内 容 摘 要
农村信用社内控机制和稽核制度完善与否，很大程度上决定了基层农村信用社经营的成败。本文指出当前了农村信用社稽核监督工作存在的主要问题，认真分析了这些问题存在的主要原因，并进而提出了加强农村信用社稽核监管工作的整套工作措施。
目录
进一步加强农村信用社稽核监管工作的研究2
一、当前农村信用社稽核监管工作存在的主要问题2
二、当前农村信用社稽核工作存在问题的主要原因4
三、强化农村信用社稽核制度建设的措施7
进一步加强农村信用社稽核监管工作的研究
农村信用社内控机制和稽核制度完善与否，很大程度上决定了基层农村信用社经营的成败。在我国农村信用社目前建立的内控制度中，稽核监管工作是最重要的环节，也是内控监督机制的实施主体。建立健全内控制度，强化稽核监管工作，对于促进农村金融的安全运营，提高基层农村信用社的经营质量和经营效益，具有十分重要的意义。
一、当前农村信用社稽核监管工作存在的主要问题
当前，有些基层农村信用社在组织体系、资金业务、授信业务、会计管理、计算机管理等内控制度的健全性、有效性方面尚有诸多问题。这些问题严重制约着稽核监管工作的开展和完善，也严重影响着农村信用社的经营管理质量。
1、制度建设方面的问题。
一是空白较多。至今为止，诸多农村信用社的关键岗位强制休假制度、规范信贷机构设置和业务流程办理的有关制度、信贷业务授权和报备制度、会计重大事项（如有异常交易的存款账户及变动情况）报告制度、会计授权回避制度、工作人员责任追究制度、用人失察责任追究制度等规范管理办法存在制度缺项。
二是模糊不清。如虽建立贷后检查制度，但贷后双人检查制度和贷后交叉检查制度不明确；计算机管理制度不全，缺乏出入计算机机房审批程序和出入记录的制度，缺乏信用社网络设备、数据库系统、应用程序等日志，缺乏定期修订、演练计算机信息系统的安全应急方案。
三是不严不细。贷款的行业研究和分析不系统对辖区行业发展情况的分析比较零散，没有形成系统的书面材料，也没有成文的明确制度，未制定自身拆借业务的风险防范措施；财务制度中未明确重大会计事项的集体讨论和民主决策机制，会计科目使用不规范，费用报销凭证签字有遗漏现象，工资发放前未经主管领导签字；基层社对业务操作系统中转账无金额限制，普通柜员即可完成大额转账；网点柜员卡及卡号管理存在漏洞，根据规定，各网点柜员卡及柜员号发放、收回、注销等由信用社主管主任负责管理，但存在柜员调离岗位，只在柜员卡及柜员号发放、收回、注销登记簿上登记，计算机未及时注销等。
2、稽核监管乏力的问题。
内部控制的监督机制不完备。一是没有聘请国家审计机构或外部审计机构对内部控制作出审计评价，不能保证内部控制的合理合规。二是稽核部门没有建立有效的处罚制度，而是以稽核建议代替实际处罚的实施。上级单位对信用联社、基层信用社的内控状况没有进行定期或不定期的检查评价，没有把内控制度执行情况列入年度考核内容。一些基层社内审项目基本为专项稽核，没有定期的全面稽核。三是内部相互制约机制错乱。如有的信用联社内审部门与相互制约的业务部门由同一位联社付主任分管，信贷部门从贷前、贷中、贷后直至资产保全部均由同一位社领导分管等，没有形成相互制约和监督机制。贷后也未进行交叉检查，无法对贷款发放形成真正的监督，使信用社的债务无法落实。四是稽核人员配备不足，培训不够，不能保证行使内审职能。如一些基层信用社没有配备专职内审人员，有的达不到2％的基本要求，一年内没有经过任何培训。
3、稽核监管缺乏系统性的问题。
稽核再监督在基础管理上缺乏系统性，暴露出制度上的矛盾。不断深化改革的措施，使农村信用社对有些制度的完善修订过程比较频繁，这就使稽核再监督的制度标准难以把握。再加上长期认识上的不足，稽核部门的内控制度的收集整理、内控档案的建立管理、内控规程的制定完善等基础管理方面显得薄弱，与飞速发展的业务经营不相适应，使稽核再监督难以发挥应有的效果。
4、稽核手段缺乏先进性的问题。
稽核再监督在手段上缺乏先进性，暴露出技术上的矛盾。由于稽核是内部控制的再监督，这就决定了其在手段上必须适应业务发展带来的内部控制上的变化。随着新业务领域的不断涌现，特别是现代科学技术的发展，对农村信用社稽核工作也提出了新的要求。由于缺乏既懂电脑又懂业务的稽核人员，当前农村信用社稽核监督工作手段在电算化、系统化面前，越来越显得力不从心。形成了先进技术与落后的操作手段上的矛盾，应用上的科学化与稽核人员的普遍低素质上的矛盾，制约了稽核再监督在新业务领域作用的发挥。
二、当前农村信用社稽核工作存在问题的主要原因
1、制度建设滞后。
由于我国农村信用社目前仍属于合作金融机构，客观上存在点多面广，人员多素质低的情况，且目前尚缺乏一个全国性的统一行业管理组织。因此比较国有商业银行，客观上存在制度建设滞后的问题，特别是在信贷基本制度，信贷业务规程，信贷业务流程及其贷后管理、分级授权管理制度、会计制度和规程、财务费用、固定资产管理等方面均存在制度建设滞后的情况。这一原因，既造成农村信用社的内部管理跟不上业务发展的需要，也使稽核监管制度的建立健全缺乏完善的业务规章制度基础，并使稽核监管工作的实施过程缺乏必要的制度依据。
2、稽核监管体制不健全。
稽核再监督在地位上缺乏超脱性，暴露出制衡上的矛盾。从内部环境看，目前农村信用社基本上是实行联社和大社二级的稽核监督制，稽核监管部和稽核审计人员基本还是作为同级社的内部工作机制，置于同级社的管理之下。这种稽核体制显然不符合执行与监督职能分离的原则。一级稽核不仅要对上级稽核负责，还有在同级主任领导下开展工作，对同级社领导负责，本身就处于两难境地，使其对内部控制的作用受到极大限制。结果是一方面对一些屡查、屡纠、屡犯的违规违章问题难以从根本上加以遏止。从外部环境看，农村信用社目前虽然由金融监管部门直接监管，且有《商业银行法》做后盾，但目前农村信用社按行政区域划分设置机构，在经营上与各级地方政府有着千丝万缕的联系，尤其是如果农信社还承担支农和扶贫等专项业务，则始终难以摆脱行政干预的困扰。
3、稽核监管机制运行不灵活。
稽核逐级反映问题的渠道“参漏”现象比较突出，把关御险的职责难以发挥，事实求是地说，农村信用社的监管水平还不高，对于内控机制还存在着认识上的偏差。表现在具体的内部控制的运作中，就是机械僵化、顾此失彼。自我发展与自我约束是经营管理的两个重要方面，而目前的运行却是过多地注重自我发展，农村信用社为了自身的盈利或者其它的目的，自觉不自觉地会出现“越轨”现象----即违法违规。没有把农村信用社运作的自我约束机制摆在应有的位置，没有形成完善的内部监督机制和约束机制。一句话，重视程度不够。表现在稽核工作中主要是：反映一般性问题多，暴露实质性问题少，被查问题反映的多，自查问题反映的少；稽核建议多，纠正落实少。且稽核层次较低，较多地承担了业务部门的一线监督，再监督职能和权威性未能充分有效地体现。这一方面是因为目前业务部门的自律性检查较少，客观上导致整个监督检查任务积压到稽核部门的身上；另一方面是个别地方把属于会计辅导、信贷检查和检查办案等部分工作作为稽核工作步骤和安排，分散和削弱了稽核力量。
4、稽核人员数量不足，素质不强。
目前，农村信用社稽核监管乏力的主要原因是人员不强，与日益繁重的稽核任务不相适应。现有稽核队伍的组织上，人员结构单一、知识面偏窄、稽核手段落后、数量不足等。以汕头市澄海农村信用联合社为例，稽核人员仅占职工总数的1％，这与国外商业银行7％的比例相比，不仅差距甚大，且过于分散。基层社每单位仅配备一人，有的还兼监察等职，既形不成合力，又导致稽核内容不全，范围不广，深度不够，作用发挥不明显。
三、强化农村信用社稽核制度建设的措施
针对农村信用社稽核工作存在的主要问题及其原因，应从以下五大方面采取措施，强化农村信用社的稽核监管工作。
1、加强制度建设。
当前应着重从以下三方面加强内控制度建设。一是加强农村信用社法人治理结构建设，建立法人内控制度管理体系。作为一级法人，农村信用社必须充分认识内控制度的重要性和必要性，结合本地实际情况研究制定内控制度措施，对农村金融事业的生存和发展具有极端重要性。二是充分认识内控制度建设的艰巨性。现在我国金融机构的内控制度的确存在许多不完善和不健全之处，而且随着金融机构业务的不断发展，内控制度必须不断修改和完善，随着人员的不断更替和制度的修改，要经常组织员工学习和掌握内控方面的法律、法规与各项规章制度的内容、要求，让所有员工了解内控制度建设的基本内容、基本原则和目标。要不断加强员工对内控制度的学习，牢固树立打持久战，长抓不懈。三要充分认识当前抓好内控制度建设的紧迫性。加入WTO后，外资金融机构和改革后的国有或股份制商业银行，其内控制度的严密性而导致竞争力的强劲必将对农村信用社带来巨大冲击和震撼，其反差之大也将是不言而喻的；农村信用社新业务开展的障碍之一首先就是自身的内控制度滞后、空白和松弛；上级制定的规章制度和业务操作规程在基层社被擅自更改或得不到贯彻落实；在内控制度面前普通员工和领导干部不对等，基层领导干部违反内控制度得不到追究等等。
另外，要在制度有效性、健全性建设上很下功夫。一方面，全面清理现行管理制度和业务规章，看其是否与法律法规有冲突，财务制度中必须明确重大财务事项的集体讨论和民主决策机制；在充分调动每个人工作积极性的基础上必须有防止个人权力过大的约束条款；定期轮换制度必须与离任审计制度配套才能发挥作用。另一方面，严格完善操作规程，确定各业务的标准流程、流程上风险控制点、各岗位的责任以相关内部监控步骤。建立的制度必须做到：权利必须有制度化的制衡，决策者必须有明确的责任规定，业务处理必须有合理的操作规程和相互制约的机制，通过业务操作时不同岗位、不同人员的共同参与，时刻将业务置于双线核算、双重控制、交叉核对、相互制约的状态。
2、建立高效的稽核监管体制。
农村信用社的稽核监管工作要转变机制，建立经营和监督“两条腿走路”的有效机制。首先的还是要加强内控机制，从内部管理入手，将环环相扣、监督制约的内部控制制度真正引入到农村信用社业务运作全过程。目前稽核监督的许多基础工作条件已经具备，关键是稽核体制上要有突破。稽核监督只有充分暴露业务经营中发生的违规问题，查、处、纠相结合，才能起到防范风险、化解风险的保障作用，而这样做就要使稽核工作具有一定的的超脱性和相对的独立性及较高的权威性。也就是说，稽核人员与被稽核对象没有直接的经济利益和人事权利关系，相应的也就可以较少地受到干扰，以局外人的身份对其实施监督。独立性主要是机构、人员独立，这是稽核工作具有超脱性制度保证。而他将有利于加强稽核队伍的自身建设，克服好人主义，培养敢抓、敢管、敢处理的作风。权威性就是要求被稽核单位在事实面前必须按照稽核处理意见去执行、去纠正、去完善。应尽快建立具有高度独立性、权威性、管理严谨、工作规范、垂直领导的稽核体制。笔者认为，鉴于农村信用社点多面广的特殊性，可实行联社、大社两级派驻制，联社派驻机构负责人由地级市农金体制改革办公室派出，大社稽核人员由联社派出。派驻稽核机构的人员编制、工资福利及硬件设备独立。稽核干部由稽核系统垂直管理，数量按负责区域员工总数的5％配备；费用由上级稽核部门以不低于驻地社人平均水平切块掌握，实行报账制；各派驻稽核部门不参与负责区域社的经营决策，不承担业务部门一线监督，从体制上体现稽核监督部门的超脱性、独立性、增强威慑力。
3、转变稽核职能，加强风险控制。
稽核监管工作要改“幕后消防”为“前台”防范，将风险隐患消灭在萌芽状态。“防范于未燃，立足于长远”，这才是稽核监管的目的之所在。长期以来，在偏重于微观稽核监督的思想指导下，稽核在监督工作一直围绕着“事后”做文章，所以“亡羊补牢”是稽核部门作用发挥的主要方式。但风险既成事实，损失已发生，稽核的意义与作用实际上是被削弱了。目前，着重以真实性和合规性为主的稽核监督内容很难顺应市场经济发展和金融改革的要求。国外银行业监督的经验表明，在市场经济条件下，应把以维护金融体系安全完整与稳定为目标的谨慎监督（风险监督）政策放在首位。随着农村信用社经营体制和经营方式的转变，应把合规性稽核和谨慎监督有效地结合起来，转变稽核职能，突出谨慎监督，做到查防结合。并加强非现场稽核工作，逐步改变传统稽核方式，由事后监督控制为主向事前、事中和事后稽核相结合的方式转变，以事前稽核为主，实现稽核方式、方法的科学化。在业务经营管理的主要过程和关键环节都建立起风险防范和预警制度，一发现问题苗头，就立即采取相应措施，形成稽核威慑；要充分发挥业务部门的自我监督作用，把好第一道关，而稽核部门作为再监督者，随着对其职责自律情况进行检查，并将稽核覆盖面扩大至经营管理的每一方面，不留“死角”，以制度的形成规范稽核程序，减少工作的随意性和盲目性。在强化防范的同时，还要加大查处力度，形成稽核威慑。通过对违章违规责任人的处罚，既可以教育当事人不再重蹈覆辙，还可以引起其他人的警觉，增强执行规章制度的自觉性，减少风险的发生。
4、加强队伍建设，转变工作方式。
农村信用社还应改善内审体制，加强检查监督。尽快建立内审派驻制，内审部门直接对上级派出机构负责，以保证内审的独立性、权威性和超脱性地位；内审部门对发现问题应有处罚权和责任追究权；应在广度、深度方面切实加强内部审计工作，在开展业务专项稽核的同时，加强全面稽核、内控评价，将内部控制评价结果作为经营业绩考核的重要依据；各单位应切实履行内控委员会职责，尽快建立内部控制风险责任制、关键岗位强制休假等制度；银行监管局对农村信用社内审部门负责人应进行任职资格审查。此外，要改变稽核部门单一的直接查账的工作模式，应将工作重点放在检查各部门、各岗位执行规章制度的情况，放在合规性稽核、风险性稽核和主要负责人的责任稽核三方面；在提高内审人员素质方面加大投入，配备人员，加强培训；加强对稽核工作的再监督，稽核部门对查过的内容应签字负永久责任和连带责任。
转变方式方面，应改原来的“头痛医头、脚痛医脚”为建立健全非形场稽核制度和监控预警制度，确保内控质量。稽核再监督是农村信用社内控机制中不可缺少又无法替代的一个重要环节，它在农村信用社整个业务运作过程中起着“保驾护航”的作用。因此，农信社改进稽核方式与稽核手段，改变过去把稽核部门当成“救火队”或业务部门复核的状况，使稽核从以补救为主向防范为主转变，从以突出检查为主向常规检查为主转变，从以现场检查为主向非现场检查为主转变，充分体现出内部控制日常性与预防性的特点，并尽快通过计算机网络适时或批量地处理被稽核监督对象的有关业务信息，对其进行及时、准确地稽核。这样不仅可以对被稽核单位进行全面、连续地稽核监督，把稽核监管范围扩大到所有营业网点并及时对稽核对象的经营状况进行分析评价。
5、正确处理稽核监管工作与业务经营工作关系。
农村信用社稽核监管工作要正确处理好以下几个关系：一是要正确处理稽核工作中监管与服务的关系。以监督的形式实现服务的职能，寓稽核监督于服务之中，在服务中加强和改进稽核工作，充分防范稽核工作的防护性和建设性作用；二是要正确处理稽核监督工作与业务部门的自律管理的关系。从经营管理的整体实际看：业务部门的自律管理是基础，是第一道防线，稽核监督是第二道防线，两者的紧密结合才能形成科学严密的内控制度，要正确处理两者的关系；三是要正确处理稽核工作下审一级与分级管理的关系。稽核工作实现下审一级，明确落实了各级农信社稽核部门的稽核检查工作责任制，但并不是稽核工作的全部；不论哪一级信用社的稽核部门仍负有对管辖范围内稽核工作的管理指导责任，仍可采取组织专项稽核、交叉稽核或下审一级进行突击抽查等多种稽核方式，以加强对下级机构稽核工作的考核和检查；四是要正确处理好开拓业务与稽核监督的关系。必须在开拓发展业务中开展稽核监督，在稽核监督中开拓发展业务，开拓业务和稽核监督既不能脱节，更不能对立，两者之间相互相成，缺一不可；五是要正确处理好稽核监督与保航护驾的关系。稽核监督搞好了，实际上就为开拓发展起到保航护驾的作用。深化改革需要打破条条框框，但正确的条条框框实际上对改革开放、开拓发展起着保护和促进作用。所以只有正确地、充分地发挥稽核监督的职能作用，才能为改革开放、开拓业务起到保驾护航的作用。
总之，金融风险问题是目前世界各国所面临的共同问题，而完善内部机制不断加强稽核监管工作也是农村信用社稳健发展的永恒主题。
资 料 来 源
〔1〕、《农村信用社改革创新与经营管理操作实务》人民日报出版社2003年11月
