摘 要：本文通过对西藏山南地区执行“十五”期间西藏特殊优惠金融情况，主要效应进行分析。并对其中存在的问题和不足深入剖析，提出政策建议。
关键词：十五 特殊优惠 金融
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山南地区 “十五”特殊优惠金融政策效应浅析1
一、山南地区“十五”期间的特殊优惠金融政策执行情况及效果1
二、特殊优惠金融政策在执行过程中存在的问题6
三、政策建议7
山南地区位于西藏南部，雅鲁藏布江中下游，全辖12个县，83个乡镇，总面积为7.35万平方公里，平均海拔3700米，属温带半干旱高原季风气候，截止2005年底有33万人，其中农牧业人口占90%。山南是藏民族文化发祥地，历史悠久，风情独特，农牧业和旅游业发展潜力很大。水利和物产资源丰富，宜农、宜牧、宜林，素有“西藏粮仓”之称。中央第四次西藏工作座谈会赋予了西藏“十五”期间一系列的特殊优惠金融政策，主要包括贷款利率比全国平均水平低2个百分点，对西藏农行实行4%的利差补贴等。近五年来，山南地区各级金融机构认真贯彻落实中央赋予西藏的特殊优惠金融政策，积极支持山南经济跨越式发展和全面建设小康社会，特殊优惠货币政策效应明显。截至2005年12月末，山南地区金融机构各项存款余额达248,355万元，比2000年同期增加194020万元，增长2.26倍。从2000年至2005年12月末累计发放贷款232845万元，截止2005年12月末山南地区各项贷款余额达92854万元，比2000年增加54543万元，增长1.79倍。
一、山南地区“十五”期间的特殊优惠金融政策执行情况及效果
近年来，山南地区各级金融机构紧紧围绕西藏经济跨越式发展和全面建设小康社会的目标，认真贯彻落实中央赋予西藏“十五”期间的特殊优惠金融政策，切实改进工作作风，提高金融服务水平，进一步调整优化信贷结构，确保优惠政策在社会各项事业中全面贯彻落实。
（一）强化人民银行“窗口指导”作用，确保优惠政策落到实处。为充分发挥特殊优惠货币政策在支持经济发展中的作用，人民银行山南地区中心支行积极发挥“窗口”指导作用，疏通货币政策传导机制，督促辖区各国有商业银行及其分支机构认真贯彻落实中央赋予西藏“十五”期间特殊优惠的金融政策。人行山南地区中心支行认真督促辖区各金融机构贯彻落实《中国人民银行拉萨中心支行、中国农业银行西藏自治区分行关于进一步做好西藏“十五”期间农牧金融工作的指导意见》、《中国人民银行拉萨中心支行关于进一步贯彻落实中央赋予西藏特殊优惠货币政策的意见》等文件精神，严格按照《西藏辖区信贷指导意见》，突出信贷支持重点，加大信贷投放力度，支持地方经济发展和农牧民群众脱贫致富奔小康。同时积极加强与地方党政部门的沟通和联系，定期或不定期向政府汇报金融运行情况以及金融运行过程中出现的新情况、新问题，求得地方政府对金融工作的理解和支持。
（二）加大对“三农”的扶持，优化农牧区产业结构调整，促进农牧民增收。近年来，山南地区各级金融机构不断加大对“三农”的信贷支持，农牧区经济日趋活跃，农牧民收入不断增加。截止2005年12月底，全辖涉农贷款余额达36424万元，比同期增加7800万元,增长27.25%，较2000年增加26137万元，增长254.08%，农牧民人均收入达2780元，比2000年增加了1287元、增长86%。一是认真抓好农牧户小额信贷和信用乡（镇）、村的评定工作。农行山南中支各级机构根据辖区经济发展实际，认真做好农牧户贷款证的发放和管理工作。截止2005年12月底，全地区共发放农牧户贷款证54502张，小额信用贷款余额达21274万元，比上年增加6388万元、增长42.91%。比小额信用贷款开始实施的2001年增加17727万元，增长5倍多。农牧户贷款证发放面达86.3%，贷款证发放面较2001年提高了约6倍。全地区61,704户农牧民中47623户获得了小额信贷的支持。另外，从2005年起全面提高了小额信用贷款的额度，即金卡为20,000元、银卡10,000元、铜卡6,000元，山南地区已评定的8个信用乡、8个信用镇、130个信用村的农牧户小额信用贷款额度分别提升为金卡30,000元、银卡20,000元、铜卡10,000元。同时在坚持“优中选优、择优扶持、稳步推进、审慎风险、带动帮扶”原则的基础上，从2005年起试点《农牧户贷款证“钻石卡”》，按照信用等级，分别确定10万元、15万元、20万元的信用贷款额度，并按照“先试点、后推广”的原则，今年将在乃东、贡嘎农业信贷工作示范县进行试点。二是进一步做好信贷扶贫工作。根据对扶贫资金的使用要坚持“突出重点、兼顾一般”的原则，针对自治区确定的我地区洛扎、错那、措美、曲松四个重点县的信贷扶贫工作要求，人行山南地区中心支行积极宣传相关扶贫贷款政策，引导商业银行加大对扶贫贷款发放力度，加大对农牧户在生产经营活动中的资金需求的支持力度，增加和创新扶贫贷款发放方式，以改善贫穷地区的经济发展现状。截止2005年12月底，全地区扶贫贴息贷款余额达13205万元，比2000年增加12166万元，增长11.7倍，累计脱贫人数达53258人。三是农行积极主动地为拉贡公路沿线民房改造工程提供资金支持，及时为农牧民提供服务，积极调剂资金，通过联保、互保、担保抵押等灵活多样的方式，简化贷款手续，缩短贷款审批时间，确保拉贡公路沿线民房改造及机场周边环境整治项目的资金及时到位。涉及民房改造工程5个村、218户，贷款金额达866万元。四是支持产业结构调整。围绕山南地区确定的“奶源、禽类养殖、油菜、大蒜种植”四大基地建设目标，引导商业银行加大农牧业产业化贷款投入力度，积极支持山南藏鸡产业带、优质粮油产业带的建设和发展，促进农牧区调整优化种植业中的粮、经、饲结构和畜牧业的畜种畜群结构。农牧业生产贷款达16607万元，比年初增加3635万元、增长28.02；比2000年增加14834万元，增长8.36倍。五是积极支持乡镇企业的发展。山南地区各级金融机构进一步加大了对乡镇企业、民族手工业技术改造、产品加工和生产的贷款支持力度。通过采取一系列切实可行的措施，在信贷支农支牧、增加农牧民收入等方面收到了一定的效果。2000年至今我地区金融机构累计发放乡镇企业贷款3,750万元，支持了33家乡镇企业的发展和壮大，解决了13,328人次的农牧民就业，带动了3,526户农牧民脱贫，帮助农牧民增加现金收入，截止12月末，乡镇企业贷款余额1272万元，比上年增加599万元、增长89%。
（三）积极支持特色优势产业。各金融机构根据地区产业政策，合理调整信贷投向，主动寻找和培育优良客户，不断改进服务方式，支持特色优势产业和非公有制企业发展。一是对自治区和地区确定的旅游业、藏医药、建工建材、矿产、高原生物等特色优势产业积极予以贷款支持。截至2005年12月底，特色优势产业贷款余额达2400万元，较2000年增加1883万元，增长3.64倍。二是支持农牧业产业化经营龙头企业发展，12月末，山南地区农牧业产业化经营龙头企业贷款余额为410万元，比年初增加200万元，增长95.24%。。三是对符合国家和自治区产业政策要求、具有良好发展前景的非公有制中小企业予以信贷支持。
（四）加大对重点建设项目的支持力度。近年来，山南地区两家商业银行在央行的“窗口”指导下，进一步加大对国家和自治区立项项目、援藏项目以及为庆祝西藏自治区成立四十周年确定的大庆项目等重点建设项目，在资金暂未到位的情况下前期费用贷款和项目贷款的扶持力度，确保重要项目的按时开工实施。有力地改善了我地区基础设施落后的现状，有效地带动了二、三产业的快速发展。截至2005年12月底，基本建设项目及前期费用贷款余额达16,339万元，比年初增加2,641万元，增长19.28%。其中：基本建设前期费用贷款3,737万元，国家和自治区立项的项目贷款12,302万元，地区立项的项目贷款300万元；较2000年增加13117万元，增长4倍多。
（五）消费贷款逐步成为信贷投放新的增长点。近年来，山南地区各商业银行认真贯彻执行国家和自治区有关住房、子女上学等消费信贷的政策措施，进一步做好住房、住房装修、汽车等消费贷款，启动消费市场，拉动经济增长。截至2005年12月底，辖内金融机构消费贷款余额达22,975万元，较年初增加9,898万元，增长75.69%，消费贷款占各项贷款余额的24.74%。较2000年的806万元增加了27倍多。
（六）特殊优惠的贷款利率政策切实减轻了借款人的利息负担。针对西藏经济发展相对落后的现状,国家统一执行了低于全国平均水平2个百分点的优惠贷款利率,优惠贷款利率实行“谁借款、谁受益”的原则，直接让利于借款人。初步统计，2000－2004年，辖区各国有独资商业银行分支机构执行优惠贷款利率政策，向社会让利约5,483万元。
（七）实施“有区别的加罚息”政策，极大减轻了农牧民的负担。商业银行分支机构向农牧区借款人发放的各类贷款，以及对老少边穷专项贷款、民政福利工厂贷款、民族贸易和民族用品生产贷款均不予加罚息，为处在贫困线上的农牧民的债务偿还减轻了负担，也为想通过民族产业、民族贸易、特色产业来生产致富的农牧民解决了债务负担问题，为促进农牧区民族产业、经济发展起到了推动作用。2000－2005年让利农牧民超过600万元，极大地减轻了山南农牧民的利息负担，加快了农牧民脱贫致富奔小康的步伐
（八）利差补贴和特殊费用补贴政策的实施有效缓解了商业 银行经营负担。为了能够有效的促进商业银行严格贯彻国家对西藏的特殊优惠金融政策，国家给予了对西藏国有商业银行2%的利差补贴和农行西藏分行4%的特殊费用补贴，保证了西藏各国有商业银行能够在不受损失的前提下有效贯彻国家政策，为商业银行减轻了经营负担，同时也加强了西藏地区银行业生存和竞争能力。
(九)信贷投放有力支持了山南地区经济社会的发展。从统计数据显示，自2000年以来，山南地区金融机构各项贷款余额呈逐步增长的态势，与GDP的发展速度呈正方向。山南地区各项贷款从2000年的36239万元增加到2005年末的92854万元，是2000年的2.56倍，年均增长速度为20.9%；GDP由2000年的96482万元增加到2005年的254500万元，年均增长速度为19%，金融机构各项贷款的年平均增幅高于GDP的年平均增幅1.9个百分点，经济发展增幅与金融机构贷款增幅相关程度较高。同时农牧区实现农牧民人均纯收入2780元，增长23.43%，较2000年增长86.2%。社会消费品零售总额6.7亿元，较上年增长23.45%，较2000年增长1.08倍。
二、特殊优惠金融政策在执行过程中存在的问题
（一）“支农”机构单一，服务面广，农牧区金融服务工作有待进一步加强。服务西藏农牧区的金融主体主要是农行县支行、营业所，其职责履行效果直接影响特殊优惠金融政策在农牧区的传导和执行。当前，山南地区的营业所面临诸多实际困难：一是人员少，全辖58个营业所中有1、2人所，占全地区营业所的80%以上，1人所的存在与相关的规章制度和有关法律法规相矛盾，具有一定的经营风险；二是营业所工作人员大多文化程度低，没有经过专业系统培训，对一些金融政策缺乏理解，直接影响金融政策在基层的落实；三是缺乏交通、通讯工具，营业所基本未配备任何交通工具，影响工作的正常开展；四是地域辽阔、交通线长，服务面广，各种运营成本居高不下，经营艰难。
（二）商业银行商业化经营与执行特殊优惠金融政策之间的矛盾制约了政策效应的发挥。山南地区经济基础薄弱，符合商业银行贷款条件的农牧户和企业较少，有潜力的项目贷款也较少，商业银行在执行特殊优惠信贷政策时不可避免的面临着较大的风险。而作为商业银行，要求其必须对贷款风险进行严格管理，审慎发放各种贷款。商业化经营与执行特殊优惠金融政策之间的矛盾限制了信贷资金向农牧区的倾斜，影响了特殊优惠金融政策的效应。
（三）特殊优惠利率政策在农牧区的特殊性不强。从现行贷款利率水平看，真正给予农牧民优惠的仅有扶贫贷款利率，而本地区扶贫贷款在农牧区涉农贷款所占比重为32.76%，农牧民生产生活贷款利率水平与一般贷款利率水平持平，一般农牧民在生产生活方面的贷款不能够从现有利率政策中得到比较优惠。
（四）特殊的优惠利率政策补贴方式有待完善。一是现行补贴方式不利于调动基层银行机构放贷积极性。据调查，农行西藏分行对特殊费用补贴，是按内部财务管理制度进行考核分配的，未与信贷增量直接挂钩，基层营业网点直接享受不到。不少基层营业机构对自身应享受的补贴额都不清楚。实行特殊费用补贴政策，目的在于通过直接补贴，进一步提高基层营业机构放贷的积极性，但实际却与此有所脱节。二是现有政策没有体现出区别对待、重点倾斜的信贷指导原则。西藏农村信用社并入农行后，农行西藏县及县以下机构承担着服务农牧区的重要职责。近年来国家对农村信用社出台了一系列优惠政策，西藏因无农村信用社而不能享受。虽然，特殊费用补贴政策弥补了这方面的缺失，但现行补贴标准是按农行西藏分行贷款平均余额计算执行，体现不出向农牧区的重点倾斜，在一定程度上制约了对“三农”的支持力度。
（五）担保程序繁杂。2005年由自治区四部门联合下发的《西藏自治区农牧户贷款担保暂行办法》旨在通过政府担保的方式帮助农牧民获得贷款达到生产、增收的目的，而其中所涉及的担保审批程序相当繁杂，对基层农牧民而言，此办法忽视了农牧民在纷繁复杂的担保审批程序之后获得担保的能力，可行性不强。
三、政策建议
（一）充分发挥中央银行自身优势，强化“窗口指导”，加大对优惠金融政策的宣传力度和贯彻落实。人民银行要顺应现代金融发展的大趋势，切实强化“窗口指导”功能，对各商业银行在执行特殊优惠的金融政策中遇到的新情况新问题及时提供政策指导和协调服务，促进货币政策在辖区的有效实施；严格制定执行指导性的金融政策，认真制定符合山南经济实际的信贷指导意见，引导商业银行突出信贷重点，调整信贷结构，从根本上解决制约山南经济发展的“瓶颈”，进一步增强金融对经济发展的支持力度。同时，多途径、多渠道、多形式地广泛宣传优惠金融政策，真正做到家喻户晓，使优惠金融政策的实惠能够体现在广阔的西藏大地。
（二）正确处理好执行特殊优惠金融政策与商业银行商业化管理之间的矛盾。各商业银行特别是农行机构，要妥善解决好执行特殊优惠金融政策与商业银行追求利润最大化之间的关系， 充分认识国家对“三农”各项优惠政策精神，切实加大对“三农”的扶持力度。
（三）简化担保程序。建议在地区一级也相应成立农牧民贷款担保机构，减少农牧民贷款的担保审批程序，切实周到地考虑农牧民申请获得贷款的能力，为农牧民提供方便。
（四）下放部分补贴，调动基层行所工作积极性。西藏基层银行机构服务半径大，个别基层营业机构的服务半径达100公里，且固定资产折旧、营业费用等项目支出更高。据统计显示，2001至2003年,农行西藏分行县及县以下银行机构收入成本比高达215.43%（不考虑特殊费用补贴）。为更好地调动县及县以下银行机构的工作积极性，在政策的制定过程中，应区别情况，更多地向基层营业机构倾斜。如，利差补贴可划分为县以上、县（含县）及县以下两个部分，县及县以下的补贴百分点应高于县以上机构，充分调动调动基层行所工作积极性。
（五）制定切实有利于农牧民的贷款利率。针对目前农牧民的贷款利率水平与城镇居民贷款利率水平相等的实际，考虑农牧民的利息承担能力，建议上级行能够制定优于城镇居民的贷款利率，切实减轻农牧民利息负担。
（六）要与市场逐步接轨。随着改革的不断深化，今后可能将有其他银行机构进入西藏。因此，从发展的眼光看，政策的制定，一方面应考虑西藏银行机构如何更好地用足、用活这些特殊优惠货币政策，另一方面也应考虑与市场逐步接轨，调动商业银行主动参与市场竞争，提高经营效益，增强自我发展能力，推动西藏银行服务向多层次、宽领域发展。
参考文献：
1、《山南地区金融统计月报》 2001-2005年
2、西藏“十五”期间特殊优惠金融政策的执行情况 人行成都分行《金融信息》
3、山南地区“十五”经济金融运行分析报告 《山南金融调研》2005年15期
