一、问题的提出
二、当前农村信用社改革的成本分析
三、农村信用社改革带来的几点启示
内 容 摘 要
本文从国家提出的“花钱买机制”的策略出发，分析了我国农村信用社改革面临的经济成本、制度成本和社会成本，并体会出了对我国农村信用社改革的几点启示。
农村信用社改革成本分析
一、问题的提出
农村信用社改革是我国经济体制改革的一个重要组成部分，是我国社会经济发生制度变迁的一个重要环节，是寻求一种效率更高的制度替代原有制度的过程。原有制度的效率之所以低下，主要原因在于利益分配的不合理。因此，作为经济体制改革一部分的农村信用社改革，其实质就是要改变人们之间的利益分配关系以提高制度的绩效。这就决定了农村信用社改革必然会触及一些利益集团的利益，从而会遇到了各种各样的阻力，并可能引发一系列的矛盾甚至冲突。这些阻力就构成了农村信用社改革的成本。要使农村信用社改革的目标能够顺利实现，关键在于寻求降低改革成本、减少利益冲突的改革方式。
当然，农村信用社也有收益，只有当改革的预期收益大于成本时，信用社改革才是有意义的，才会有效率。信用社改革的成本和收益有些是可以计量的，有些是不可计量的；有些成本和收益是公开的，有些是隐蔽的；有些是现在就可计量的，有些是未来才可计量的；有些是经济效益和成本，有些是社会效益和成本，因此是一个非常复杂的问题。特别是此次改革提出“花钱买机制”的策略，但支付了改革的成本，能否买来农村信用社良好的经营管理机制呢？
二、当前农村信用社改革的成本分析
如前所述，制度变革必然会引致利益的重新分配和冲突，用新的制度安排代替旧的制度安排所带来的资料配置的改善或利益冲突以及由此而引起的收益增加或磨擦和费用的提高，构成了改革的收益与成本。制度变革的收益与成本是改革的动力和阻力。
经济学家在解释体制变革的动因及改革能否顺利进行时，通常假定处在变革中的人们是理性人，他们理性地追求自身利益最大化。改革能否实际发生取决于下列条件能否成立：
Yn/(Yo+TC)>1式中，Yo为旧体制的净收益（旧体制总收益减去体制运营成本），Yn为作为改革目标的新体制的净收益，TC为改革过程中发生的额外成本（区别于体制运营成本）。显然，只有当Yn超过Yo 与TC之和时有关当事人才会支持并进行改革。
由于农村信用社改革是一个渐进的过程，改革当事人所直接面对的“新体制”，往往是那些趋近于但又区别于改革目标的过渡性体制，它们对改革进程有很大影响，因而有必要在“改革公式”中考虑加入过渡性的净收益Yt。由极限推理，我们可以把Yt看成是趋近于并最终等于Yn。依据改革中所遇到的阻力和费用的差异，改革过程中发生的成本TC可区分为经济成本EC、制度成本IC和社会成本SC。从而，改革公式可变为：
Yt/[Yp+（EC+IC+SC)]>1 （其中Yt→Yn）
经济成本EC
农村信用社改革的经济成本包括直接成本和间接成本。我国农村信用社是政府主导下的强制性制度变迁，在这一改革过程中，政府的作用是显而易见的。农村信用社改革的直接成本主要包括中央财政给农村信用社的1650亿元的支持和多年来中央银行对农村信用社提供的支农再贷款以及地方财政的配套资金。但是，我们很难分清楚这其中哪些成本是改革和结构转换所必须的，哪些是可以避免但却因为存在不规范的金融交易所造成的损失。如农村信用社的不少呆坏账可能是人情贷款，是信用社内部人为了追求自身利益而造成的经营损失，但中央财政和地方财政及货币当局却为此支付了成本，导致基础货币的过多发行，引发通货膨胀，最终由全民通过资产的贬值为其买单。当然若通过国家“买单”改善了信用社的资本结构并取得了信用社内部治理结构的完善，也是值得的。但实际上能否买到机制，目前尚不明了。若花钱买不到机制，则损失的远非1650亿元的资金。
农村信用社实施救助，导致基础货币的过量发行，引发通货膨胀，由广大社会公众承受的改革成本。
另外，在改革试点中，货币当局和地方政府也采取了很多措施帮助农村信用社消化历史包袱，摆脱经营困境，这些也构成了农村信用社改革的成本。例如，中国人民银行对江苏省农村信用社核拨了5年期的50亿元无息再贷款；在税收方面，江苏省农村信用社享受“历年呆账贷款分8年直接进入成本核销”等优惠政策。江苏省政府也制定了进一步促进农村信用社发展的政策，从2000年开始，在随后的5年中每年从农村信用社营业税收入中提取8%，建立省信用社风险补偿基金，支持贫困农村信用社的发展。这些实质上都是地方政府的隐性支持。再如广东省财政拿出12亿元支持农村信用社进行改革，并要求各地及县级财政也要对信用社进行相应的支持，以保证中央银行票据兑付工作的完成。这些政策的落实，在某种程度上加快了农村信用社消化历史包袱的步伐，但也增加了农村信用社改革过程中的经济成本，且大大加重了中央政府和地方政府的财政负担，挤占了紧缺的财政资金，使财政公共产品供给的职能难以很好地发挥。
（二）制度成本IC
当前，农村信用社的改革属于强制性制度变迁，是政府安排的，要支付组织创新的成本且存在强制执行的成本，或者在政府权威不够及强制力不足时，信用社不遵守上级的改革意图而使改革不成功，即对原有路径形成依赖，也即花钱买不到机制，农村信用社的产权结构和治理结构不能得到明显的改善，这些都属于农村信用社改革的制度成本。这就好比1998年财部发行2700亿元的特别国债补充四大国有商业银行的资金本，但由于四大国有商业银行“自我约束、自负盈亏”机制没有建立起来，结果，经过一年的经营后，补充的资本又被损失殆尽，四大国有商业银行的资本充足率又回到了以前的水平。此次中央出资1650亿元资金以可兑形式分发给各地的农村信用社，农村信用社得到这笔资金支持的条件是统一法人的信用社其资本充足率达到4%，农村合作银行和商业银行应达到8%，按“一逾两呆”口径考核，与2002年12月末相比，其不良贷款比率降幅应不低于50%，从2004年底银监会颁发的数据看，农村信用社这一阶段改革的成绩非常不错：到9月末，最先试点的8个省市农村信用社资本充足率平均达到了7.38%，比改革前的2003年初上升了11.2个百分点；盈亏轧差后，实现利润25.16亿元。但如此短的时间里一直让人头痛的农村信用社取得如此骄人的成绩，让人反而产生怀疑，极有可能的情况就是地方政府和农村信用社为了得到中央财政的支持而采取了非常规的手段，或者从农户那里掠夺，或采取手段先把中央的钱骗到手再说。在这思想的指导下，一些地方普遍的做法就值得我们深思：或变相入股，或强制入股。已有很多报道可以说明这一点。。这些不可避免地带来地方政府对农村信用社的干预，行政干预下的信用社是不可能有良好的公司治理结构的，即花钱没买到机制，反而造成地方政府和农村信用社行为的扭曲，产生道德风险，他们出于自身的利益不断地向中央政府和地方政府要政策、要支持；或上有政策、下有对策，以获得中央政府的支持。这就构成了农村信用社改革给予支持，但如果这种支持造成了制度扭曲，则会破坏公平竞争的市场机制，并形成路径依赖，且会增加再次改革的成本。
（三）社会成本SC
信用社改革的社会成本指由于信用社改革方式选择失误而导致的社会信用秩序混乱，导致失信行为普遍发生，因行为扭曲而给经济社会造成的不良影响，肯定会直接到本次农信社的改革，就是一旦政府和中央银行行为信用社的损失买单，信用社就不会为自己的经营后果负责，就会成为风险喜好者，因为冒险若成功的话，信用社将获得高额利润；而如果冒险失败，它也会以改革成本的方式得到补偿，结果花钱买到的是金融行为的扭曲。政府买单也会造成地方政府对农村信用社经营的干预，因为如果干预成功，地方经济会在一定程度上得到发展，地方政府将会享受到政绩给其带来的各种好处；若干预不成功，地方政府也不用为干预的后果负责，或最多负点行政责任。这些实际上都是信用社改革的社会成本，导致信用社和地方政府不是把精力用在市场去寻利，用在努力改善经营管理上，而是用在与政府有关部门的交易中，千方百计投政府有关部门的之所好，以获得政府的支持、为其行为买单等好处。这实际上是寻租，将会产生寻租社会，这个过程中也会发生成本，而且危害极大，它使得金融不能适应经济发展的要求，带来的经济损失将更加严重。财政为信用社的不良资产买单，也会造成信用社对自己债权追回的激励不足，导致债务人养成赖债不还的心理。一旦债务人普遍抓住一切机会回避债务履行的动机，那么陷入困境的就不仅仅是个别地区的农村信用社，而是整个国家的信用制度。目前，我国整个社会信用观念普遍不强，许多人根本没有“把信用转化成财富”的概念，“一次性交易”观念十分浓厚。而执法不力更是强化了“赖帐”心理，导致债务人总是想抓住一切机会回避债务的履行，终究造成农村信用社的债权难以按时得到清偿，农村信用严重缺失，带来沉重的社会成本。
当然，农村信用社改革的过程是成本与收益对比关系变化的过程。改革应是利益增进的过程，改革也应是成本最小化的过程。然而改革的成本是预付的，收益则是预期的，中间存在着时滞。农村信用社改革因存在大量不确定因素而可能引致成本急剧升高，从而使预期的收益难以完全补偿，出现偏离轨道的现象。从这个意义上讲，农村信用社改革的进程取决于对成本的控制，成本最小化的改革方式较易深入，也是最佳的改革方式。
三、农村信用社改革带来的几点启示
既然改革是要支付成本的，作为追求利益最大化的理性人，必然要寻求成本最低的改革方案；既然改革的成本与利益的再分配直接相关，寻求的最佳改革方案就必须是建立在尽可能少地损害部分人的利益上。为了妥善调节改革收益与成本的关系，使改革能够给大多数人带来利益，为大多数人所接受和支持，我们应慎重选择农村信用社的改革策略，建立起符合我国农村经济发展要求的农村金融制度框架。
1、农村信用社改革的根本目的不在于救活农村信用社，而在于更好地满足农村经济主体对金融服务的需求。要把农村信用社的改革纳入到整个农村金融体制的改革之中，对农村金融体系进行整体规划，从农村经济发展的实际需要出发，引导农村多元化的金融机构成长起来。这样不但可以分散农村金融改革的风险，也可以降低改革的成本，减轻改革的阻力，并引入竞争机制，使改革富有成效。因此，当前政府首先需要做的并不是对农村信用社注资，因为从当前农村信用社的情况来看，产权不清及其产生的委托一代理问题是农村信用社各种问题的综合反映，在产权问题没有得到解决之前，任何注资行为都是花钱不见效的。但信用社产权改革涉及的面非常广，我们必须尊重历史上形成的产权格局，引导农村信用社进行产权改革。这一过程中政府要为农村提供一个鼓励多元化的金融机构成长的社会经济环境，降低金融准入的门槛，提高金融监管的能力，保护公民的合法权益特别是财产权益，并提供一个公平竞争的市场环境，为农村信用社的产权改革创造条件，使其能够通过引进战略投资者等方式进行产权改革，增强资本实力并改善内部治理结构。
2、增强改革比存量改革会更加有效率。现在很多人认为农村金融改革实际上就是对农村信用社进行改革，即对农村金融的存量进行改革。但对农村金融存量改革会涉及到各种问题和矛盾，还会遇到各种既得利益集团的阻碍，付出的成本将会是巨大的。因为制度变迁需要制度环境作出相应的变化，包括用来建立生产、交换与分配关系的政治、社会和法律基础规则。涉及到农村信用社的改革，这些基础环境包括社会信用秩序、长期以来人们形成的对信用社的看法及信用社相关利益者之间的利益关系等，改革中利益受损的相关者会起来反对改革，正如从20世纪80年代中期我们就开始了恢复农村信用社“三性”的改革，但至今一直难以见到成效，其中一个根本原因就是各种既得利益集团联合抵制改革或消极对待改革，阻碍了农村信用改革的步伐，加大了改革的成本，因此，我们应该换个思路对农村金融进行改革，既通过培育新的农村金融机构来为农村经济主体提供金融服务，也即进行增量改革。从增量改革入手，有利于正确处理改革、稳定与发展的关系。因为增量改革过程中，虽然忖量改革可能滞后，但却起着一种暂时维持稳定的作用，并且最终会为存量改革创造条件。增量改革不仅成本小、阻力小，而且可以形成农村金融的良性循环。因为新的农村金融机构的产生，不仅会形成农村金融竞争的局面，形成农村信用社改善经营管理的压力，还会使农村金融风险得以分散，使中央政府不至于因为稳定这一大局而不断对农村信用社进行支持，切断寻租社会产生的根源，使各个金融机构都对自身的行为后果负责，促使农村金融的可持续发展。
3、农村金融发展要走内生成长之路。一个稳定而富有效率的金融体系是在利益冲突与协调过程中生成的，制度安排一般上是在制度环境的框架里运行的，制度环境决定着制度安排的性质、范围和进程。在人类社会发展过程中，许多规则、习惯及制度都是学习的结果，学习与制度实际上是相互联系、相互促进的一种关系。农村金融市场参与交易的利益主体数目繁多且偏好各异，要让它们就某种金融决策安排结构、金融信息供给与调节方式、金融产权交易规则以及相应的激励机制进行反复争执、协商与磨合，才能实现制度的均衡。因此，要鼓励自上而下的改革，鼓励农村经济主体积极参与农村金融活动，在他们寻求自身利益最大化的过程中，他们之间不断的博奕会使农村金融制度不断得到休整，最终实现制度的均衡。这种内生于农村经济体的金融机构，其活动和业务的开展适应农村不同地区的经济条件和结构，可以更好地发挥农村金融促进农村经济发展的作用，而政府主导下的一刀切式的农村金融改革可能与农村经济发展情况并不适应而常常难有成效。因而在对农村信用社进行改革，考虑其改革成本之时，还应站在更高的层次，促进增量改革，真正做到改革成本的最小化。伴随着增量改革的深入而产生的农村民间金融的正规化，比之农村信用社有着更快的发展速度，更高的运行效率，这就会为农村信用社主动进行改革和改善经营管理施加压力，从而推进整个农村信用社经营管理水平的提高，更好地为“三农”服务，推动农村经济的持续、稳定、快速发展。
