监管的现状
困难和问题
对策及建议
内 容 摘 要
监管职能分设及《中华人民共和国银行业监督管理法》的颁布实施，标志着我国银行业监管进入崭新时期。同时，因为经济发展的不平衡，决定着银行业机构设置及发展水平的差异，使银行业监管的重点和难点有所不同，监管工作人面临许多挑战。为此，本文试就强化我州银行业监管，充分整合现有资源，突出监管重点，增强监管力度，节约监管成本，提高监管效率，防范风险谈点粗浅认识。
即：以分类监管和分片监管为重点，关注操作风险，重防系统风险，加强监管队伍建设，整合监管资源，增强监管力度。
分类监管是我州银行业监管的现实选择
监管职能分设及《中华人民共和国银行业监督管理法》的颁布实施，标志着我国银行业监管进入崭新时期。同时，因为经济发展的不平衡，决定着银行业机构设置及发展水平的差异，使银行业监管的重点和难点有所不同，监管工作人面临许多挑战。为此，本文试就强化我州银行业监管，充分整合现有资源，突出监管重点，增强监管力度，节约监管成本，提高监管效率，防范风险谈点粗浅认识。
一、监管的现状
阿坝藏族羌族自治州位于四川省西北部的青藏高原，平均海拔3000多米，幅员8.42万平方公里，辖13县，226 个乡镇，县与县之间最近的90多公里，最远的500多公里，且全部是陡峭的高山峡谷。分局监管的银行业机构共有274个，其中法人机构多达131个。监管面临着时间和空间的不相适应，监管力量与监管面的不相适应，监管能力与金融业务创新的不相适应等等。使得监管工作面临着不少困难和问题。
二、困难和问题
阿坝藏族羌族自治州位于四川省西北部的青藏高原，平均海拔3000多米，幅员8.42万平方公里，辖13县，226 个乡镇，县与县之间最近的90多公里，最远的500多公里，且全部是陡峭的高山峡谷。分局监管的银行业机构共有274个，其中法人机构多达131个。监管面临着时间和空间的不相适应，监管力量与监管面的不相适应，监管能力与金融业务创新的不相适应等等。使得监管工作面临着不少困难和问题。
（一）监管人员数量与被监管金融机构数量不相适应
截至2005年12月末，我州有银行业金融机构274个，其中农业发展银行1个，农业银行机构40个，建行机构5个，邮政储蓄机构22个。农村信用社206个，其中法人机构就达131个之多，分局直接监管的农村信用社人均为21.2个，三县监管办事处人均监管的农村信用社为9个。且阿坝州属长冬无夏、春秋相连的典型高原气候，冬季天寒地冻，雨季泥石流、塌方常见，也影响了监管工作进度，很难达到高效、持续的监管要求。
（二）监管人员素质与监管工作要求不相适应
一是监管人员的学历结构与监管工作要求不相适应，截至2005年12月末，我分局（含监管办事处，下同）有职工45人，其中硕士研究生学历2人，本科学历13人，大专学历22人，中专学历5，初中3人，整体学历水平较低，高学历人员较少。二是监管工作人员专业水平与监管工作要求不相适应，分局具体从事监管工作人员27人，其中：18人是通过函授取得大专学历，占比67%，且13人所学专业是非金融专业，占48%，一定程度影响了对监管知识的理解和运用，与监管工作要求不匹配。三是我分局地处偏远，信息相对滞后，监管人员获取监管新知识、新信息较内地困难。此外，州内师资力量匮乏，培训工作的范围、深度、针对性和有效性都难以保证。
（三）监管体制与监管职责不相适应
目前，监管权责配置不合理，在一定程度上忽视了内部不同层级监管机构的职责划分，造成了上下级监管机构之间的监管资源浪费。按照《银监法》第二章“国务院银行业监督管理机构根据履行职责的需要设立派出机构。国务院银行业监督管理机构对派出机构实行统一领导和管理”。作为派出机构的监管办事处，是分局的内设正科级部门，内部不设机构，在分局的授权范围内，履行监管职责。监管办事处不对外挂牌，印章只作为对外联系工作，对内向分局上报资料，不得对外行文和签署合同。由于监管办事处仅仅是分局的内设机构，对行政审批事务只有在分局授权下进行调查或检查，行使建议权，一切监管事项均需上级监管部门经过核审后，最终作出决策和决定，在一定程度上造成了监管资源的浪费，制约了监管办事处作用的充分发挥，影响了监管工作效率和监管威慑力。
（四）被监管机构的体制、素质一定程度上制约了监管效能的提高。
监管的高效实施有赖于被监管机构健全的内部管理、高素质的人员，为监管部门提供高质量的监管信息。就我州尤其是州内农村信用社而言，因条件艰苦、待遇不高，以及一些体制、机制上的原因，难以招收并留住高素质的经营管理人员。监管部门往往要将大量的时间和精力用于数据资料的核实、补充和修正上。同时，银行业机构的内部监督机制也不健全，如：理事长兼任主任，监事长兼任稽核保卫股长或办公室主任，不能充分发挥内部监督作用。这些因素的存在都使监管难度大大增加。
三、对策及建议
为了切实解决民族地区监管分局监管工作中遇到的困难和问题，切实履行监管职能，特提出以下监管工作思路，即：以分类监管和分片监管为重点，关注操作风险，重防系统风险，加强监管队伍建设，整合监管资源，增强监管力度。
（一）加强监管队伍建设，提高监管队伍素质
一是以分层次、分类别、多渠道、多形式组织监管人员积极参加专业知识培训，同时鼓励监管人员自学相关监管知识，提高监管工作能力。二是紧密联系监管工作实际，强调实践锻炼，切实提高监管人员的工作技能和文化水平。我分局制订了《阿坝银监分局选送员工到金融机构学习锻炼的管理办法（试行）》，从2005年开始分期分批选派员工到金融机构学习锻炼，掌握相关业务。目前已有10名员工被选派到银行业金融机构学习锻炼，他们均来自各监管部门和办事处，根据各自工作岗位，分别到农行、建行、农村信用社和邮政储蓄参加学习锻炼，逐步培养成具有专业特长的业务主查人。三是建立学习再培训制度，实现知识共享。凡是参加四川银监局监管知识、技能培训的同志，都要组织相关处室人员进行培训，传授相关知识，以巩固学习成果，实现知识共享，以学带帮，相互促进，共同提高整体监管能力。四是充分利用网络资源，及时开通网上学习培训系统，充分发挥现代网络信息优势，方便职工随时学习，开拓视野，加快知识更新步伐。同时，我们建议通过适当从商业银行引进人才，尽快提高监管质量和效率，降低监管成本费用。
（二）完善监管事权划分，整合监管力量，实施派出巡查制监管
我分局成立以来，以履行监管职责为宗旨，不断完善分局监管事权划分，切实加强监管办事处管理。制订了《阿坝银监分局监管办事处管理暂行办法》，从机构设置、内部管理、工作职责、监管措施、工作要求、工作纪律作出明确规定。监管办事处实行所在地派出制管理体制，即按照属地监管原则，根据分局的授权，对辖内银行业机构实施监管，重点监管农村信用社。对监管办事处派出监管组工作人员根据履行职责的需要，实施派出巡查制，各县监管办事处负责人为派出工作组组长，于每季度实行不定期工作派出。监管办事处派出监管组要完成对银行业金融机构全方位监管工作任务，重点是对农村信用社的监管。于每季对银行业金融机构的上一季度经营情况进行检查，每季度终了10个工作日内向分局书面报送季度工作完成情况。通过以上措施有效解决了监管办事处监管人员的忙闲不均的问题，同时强化了监管办事处的监管职责。对监管办事处管理暂行办法的探索，扩大了监管面，提高了监管效率，有效地减轻了分局监管任务，覆盖了分局辖区所有银行业金融机构。为防范金融风险，全面完成监管任务提供了空间和时间保障，整合了监管资源。
（三）以不同风险控制点为基础，加强对银行业金融机构的分类监管
⒈ 对农业发展银行的监管。目前应以防止出现新的挤占挪用贷款和商业性贷款的风险控制为监管重点，做好现场检查工作。
⒉ 对农业银行的监管。根据州农行实施的东西“分业”经营，各有侧重的经营战略，确立信贷定位的原则，鹧鸪山以东的东部业务区以介入资产业务为主，重点发展批发信贷业务；鹧鸪山以西的西部业务区，适度介入零售业务，大力支持有地区资源优势可持续发展的农业产业化企业及民营经济的发展。到目前为止，东部业务区的信贷总量占全州农行的80%以上。因此，该业务区汶川、理县、茂县、松潘、九寨沟、黑水6县的监管重点：一是密切关注转授权经营，特别是变相越权行为；二是评级授权的合规、合法性，重点是集团客户的评级授信；三是支持的信贷项目是否符合国家的产业政策；四是该区的信贷风险主要集中在宾馆、饭店和高载能行业，应督促其建立该行业的信贷压缩计划，减少风险损失。西部业务区的主要贷款是零售业务，其阿坝、若尔盖、红原、壤塘、金川、小金、马尔康7县的监管重点是个人生产经营贷款，督促防范道德风险。同时实施专项检查，及时发现风险点，督促实施有效防范。
⒊ 对建设银行的监管。密切关注建行股份制改革进展情况，及时反映改革中出现的新情况和新问题。督促建行进一步加强100万元以上贷款、新发生不良贷款、借新还旧贷款的跟踪监控工作。加大信贷结构的调整力度，依法维护金融债权，防范信贷风险。
⒋ 对农村信用社的监管。突出内控监管，督促抓好内控机制建设。重点督促农村合作金融机构健全内控制度，完善内部审计体系，强化稽核检查和查处工作。一是督促其参照《商业银行内部控制指引》的要求，建立健全符合农村信用社自身特点的内部管理制度；二是督促州行管办（办事处）和县级联社进一步健全内部审计机构，配齐稽核人员，认真落实检查工作责任制，确保对所辖机构进行持续、有效的稽核检查；三是督促农村信用社加强内部管理，大力压缩费用开支，严格控制成本费用支出，使综合费用率控制在合理水平。四是要求农村信用社要提足风险拨备，加大呆坏账核销力度，规范股金分红行为，建立可持续的财务分配制度。继续推进劳动用工制度和收入分配改革。五是督促行管部门加强案件防范和查处工作。
⒌ 对邮政储蓄机构的监管。以督促健全和完善内部控制制度为重点，全面加强所辖机构的巡查和后续检查，重点对业务处理过程中规章制度执行、资金管理等情况进行检查，对存在的问题提出整改意见和措施，限期整改，及时排除各种安全隐患，防范资金风险。
（四）以防范和处置农村信用社高风险为重点，对农村信用社实施分片监管
对辖内的 “一人社”、“高风险社”，分局将结合实际将监管责任落实到岗、到人，执行严格的问责制，实行责任分片挂钩，建立农村信用社监管联系人制度。由分局领导分别负责，统筹安排监管部门和监管办事处人员组建成三个监管联系小组，对全辖13个县联社、131个法人社实行责任分片挂钩，各监管联系人督促和帮助定点县联社和信用社落实防范化解风险的各项措施；每组监管联系人采取多种形式至少一个季度对定点机构巡检调查；县联社的重大会议通知联系人确定是否列席会议；建立重大事项报告制度，实施风险监管前移。
（五）充分发挥银行业金融机构内部监督作用，加强协调联系，实现监管资源共享
分局将建立与银行业金融机构内部审计工作联系制度，在各自履行职责的范围内，针对发现的问题和风险点，督促和提示银行业金融机构加强防范，建立健全相关制度，加强内部管理控制，促进银行业金融机构稳健经营，防范风险，实现监管资源共享。
参 考 文 献
王进诚，“对监管运行机制重构的思考”，《金融研究》2005年第10期。
