不可避免地会违背贷款原则，将贷款投向地方政府需要的建设项目，资金的使用效益很难保证。资金周转统一调剂的另一种影响是，那些被认为效益不佳的贷款地区（主要是相对贫因的地区）和贷款对象（主要是农户），将更加难以获得贷款，由此造成融资上更大的不公平，扩大地区差距和贫富差别。可见，统一法人制可能有利于提高资金使用效益，但这同样不能从制度上得到保证。
4、有利于增强实力，提高抗风险能力。在两级法人体制下，由于单个农信社资产规模小，管理能力低，受区域经济环境和资产负债比例制约的影响，致使经营状况欠佳，有的农信社历史包袱重，靠自身难以消化，只有实行统一法人，才能缓解资产负债比例制约，壮大资本实力，提高经营能力，增强整体抗御和逐步化解风险的能力。但在另一些地方可能会没有明显改善，甚至还有恶化的趋势。其中的原因在于，统一法人制下的风险化解实际上主要表现为一种风险掩盖，一些基层高风险社融入联社以后，其个别风险被联社的整体经营所掩盖。但是，如果联社整体经营状况不佳的话，高风险社的风险不仅不能被掩盖，反而会被扩散，转化成为县联社的整体风险。可见，统一法人制对有些地方的农村信用社来说，有利于其风险防范与化解，但并非对所有地方的农村信用社都是如此。
5、有利于合理配置人力资源，充分发挥人的主观能动性。实行联社统一法人后，随着核算范围的扩大，为人力淘汰的合理配置提供了空间，为信用社实行人事用工制度改革提供了切实可行的环境。便于通盘考虑、周全地制订出一套切实可行的考核办法，从而营造出一个员工能进能出、岗位能上能下、收入能高能低的运行机制，有利于提高信用社的管理水平，调动全体员工的工作积极性、主动性和创造性。
6、有利于银监部门监管，帮助扶持农信社发展。信用社点多面广，分散到各乡镇，按照银监部门“三贴近”的监管原则，依目前的监管力量较难做到，特别是银监会从人行分设后，基层监管组才几个人，有的县（市）连监管组都未设立，在监管工作上得不到组织保证，影响对农信社实行有效监管。因此，实行县（市）联社统一法人，可大大减少银监部门的工作量，以便集中精力对资产规模大、风险高、问题严重的金融机构进行监管。
上述分析说明，统一法人制改革成效的取得不会完全源于其制度本身的优势；统一法人制改革的成效不是其必然结果，而只是一种可能结果。了解其中的本质差异，对于正确认识和评价统一法人制具有重要意义。
三、统一法人制取得成效的其它原因
1、政策优势。国家对农村信用社改革给予很多优惠政策，如通过财政帮助农村信用社解决历史包袱，通过央行的再贷款及发行专项票据对农村信用社进行资金支持等等，以扶持农村信用社的改革与发展。在试点地区，实行统一法人制的一个最直接的好处是，整个信用社系统可以少交所得税。很显然，政策优惠是信用社改革取得成效的一个极为重要的原因。
2、管理强化。最初进行试点工作的联社领导往往责任心强，经营管理水平高，管理得力，因此成效显著。从某种意义上说，无论是否改革，只要加强管理，往往都能够取得比较好的效果。从这个角度讲，统一法人制改革成效的取得与其说是依靠好的制度，还不如说是依靠好的管理和领导。人治的成功不等于就是制度的成效。银监会在《关于农村信用社以县（市）为单位统一法人工作的指导意见》中规定，进行统一法人工作的范围和条件之一是“县联社有较强的管理能力”，这大概正是基于这项改革更多地依靠人而非制度本身的考虑。这也说明，统一法人制的最大优势也许在于，它为经营管理能力强的联社干部提供了一个充分发挥其经营管理能力的平台。能够取得明显成效的前提条件是：联社干部的经营管理水平很高且思想觉悟也很高，但这一点不能由统一法人制本身决定。
3、“杀富济贫”。农村经济发达地区的信用社实行统一法人制后的一个明显成效是，少数高风险社的风险消失了，整个农村信用社系统的风险下降了，相关领导和机构不必再忙于为这些信用社可能带来的金融或社会问题担心了，但这一切实际上是建立在新型的“杀富济贫”的基础上。尽管也提出要遵循自愿的原则，但统一法人制改革很好地利用了基层信用社民主管理制度的缺陷，很轻易就达到了使信用社和社员自愿的目的。这样，经济效益好的信用社及其社员就以其无可奈何的无私奉献成就了新平均主义方式下的改革。通过平均主义来掩盖信用风险，以产权明晰为目的的改革却以侵犯原有产权为前提，这是一个被忽视了的问题。如果按照这种做法，其它模式也可以取得成功，但统一法人制的优势或许在于，它使这种平均主义轻易地就合法化了，信用社存在的和可能出现的风险被平均主义行为“合法”掩盖。
农村信用社的改革是一项十分艰难的任务，各级政府和信用社职工在改革过程中付出了巨大的努力和艰辛。他们的成绩不可否认，而这种成绩的取得更多的是他们人为努力的结果，而不是统一法人制下的必然。如果付出同样的努力和代价，二级法人制下并非不能达到同样好或更好的效果。
四、统一法人制需要注意的几个问题
1、明晰产权，落实风险责任。统一法人后，县（市）联社要按现代企业制度建立经营机制，明晰产权，落实风险责任。在妥善处置农村信用社原有积累的基础上，吸收辖区内农民、个体工商户、农村经济组织广泛入股，明晰农村信用社产权归属。同时要落实风险责任，信用社社员代表和理、监事会成员由入股的社员产生，在履行管理职责和享受权利的同时，和其他社员一起，以自身的全部股金对信用社风险承担有限责任。
2、民主管理制度受联社领导控制。实行统一法人制的农村信用社多数仍是以合作制的形式存在，实际上是以县为单位组织农村信用社。一般来说，信用社的规模越大，社员的相对利益就越小，其参与民主管理的积极性就越差，搭便车的行为就越普遍。因此，真正具有参与积极性的是与自己利益关系更大的基层社领导（他们一般是当然的社员代表）和联社领导。这样，如果不考虑地方政府的干预，则在联社民主管理体制中必然出现下列怪圈：联社领导任命基层社领导，基层的领导选举联社领导。可以说，联社的实际控制权完全掌握在联社领导手中，民主管理制度成了他们达到某些目的的手段。这种制度下可以充分体现人治的作用，有利于发挥联社领导的经营管理才能，但我们只能寄希望于联社领导都是好领导，然而，这种制度本身并不能保证必然产生这种结果。
3、建立健全理监事会制度，完善法人治理结构。统一法人的主要目标是通过一定的组织结构和组织制度防止权力过于集中，提高信用社经营管理水平和工作效率。统一法人后的县（市）联社应设立健全的社员代表大会、理事会和监事会“三会”制度，完善法人治理结构，形成以产权为基础的权力制衡机制，实现所有权、经营权和监督权之间的监督制约。
4、金融服务受地方政府干预。从已实行农村信用社统一法人的地方来看，地方政府积极参与到了统一法人的改革工作中，这为地方政府的初始干预提供了条件。如果联社班子成员的行为很难从内部通过制度来制约，那么就为地方政府干预提供了充足的理由。这样，联社可能演变为一个由私人出资建立的地方政策性金融机构。
5、防止平均主义重新抬头。从信用社的角度来看，统一法人以前不同信用社的经营状况不同，而分配差距较大，但统一法人以后在分配上，如果不能体现绩效挂钩，则会严重影响职工的积极性。这就要求各信用社一是要加强领导班子的思想作风建设和业务素质教育，提高经营管理水平，保证农村信用社正确有效的经营方向。二是通过建立和完善对分支机构的授权授信制度，科学、合理地划分联社与分支机构的责权利关系。三要加大考核力度，完善激励机制，调动和确保分支机构、员工信贷支农的积极性。四是要整章建制加强防范风险，构筑稳健经营的安全屏障，增强农村信用社整体抗风险能力。
6、明确市场定位，做好支农工作。实行以县（市）为单位统一法人后，要防止农信社出现在商业化经营严重、片面追求盈利、疏远农村和农民的倾向，必须坚持好合作制原则，广泛吸收农村社员入股，实行民主管理，主要为社员服务，为农民谋利益，使农村信用社真正成为“联系农民最好的金融纽带”。
7、普通农户受到冷落。统一法人制下，由于规模过大，普通农户存在的搭便车行为使他们实际不参与联社的决策监督，由此也就难以保证他们在享受贷款服务方面的权益。普通农户尽管还是信用社社员，但他们基本上沦为配角，各种产权权能均难以得到保证。如果对农村信用社服务“三农”的定位不能做到依法限定，那么本来为农户互助融资需要而设立的信用社就完全变得与农户毫无关系，农民贷款难问题将再次陷入困境。
可见，统一法人制还有许多需要克服的制度缺陷，这都有待于农村信用社在深化改革的过程中逐步地克服，因为这事关农村信用社支农服务的方向、事关农村信用社是否真正建立起现代企业产权制度而健康地发展。
参 考 文 献
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