一、成就回眸：农户小额信用贷款的政策效应不容质疑
（一）农户小额信用贷款适合我国现阶段农村生产力发展水平，代表了广大农民的愿望和意志，顺应了宏观政策导向和信用社发展的双重要求。
（二）农户小额信用贷款首次把信用贷款管理纳入科学化管理规程，为农村信用社提供了一种最有效率的服务方式及一条充分利用信贷资金的途径。
（三）农户小额信用贷款通过信用制度的建立，有效地引导了农村信用回归和促进农村经济好转。
（四）农户小额信用贷款能引导农民勤劳致富，促进农村的经济发展和社会安定，符合农村小康建设的政策取向。
二、问题审视：农户小额信用贷款的潜在风险不容忽视
（一）信用风险。
（二）操作风险。
（三）管理风险。
（四）市场风险。
三、风险防范：农户小额信用贷款的机制创新与政策保护
（一）必须矫正农户小额信用贷款管理和认识上的误区。
（二）必须正确处理发展与风险防范的关系。
（三）必须加快管理机制创新，完善保护政策。
内 容 摘 要
全国推行农户小额信用贷款已经多年，分析研究其政策效应和风险问题，对于完善和深化农户小额信用贷款管理，改善信用社经营，推动农村经济发展具有重要意义。回顾过去的成就，审视现在的问题，对于问题的防范都作了祥细的分析。
论农户小额信用贷款的政策效应与风险防范
全国推行农户小额信用贷款已经多年，分析研究其政策效应和风险问题，对于完善和深化农户小额信用贷款管理，改善信用社经营，推动农村经济发展具有重要意义。
成就回眸：农户小额信用贷款的政策效应不容质疑
（一）农户小额信用贷款适合我国现阶段农村生产力发展水平，代表了广大农民的愿望和意志，顺应了宏观政策导向和信用社发展的双重要求。农户小额信用贷款之所以受到广大农民群众的迎，迅速在全国农村扎根开花，并受到社会各界普遍关注，其根本点在于：第一，改革开放以来，中国农村广泛实行了以家庭联产到户的承包经营责任制，农户小额信用贷款符合农村和产经营方式和农村生产力水平的实际，在农村有深厚的发展土壤和良好的经济基础。第二，农户小额信用贷款关注农村弱势群体，简化了贷款手续，优化了贷款程序，解决了农民贷款难，与农民总志相吻合，符合广大农民的根本利益。第三，农户小额信用贷款是农村领域国家货币政策有效的传导工具，具有满足农村经济发展资金需求，扩大农业生产与农村内需的政策功能，符合农村金融改革的终极目标，受到党和国家的鼓励和支持。第四，有利于农村信用社增加信贷投入、优化信贷结构、分散经营风险，在发展中解决历史问题，符合信用社经营管理的内在要求。
（二）农户小额信用贷款首次把信用贷款管理纳入科学化管理规程，为农村信用社提供了一种最有效率的服务方式及一条充分利用信贷资金的途径。农户小额信用贷款发放以农户信用和还款能力为前提，贯彻“一次核定，余额控制，周转使用，随用随贷”的管理原则，变事中分笔调查审批为事前集中调查审批，办法切实可行，程序严谨科学，使农村信贷管理方式程序化、规范化、制度化，能减少和防止信贷工作的随意性、随机性和技术风队。其操作简便，办理快捷，简化了贷款手续，减少了中间环节，清除了办理障碍，农户通过它可随时快速获得支持，信用社通过它可及时充分运用资金，农村信贷资金周转度加快。
（三）农户小额信用贷款通过信用制度的建立，有效地引导了农村信用回归和促进农村经济好转。农户小额信用贷款以农户信用为基础，严格按农户信用等级确定贷款额度，是一种纯粹的信用贷款。穷可贷，富可贷，生产贷，生活贷，不讲信用不能贷，信用成为农户取得贷款的基本前提，不讲信用者必然受到贷款限制。加上信用户贷款优先、利率优惠等政策的实施，极大地鼓励了信用行为，农户信用观念得到巩固和强化。
（四）农户小额信用贷款能引导农民勤劳致富，促进农村的经济发展和社会安定，符合农村小康建设的政策取向。中国是农业大国，农业的基础地位不可动摇，不论是农民脱贫致富，还是农村建设小康都离不开加大资金投入。农村信用社农户小额信用贷款投入，能引导民间资金进入生产和市场，带动农村资金运动，实现资要素的优化组合，使以农村家庭承包经营为主的小生产者向市场化生产主体转化，促进农村产业结构的调整和农村总体生产水平的提高。为“三农”服务是信用社生存和发展的根本。济阳县联社实施了“信贷支农千家万户工程”出台了《小额贷款支农管理办法》，开辟了支农热线，数百名员工深入农户和田间地头，搞好产前、产中、产后信贷服务，为农民弟送去资金和致富信息，三年多累计发放贷款式２５亿元，帮助７万多农户新上或扩大了致富项目，农民收入以每年１０％以上的速度递增。实践证明，农民获得大量的信贷支持，致力发展生产，安居乐业，有利于实现农村经济及社会的稳定。
问题审视：农户小额信用贷款的潜在风险不容忽视
（一）信用风险。信用风险是农户小额信用贷款最大的风险。与抵押担保贷款不同，低押担保贷款以物的作对价性交易，还本付息在贷款提供之时便有了着落，价值品（物的）在握已将还本付息的不确定性消除。而农户小额信用贷款以个人信用保证贷款本息偿还，信用社凭借款人的契约性承诺提供货币资金。信用即借款人自身的人格信誉，属道德品质范畴，变数很大。由此形志的债务链极为脆弱，一旦断裂和遭至破坏就会失去对贷款风险的约束力。当前中国市场经济还不成熟，特别在经济商品化十分落后的农村，社会信用制度极不健全，一些农户信用意识淡薄，赖债、逃债思想较重，往往相互影响形成连锁反应。加上农村执法难度较大，而且农户小额信用贷款分散，其执法成本高，因此难以对借款户的反信用行为给予有效的法律约束。
（二）操作风险。对信用社方面来说，农户小额信用贷款具有面广、额小、量大的特征，操作必须规范严格。而在实际工作中，有的习惯于按传统方式办理农户贷款，不深入调查核实情况，把一些重要的基础工作交给村社干部代劳，使农户小额信用贷款偏离信用贷款运行规律和准则；有的风险意识不强，不按规范的操作程序办事，忽视农户小额贷款的衬会性和群众性，回避要社干部的支持、配合，使农户小额信用贷款调查核定工作缺乏社会监督。对基层下政府和村社而言，一是存在参与与干预的矛盾。有的基层政府把农户小额信用贷款作为大生产投入的政策工具，干预农户小额信用贷款的正常管理；有的甚至要求农户分户取得农户小额信用贷款，由乡镇及村社集中用于上项目、搞公益事业等非生产性投入，有的人为拔高农户的信用等级，要求提高信用贷款核定额度，甚至将不符合贷款基本条件的农户推荐为信用户。二是一些乡镇及村社干部为便利收款，发动农民到信用社贷款低缴提留统筹用罚款，甚至想方设法要信用社贷款垫缴各种款项。由于这部分贷款未投入生产，农民没有收入来源，无法保证还款付息。三是转贷现象严重。有的基层组织把农户小额信用贷款当成清收欠款的途径；有的农户因自已不讲信用无法贷款或为获取大额贷款，以各种手段套取他人信任，到处找人顶替贷款，农户小额信用贷款由此成为“三角债”。
（三）管理风险。一是重放轻管。有的认为农户小额信用贷款额度小、风险分散，有风险损失也不大；有的片面强调工作进度、贷款面和投放额。二是管理不到位。由于农户小额信用贷款涉及千家万户，行业管理部门难以一一对农户小额信用贷款及其滋生风险的环节进行有效控制和监督，其管理主要依靠信用社自身。农村信用社受管理水平限制，弱化了农户小额信用贷款的风险管理。地方党政只注重农户小额信用贷款的发展速度和推广程度，强调对地方经济的贡献，忽略保证体系、业务保险机制的建立，信用社权益得不到应有保护。
（四）市场风险。农户小额信用贷款扶持的产业分析，农业的弱质必决定了其生产经营对自然条件及生产环境有较强的依赖性，农业受自然灾害的影响很大。农户小额信用贷款以一家一户分散生产经营为主，小生产与大市场的矛盾是必然的经济现象。小生产的盲目性很容易使农产品出现结构性趋同，加上农村社会服务体系不健全，生产技术和水平落后，农产品的生产成本与交易成本较高，农业生产经营时常出现相对大的市场风险。从农户承担风险能力看，由于农民属弱势群体，承受风险损失的能力有限，不论自然风险或是市场风险，一旦发生很容易超出农户的承受力。
风险防范：农户小额信用贷款的机制创新与政策保护
（一）必须矫正农户小额信用贷款管理和认识上的误区。
误区之一：农户小额信用贷款的风险不足为虑。相对而言，农户小额信用贷款由于借款主体分散，贷款额度一般较小，容易实现投放主体风险与收益的统一，从而大大降低生产风险的集中程度，分散信用社的经营风险。但这是相对的，任何经营都存在风险，若干小的风险累加起来也就形成大的风险，这种矛盾积累到一定程度就会集中暴露。在推行农户小额信用贷款过程中，少部分信用社因此出现较为严重的风险与损失，究其根源就在于忽视农户小信用贷款风险管理。
误区之二：盲目扩大农户小额信用贷款放量与贷款面。经济决定金融，金融供给必须与经济增长适度。从前段时期对农户小额信用贷款的推行来看，较为普启遍地存在不顾当地农村生产机会和客观需求，人为扩大信用放款模的倾向。有的在逐级加大工作力度的前提下，甚至把增长速度、农户贷款面与职工的工资、奖金、福利挂钩。这是管理指导思想和管理行为上的冒险。
误区之三：以农户小额惟用贷款解决农民大额贷款难。农户小额信用贷款随用随贷，方便快捷，解决了农民从事传统农业生产的资金需求。但随着生产的发展，农户扩大再生产需要更大额度的信贷支持。部分农村信用社及其管理者出现了试图用农户小额信用贷款方式解决农户大额贷款难的倾向，不断放宽信用贷款额度和条件，将农户小额信用贷款的功能扩大化。
（二）必须正确处理发展与风险防范的关系。
一是正确处理自主经营与依靠党政的关系。农户小额信用贷款信用贷款，其最根本的区别，也是最有意义的政策涵义，就是把农户小额信用贷款发放工作与发挥农村基层党组织和村委会的作用有机结合，使农户小额信用贷款管理具有一定的社会性。这种结合主要体现在工作中的相互协调、相互配合、相互信任和相互支持。农村信用社只有真诚地借助乡镇党委的推动作用，依靠村党支部、村委会的力量，才能保征工作进度、工作质量和工作实效，但依靠不是依赖，其前提必须是确保防止依赖党政部门带来的风险。
二是正确处理推广农户小额信用贷款与创建信用村（镇）的关系。农户小额信用贷款以信用为基础，其健康发展有赖于社会信用体系的建立与完善。创建信用村（镇）是建设农村 信用体系的重要内容；反之，没有农户小额信用贷款的发放，信用村（镇）的建设就没有载体。二者是相辅相成的，只有前者工作的推进使农村整体社会诚信程度达互一定水平，才有条件开展后者工作；后者工作的推进，又能保障前者工作的健康发展，巩固和扩大前者工作效果。
三是正确处理增加投入与防范风险的关系。农户小额信用贷款作为资金要素，其对经济的促进作用不仅反映在拉动经济增长上，而且还可以通过对农业生产基础层面的支持，改变农业生产要素的组合，使农村经济在更有效率的基础上配置生产资源。但是增加农户小额信用贷款的投入，千方百计满足农村经济发展的需要，必须有效地防范其中的风险。加强管理，规范操作，建立风险责任制，是防范风险的基本途径。农户资金需求的调查情况是否真实，信用等级及信用贷款授信额度是否科学，是否按有关管理办法规范贷款发放行为，直接关系农户小额信用贷款的运行安全，必须进行重点监督和控制。
（三）必须加快管理机制创新，完善保护政策。
１、注重解决农村资金供给与需求的矛盾。强化农村信贷服务是农村信用社的主要职责。但对于存款类金融机构，存款规模大小决定着信贷放力度。因此，对农村信用社必须给予更宽松的融资环境：一是取消对农村信用社组织资金的歧视性限制政策，下放财政性存款的管理权，地方财政性存款由地方政府交由农村信用社办理，特别是乡（镇）财金库要由农村信用社代理；二是建议国家将政策性扶贫专项资金交给农村信用社发放，使农村信用社对支农信贷资金统筹管理，并增加手续费收入；三是增加支农再贷款，改进支农再贷款管理办法，使之与农村经济特点相适应；四是撤销邮政储蓄县以下机构网点，降低邮政储蓄存款转存中央银行款利率，减少农村资金分流；五是放宽政策限制，允许农村信用社在上级主管部门的统筹指导下进行资金调剂，以提高一定范围内农村信用社资金的整体利用率。
２、要尽快解决支农责任与政策扶持不对称问题。长期以来，由于国家对农业基础产业关注不够，农业投入相对农村经济增长明显不足。随着农村金融格局的调整，扶持农民，农业、农村经济发展成为农村信用社的主要任务，其经营活动带有明显的政策供给性质。加上农村信用社运营成本较高，因存贷款业务规模很小而达不到盈亏保本点的机构又不能按照效益决定原则撤销。因此，给予农村信用社相应的弥补和政策扶持是必要的。一是国家应及时出台有利于信用社发展的政策及相关法律法规，保护农村信用社参与经济活动的合法权益，给其一个稳定、宽松的生存环境；二是采取积极有效的措施，帮助农村信用社解决历史包袱，防范、化解经营风险；三是建立农业贷款风险补偿基金，落实优惠政策，减免其支农贷款税费，使其获得休养生息和自我积累的能力；四是提高信用社在中央银行的转存款利率，使之与邮政储蓄在中央银行转存款收益一致。
３、要真正建立农户小额信用贷款的风险防范机制。一是加快信用社体制改革步伐，广泛推行以县为单位的统一核算改革，县以上尽快建立健全的效的行业自律管理与服务体系。二是全面建立农户资信综合评价体系，实地农户信用档案及经营咨询档案的电子化管理，及时、准确、真实地搜集、反映农户相关信息，为信贷决策提供科学依据。三是加大农村社会信用体系建设的政府指导与服务力度，把维护当地正常的金融经济秩序纳入政府管理目标，把信用村（镇）建设推向深入。四是建立农村信用贷款担保基金，降低农村信用社发放农户小额信用贷款和风险。
参 考 文 献
［1］黄建.分析研究农户小额信用贷款的政策效应和风险问题［M].中国农村信用合作，2003-02.
［2］王国政.农户小额信用贷款支农管理办法改革［N］.经营管理，2002-01.
［3］韩延春.金融发展与经济增长［J］.清华在学出版社，2002.
