一、我国现行农村金融制度的情况分析
二、转换思路，加快农村信用社的产权制度和组织制度改革，推动农村金融组织向多元化、农村金融市场向规范化方向发展 。
内 容 摘 要
摘要：“建设社会主义新农村，现在非常紧迫的事情是，投资和农村的金融体制必须有迅速的大的改变。”国务院发展研究中心农村经济部研究员崔晓黎说。经济体制改革以来，农村经济制度、组织形式和法人治理结构发生了深刻变化，极大地促进了农村经济的快速发展。但是农村金融制度却少有实质性变革，严重制约了农村经济乃至整个国民经济的进一步快速发展。为此，应转换思路，加快农村信用社的产权制度和组织制度改革，推动农村金融组织向多元化，农村金融市场向规范化方向发展。
浅谈农村金融体制改革思路
摘要：“建设社会主义新农村，现在非常紧迫的事情是，投资和农村的金融体制必须有迅速的大的改变。”国务院发展研究中心农村经济部研究员崔晓黎说。经济体制改革以来，农村经济制度、组织形式和法人治理结构发生了深刻变化，极大地促进了农村经济的快速发展。但是农村金融制度却少有实质性变革，严重制约了农村经济乃至整个国民经济的进一步快速发展。为此，应转换思路，加快农村信用社的产权制度和组织制度改革，推动农村金融组织向多元化，农村金融市场向规范化方向发展。
一、我国现行农村金融制度的情况分析
我国农村金融制度几经变迁，形成了现行的农业政策性银行、国有商业银行邮政储蓄银行和农村信用社分工协作的制度安排格局。这种制度安排从形式上看无懈可击，但实际运作中却暴露出诸多理论与实践上的缺陷。
1．农村金融组织产权不清状况依然存在。
在我国，尽管信用社在刚成立时以章程的形式规定了社员的地位、权利和义务，但在实际运行中，信用社事实上的产权主体却变异成国家或集体，该集体并非全体社员组成的集体，而是一个以地方政府为主体的较为含混模糊的集体。1996年农村信用社从农业银行“脱钩”后，恢复了合作金融组织地位，农民可以通过入股成为社员，产权归社员所有，这里产权关系应是明晰的。但我国绝大多数农信社不是新建的，而是以原有的农信社为基础。那么原有农信社的所有者权益——历年积累或亏损该由谁享受或承担，是国家?农业银行?老社员还是新社员?很难加以界定。此外，许多地区农信社在实际运作中，不仅规定了社员户均股金额，而且规定了保息分红和可以退股，这样“入股”实际上与原来的存款差别不大，社员并没有形成独立的产权，也没有与农信社建立起稳定的利益制约机制，所谓民主管理也就成了一句空话。
2.现行农村合作金融产权制度，难以形成农村信用合作社有效的内部管理机制 。
各基层农信社在成立之初，无一例外都是在政府主导下进行的，而不是农民在自愿基础上的自主选择，因此，这种合作金融形式一开始就与合作制的自愿原则是不相吻合的。由于农民入股的非自愿性，加上我国在成立农村合作金融组织时产权制度的不配套，使农村信用合作社的产权从一开始就没有得到清晰的界定。 首先，社员代表大会难以充分行使职权。依照《农村信用合作社管理规定》和《农村信用合作社章程（范本）》的规定，社员代表大会是农村信用社的最高权利机构，理应享有选举理事会、监事会的权力，审议理事会、监事会工作报告，对信用社重大事项作出决议等。但是由于社员代表对信用社经营管理的基本情况都不了解或了解不多，理事会也很少就经营管理过程中的重大事项向社员代表大会作适时汇报，社员与信用社之间存在严重的信息不对称，社员客观上缺乏参与重大决策的基础条件；同时，一些社员代表本身素质不高，也使得社员代表大会在某种程度上流于形式。其次，管理决策层的权力制约机制没有完全建立起来。按照规定，理事会由社员代表大会产生，信用社主任由理事会聘任，理事会应向社员代表大会负责，主任应向理事会负责，但长期以来，社员对这些管理人员的产生并不起决定性作用，而是由地方政府或上级联社指派人选，社员代表只是履行名义上的选举权，这就使得社员对民主管理中的程序失去了兴趣。其结果是社员代表大会不能制约理事会，理事会不能制约信用社主任。第三，监事会的监督作用没有充分发挥。由于监事会没有常设机构，没有对理事会成员和信用社主任的弹劾权，没有建立完善的监事会工作程序和制度保障，监事会大多形同虚设，并没有起到应有的监督作用。
目前农村信用社的制度缺陷：一是所有者缺位，出现员工内部人控制现象，没有人真正考虑信用社的长期利益。现实中存在用工资和福利侵蚀利润、对不良贷款麻木不仁等现象。二是体制不落实，内部管理和控制不力。理事会、监事会和社员代表大会等制度流于形式，名不副实。三是激励机制不健全。基层机构和员工的积极性没有充分调动起来，一切工作都要等着上级的指示和任务，主动创新行为少。在这种情况下，很难让其做到主动积极地为农民服务，自觉管好金融资产，并带动农村金融市场发育和创新。
3．农村金融市场缺乏竞争主体和竞争机制
目前我国农村金融市场虽然存在着多种形式金融组织，但这些金融组织之间并没有形成有效的竞争机制。农业银行作为国有商业银行，市场定位发生了重大变化，业务范围已与其他国有商业银行无异，竞争的视角也从农村转向城市，从农业转向工商业；各种形式的民间借贷属非正规金融部门，不受政府政策上的鼓励与保护，且具有较高的金融交易成本，而邮政储蓄基本上没有贷款业务，于是农信社几乎成了农村金融市场上惟一的正规金融组织。农信社作为合作金融组织，经营活动有着明显的地域限制，其经营绩效也主要取决于区位优势。在经济相对落后地区，少有经营效益好的农信社，在经济较为发达地区，即便经营不善的农信社也有较大的盈利可能。就是说，其他金融组织在农村金融业务方面并不对农信社产生竞争威胁，农信社之间也缺乏竞争的空间和条件。
4．政府对农村金融组织管理混乱，政企不分 虽然农业银行1995年就被界定为商业银行，但至今仍肩负着一定的政策性业务，政府对农业银行的人事、财务、业务等方面仍有许多行政干预，地方政府的干预贷款也占有一定比例；农村信用社虽然按合作金融要求建立了社员代表大会、理事会和监事会制度，但是形同虚设。政府在农信社管理中仍有无形干涉，而且农信社的“婆婆”越来越多，目前要同时接受人民银行、地方政府、省农信社、县农信联社的领导。省农信社形式上是农信社行业自律组织，但负责人和工作人员均由人民银行委派，并采用人民银行的管理方式。县农信联社虽然不具有法人地位，但其职能也远远超出了行业管理范围，对农信社具有撤并、任免法人代表、调度资金、审批财务开支等权力，许多基层农信社的独立法人地位已名存实亡。
二、转换思路，加快农村信用社的产权制度和组织制度改革，推动农村金融组织向多元化、农村金融市场向规范化方向发展 。
1．当前农村金融制度改革首先是对现有农信社进行规范 。规范农村信用社合作制性质，进一步发挥农村金融主力军的作用。从新农村建设的现状来看，规范的合作制是当前农村经济体制的现实要求。对农村信用社而言，合作制是规范约束农村信用社经营行为的制度保证。一旦脱离农村市场和背弃合作制，就会丧失其自身优势，在与商业银行竞争时，会因专业人才、金融工具、结算网络等方面的制约而处于劣势。对农民这一弱势群体而言，需要农村信用社以合作制的方式扩大贷款覆盖面。实践表明，农村信用社创建信用村镇、发放农户小额信用贷款能有效解决农户贷款抵押担保难问题，对有效扩大农户贷款覆盖面、促进农民增收起到了积极有效的推动作用。因此，农村信用社要按照国家对其改革试点的要求，坚持合作制经营方向，努力做好小规模农业贷款的零售业务，有效满足农户的生产生活资金需求，促进农民收入的快速增长。为此，还需解决的另一个认识障碍是，农村信用合作社机构规模小并不是导致金融风险或防范化解金融风险不力的原因，而组织制度和经营行为不规范才是真正的原因所在。所以，通过规范农村信用合作社的组织制度和经营行为才是解决当前农村信用社风险真正有效的途径。
现阶段我国经济金融发展的特征已对农村金融改革提出了规范化和多元化的要求，在这种情况下，简单地否定或肯定合作制的改革思路都有失偏颇，而把合作制作为农村金融组织形式之一，同时允许多种金融组织形式在农村共同发展，并把规范化作为改革重点，突出强调长期性制度安排的重要性，可能是更符合当前我国农村金融领域实际状况的改革思路。我国地域辽阔，农村经济发展水平千差万别，如果在发展农村金融上仍坚持全国一个统一的模式，那是不符合现实状况的。因此，在把合作金融作为农村金融的主要形式的同时，应该允许少数经济发展水平较高、合作金融实力较强、资产规模较大的地区探索非合作金融形式。发达农村地区要么是乡镇企业发达，要么农业产业化发展水平较高，或者是以其他形式的现代农业为依托，它们的共同特点是基本具备了发展非合作形式的现代农村金融的前提条件，如果把现有的合作金融机构改建成符合现代市场经济要求的非合作金融机构(如股份制商业银行等)，可能对这些地区经济的持续发展更有利。 具体的实施途径可以有如下两种：一是将空间上彼此邻近、经济金融发展水平比较接近的若干农村信用合作社进行合并，然后，逐步进行股份制改造，使其发展成为现代市场体制下的股份制金融企业。这类金融企业在相当长的一段时间内都只能是地方性的金融机构，其业务也将被限定在某些特定的地域范围内，为地方提供金融服务是它们的主要功能。当这些金融机构的实力逐步壮大之后，可再视其成长性，准许一批这类企业发展成为区域性甚至全国性的金融企业；二是直接将部分农村信用社并入当地的其他银行金融机构。这种途径在我国东部沿海发达农村地区可以试行，因为在这些地区，农村信用社的业务范围同其他商业银行之间已经没有严格的城乡意义上的区别。
2．积极稳妥地推动农村信用社的产权制度和组织制度的改革 。
（一）、明晰产权：让农民真正成为信用社的主人 。产权关系是农村信用社改革试点的核心和基础。长期以来，信用社的产权在表面上是明确的，一般认为是“法人产权”，由广大农民、乡镇个私企业入股组成。但实际上，法人产权是一个模糊不清的概念，导致产权边界不明确，产权监护人不落实，产权监护人不固定等情况。“这样一来，入股农民对产权的使用权、让渡权、处置权和收益权等都受到各种禁止或限制，不能形成独立的产权并与信用社建立稳定的利益机制。” 以法人为单位改革信用社产权制度、解决信用社“谁出资、谁管理、谁负责”的问题，这是这次信用社改革试点的重点之一。我国各地经济发展水平不一，信用社的经营状况又千差万别，因此，信用社产权改革试点将按照股权结构多元化、投资主体多元化的原则，分别进行股份制、股份合作制和完善合作制的试点，从而明晰信用社产权关系，完善信用社法人治理结构，使信用社真正成为自主经营、自我约束、自我发展、自担风险的市场主体，让农民真正成为信用社责权利相结合的主人。
（二）、 理顺体制：让农民的利益得到保护 。长期以来，信用社管理体制多次变更，一直未成定制。信用社和入股农民为此付出了很大的代价。上个世纪５０年代初期，信用社由中国人民银行统一管理，５０、６０年代先后交给人民公社和贫下中农管理；从１９７９年至１９９６年由中国农业银行领导和管理，１９９７年后到中国银行业监督管理委员会成立前又由人民银行管理。 在实际操作中，人民银行同时承担了监管和行业管理职责。这一方面使人民银行超越了有关法律规定的职责范围，另一方面在人民银行的直接管理下，信用社处于一种“保护性陷阱”中，适得其反，影响了信用社的生存和发展能力，最终使广大农民不能得到信用社有力的金融服务和支持。这次信用社改革试点明确将管理和监管职责分开，省级政府负责信用社的管理，国家专门机构负责信用社的监管。从当前各方的情况来看，把信用社交由省级政府管理有利于明确管理责任，有利于为信用社创造良好的发展环境，有利于保护广大农民的利益。过去多年的实践还证明，地方政府对金融业的“过度介入”特别是将信用社交由地（市）、县政府管理，容易导致对信用社业务经营不适当的干预，干扰信用社正常的业务经营。因此，这次改革试点要求省级政府对信用社坚持依法管理，按照政企分开原则，实施宏观的、间接的管理，不能把对信用社的管理权由省级政府下放到地（市）和县、乡政府。
3．积极探索农村金融的其他发展模式 ，放开农村金融市场准入，实行金融机构多样化。一是鼓励有条件的地方，在严格监管、有效防范金融风险的前提下，通过吸引社会资本和外资，鼓励各种经济主体积极兴办直接为“三农”服务或者商业取向的多种所有制的金融组织。例如培育民营银行，增强农村金融市场竞争活力；可以在农村信用社产权改革过程中搞股权多样化、建立社区性金融机构等。二是允许有组织的民间借贷在一定的法律框架内开展金融服务，尽量通过发展多元化的正式或准正式金融机构来挤出部分非正规金融活动，尤其是较大规模的、脱离人缘、地缘和血缘纽带约束的非正规金融活动。
三、加快农村金融改革的法制建设步伐，进一步为农村金融体系提供法律依据。
1、将合作金融产权关系用法律形式固定下来。合作金融与一般的商业银行是不同的金融形式，因此，也应当像商业银行一样拥有独立的法律保障(比如美国在1932年就通过了《联邦信用社法案》)，但我国至今没有出台相关法律，使合作金融的产权界定没有一部权威的法律作支撑。为此，必须在全面改革之前制定相关的法律，这部法律的权威性应该与已经出台的《商业银行法》相当。通过立法，明确界定农村信用合作社的产权归入股社员所有，社员及社员代表大会享有最高权力。以此为基础，严格按照规范的合作制制定其他的运作规则。最主要的是在产权明晰的基础上，完善合作金融组织的治理结构。
2、必须确保法律的贯彻实施。具体来说，当国家以法律形式界定了农村信用合作社的产权归属后，需要采取如下措施来保证产权制度的实施：(1)中央银行在对农村合作金融组织实施监管时的主要依据是前述关于农村合作金融的法律，而不再以其他规定和《商业银行法》为依据；(2)对农村信用合作社的主要管理人员进行更严格的培训，提高他们的业务素质、法律水平和管理能力，对不具备管理人员基本素质的现任管理人员，应该及时更换。当然这种更换是以社员代表大会的决议为准，上级信用联社、地方政府或人民银行都不得强制更换；(3)加强对社员的法制宣传和教育，让他们充分认识到自己作为信用合作社主人所应当拥有的权利和义务，从而调动他们参与农村合作金融民主管理的积极性。通过这些方面的工作，使农村金融市场的交易主体(合作金融机构和社员)和监管主体共同行动，来促成产权关系的真正明晰。
参 考 文 献
1、（六招破解农村金融体制创新） 何广文 冯兴元
2、（农村金融体制改革思路） 梁思宏（金融理论与实践）2002年第8期
3、（重塑农村金融体制的思考） 王玉芝 袁世伟
4、建设新农村应加快推进农村金融体制改革 中国新闻社
5、谈农村金融制度创新 佚名
6、论农村金融体制改革的重点 程漱兰
